开发区过渡期规划的法律问题

　　■长沙分所戴勇坚潘晓剑

　　［摘要］开发区在我国发展很快，对我国经济发展起到了很明显的促进作用。但是我国开发区在快速发展的同时，也因规划不足而出现了无序和混乱，尤其是开发区在各阶段之间的过渡期更是表现出了突出的法律问题。我国已经出现了几次“开发区热”，而国家采用事后整顿的方式不能根本性地解决开发区无序发展的问题，因此必须重视开发区在各阶段的规划工作，尤其是过渡期，以平稳地搞好开发区的建设与发展。本文就以过渡阶段开发区规划中法律问题为研究对象，在对开发区过渡期规划概念界定的基础上，浅析了我国开发区过渡期规划中存在的法律问题，并就此提出了几点浅见。

　　［关键词］开发区过渡期规划法律体系立法核心“开发区”是一个范围广泛而且划分模糊的综合性概念，各国政府部门或学术界都没有一个严格意义上的统一定义。我国一般认为，开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。到目前为止，我国尚没有一部管理和规范开发区的专门法律，开发区规划过程中的法律体系也没有建立，在开发区规划中存在的法律问题还非常多，本文只是在对此分析的基础上，提出几点完善我国开发区过渡期规划法律方面的一些浅见，以期望对开发区今后的发展有所参考。

　　一、开发区过渡期规划概念的界定

　　开发区是世界各国实现高技术、高技术产业迅速发展的一条重要途径。从国外大多数高技术区发展的实践来看，其发展明显的经历了初创阶段、创业阶段、强化阶段和成熟阶段四个时期。顾朝林：《中国高技术产业与园区》，中信出版社1999年版。这里所说的过渡期（interim period）是指事物由一个阶段逐渐发展而转入另一个阶段的期间段，具体就是指初创阶段、创业阶段、强化阶段和成熟阶段四个时期在转变的过程中所经历的时间段。很多学者对规划所下的定义是：规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望，是政府就国民经济和社会发展在时间和空间上进行的战略部署和具体安排。规划是政府在市场经济条件下，履行宏观调控职能，进行经济调节、社会管理和提供公共服务的重要依据。在一定意义上，规划具有仅次于法律、规范社会行为的“第二准则”的作用。杨伟民：“规划体制改革的主要任务和方向”，载《国民经济管理》2005年第2期。而在《辞海》（全新版）中对规划的解释是这样的：（1）基本义：（名）比较全面的长远计划；（2）（动）做规划：积极规划基本建设。（做宾语）并列式：规+划。也即“规划”有两种含义：一是表示一种静态的方案，是一定主体为了实现某种目标而对将来在时间和空间上的一种长远设想，这种设想可以通过书面形式表达出来，作为行动的依据和指导；二是制定这种设想的动态过程，是一连串行为的组合。

　　我国学界还没有学者对开发区过渡期规划作出正式的定义，结合规划和过渡期的基本意义，本文试对开发区过渡期规划概念作如下分析：

　　第一，从开发区规划的目的来看，开发区过渡期规划制定目的在于保障开发区各个阶段的科学建设和有序发展，根据国家和地区经济社会发展的总体规划，确定开发区各个阶段发展的规模、发展方向以及对开发区区域内各项建设作出安排，将开发区的发展和国土开发、城市开发、区域发展等更大范围的发展规划作出整体协调。

　　第二，从开发区规划的主体来看，开发区过渡期规划是为了实现开发区各个阶段顺利发展而对开发区的平稳过渡作出的一种安排，这种安排具有综合性、实际性和相对微观性，虽然它的具体制定应当有社会公众的参与，但是对经济进行宏观调控的权力主要还是由政府享有。对开发区过渡期进行规划是政府履行经济管理职能的基本要求。

　　第三，从开发区规划的客体来看，开发区过渡期规划的客体同样是分为宏观和微观两个层次。从宏观上看，开发区过渡期的规划也应当是一种战略部署，是对一国特定区域内开发区的大致数量、布局、发展方向、产业结构等作出的指导。从微观上看，对于每个具体的开发区，政府应当对开发区在过渡阶段的发展目标和功能定位，规划的指导思想和原则，项目引进，建设用地布局、各项设施建设等问题作出具体的安排。

　　第四，从开发区规划法制性来看，开发区过渡期规划同样需要有一套科学、有序、民主的程序，而通过这种程序制定出来的最终方案具有法律效力。为了达到这种目的，应当通过法律来建立和保障这样一套程序，以保证开发区过渡期规划的制定和实施都有法律的依据和保障。

　　所以，本文认为，开发区过渡期规划是政府为实现开发区各阶段的有效协调过渡和最终的经济、社会发展和建设目标，在开发区发展成熟之前，依据法律法规和相关政策，运用法定权力，通过法定程序来制定规划并对过渡期规划内的土地使用和各项建设等活动进行组织、控制、协调、引导、决策和监督等活动的总称。

　　二、我国开发区过渡期规划存在的问题

　　（一）政府在开发区过渡期规划中的定位不明确开发区的规划综合反映了政府管理开发区的意志和政策取向，是政府为推动开发区的经济发展而做出的谋划和安排，是政策实施的重要工具。从各国开发区规划发展演变的过程来看，规划的内容日益丰富，规划的主体日益明确，规划的程序日益科学化，规划的体系日益完善，规划的权威性日益提高，规划之间的功能界定和相互衔接日益加强。但是，就我国开发区的总体发展情况来看，开发区规划还没有提高到专门法律规范的范畴。政府在开发区过渡期规划中权力膨胀的现象还是多有存在，尤其是功能区和行政区的职能分工交叉，造成了产业聚集效应难以实现。这不仅是法律对政府在开发区规划中的角色没有调整到位，也是政府在开发区规划中的定位不明确所致。王宪明、王立平、郭彦斌：“论沧州渤海新区的行政管理体制问题”，载《中国市场》2007年第18期。

　　典型的例子就是天津滨海新区，1994年，天津市决定10年基本建成滨海新区，成立了新区领导小组，翌年，成立了新区领导小组办公室；2000年设立了滨海新区工委和管委会，并赋予组织编制规划、确定产业布局等职责；2002年，天津市人大常委会颁布了新区条例。

　　原来的天津滨海新区包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区3个功能区以及东丽区、津南区的部分区域，近年功能区拓展为9个，规划面积2270平方公里。

　　“大”区套“小”区，“区”中有“区”，自家人讲不清楚，外来客更听不明白。有人把这里称为“三方四国”的“独联体”。

　　据天津市政府人士介绍，原来的新区里共有7个公安分局、5个工商局、6个国税局和5个地税局、6个法院机构、5个检察院机构。新区的核心区塘沽重叠机构更多，造成了管理效能难以提高，协调难度大，行政效率低，运行成本高等问题。如此各机构在规划中根本无法明确定位，致使各区为争取本地利益最大化，出现恶性竞争，各自为政的现象在所难免。

　　（二）在开发区过渡期缺乏对行政权力的监督和制约贯穿于开发区规划程序中存在的“非理性”因素，决定了我国开发区过渡期规划中行政权力应当受到监督和约束：开发区的总体规划由省级人民政府审批，但是具体的指导方案——开发区详细规划，从编制到审批到实施，全部由开发区所在城市政府负责。由于从事规划编制的规划设计单位直接由城市规划主管部门领导，许多规划师为了自己的前途和利益，有时不得不违背自己的职业理想，去服务于“雇主”——城市政府，在实践中，很多地方政府尤其是县级以下政府，为了追求地方利益，可能会制定出对整个城市有负面影响的开发区规划。由于政府重视发展市场经济，各地往往以经济发展作为衡量城市政府政绩的重要标准。政府对政绩的追求，对投资商目标的屈从，在规划实施管理与监督时影响了规划管理的“理性”，城市管理者难免会牺牲公众利益，来换取经济的发展。颜丽杰、王国恩：“城市规划行政的制约机制”，载《规划师》2002年第9期。虽然政府的权力来自国家，应当以国家的利益及其所代表的广大民众的利益为最根本的目标。但是，由于缺少外部竞争、外部约束，缺乏内部的自觉性，政府的权力部门会有非常强烈的动机去争取自己的利益最大化。沈颂东：“论市场经济下行政权力的运用与监督”，载《学习与探索》2005年第6期。

　　实践中我国开发区规划并没有得到很好的执行，在开发区过渡阶段常常受到行政干预，在实际执行中，领导人随意干涉规划的现象屡见不鲜；各地方急于引进项目，“特事特办”成了违反规划的借口，招商项目进来后，可能与原规划相矛盾，为了抢时间、争速度而在政府有关部门的要求下，通过修编规划或用详细规划来修改、调整总体规划，造成规划服从于项目，而不是项目服从规划。在各种手续的办理上政府给予特殊政策，在很多情况下手续不完备就开工建设，在建设的同时再补办相关手续。造成地方建设的高能耗、重污染、低效益项目和“半拉子”、“豆腐渣”工程。牛建宏：“规划，应该跟着什么走?”，载《中国建设报》2004年8月7日第4版。还有一些地方不依规划办事，存在违反规划批地、用地的现象，导致土地规划严重透支。一位资深业内人士认为现在开发区规划是“规划跟着项目走”、“规划跟着领导走”、“规划跟着违法走”。郑建荣：“各地存在严重土地透支现象规划红线成为摆设”，载《法制日报》2005年7月15日第2版。

　　（三）开发区过渡期规划相关问题的立法核心不明确在对开发区进行功能定位的基础上，我国开发区在过渡阶段对相关问题的立法核心不够明确，开发区有着不同的发展阶段，对各阶段的发展都应当明确其立法核心，可能一个阶段有一个核心，也可能有两个以上的核心需要协调兼顾，正是因为随着开发区建设规模的不断扩大，开发区的管理服务职能逐渐拓展，国家宏观政策的不断调控，开发区以前享有一些特殊政策和经济管理权限被削弱，逐渐地其立法核心也就模糊起来或者是与阶段的发展不相适应起来，笔者认为，这在我国目前的开发区发展过程中表现的还是比较突出，其直接的反映就是开发区过渡期规划相关问题的立法核心不明确。

　　三、对我国开发区过渡期规划的几点建议

　　（一）明确政府在开发区过渡期规划中的职能定位从我国现阶段开发区的实际来看，无论是实现阶段转换，还是技术跨越，明确政府的职能，实现其功能定位都具有很强的现实意义。

　　一方面，就开发区阶段转换而言，从世界各国的经验来看，在开发区初创阶段，政府的作用占主导地位，而在其后的几个阶段，政府的职能呈逐步收缩，相应的，市场的作用日益突出。以美国加州工业园区为例，在其创业阶段之后，政府基本上从正面退出，园区各企业间建立了适合个人创新和高度分散的组织形式，从而保证了企业的核心竞争力和市场竞争反应灵敏度。包玉泽：“从硅谷到光谷之路”，载《湖北社会科学》2000年第10期。事实证明，政府在创业阶段之后收缩其职能，使园区企业扔掉拐杖走自己路，既可以减轻政府的负担，实现政府资源的高效配置，同时也能够大大加快技术创新的效率。

　　另一方面，就技术跨越的要求来看，技术跨越不是要各个政府部门上项目，政府只是创造良好的环境。企业才是科技跨越的主体，政府主要起服务作用。

　　因此，在过渡阶段，政府的职能应该主要放在园区的基础设施建设、改善政府环境、提高管理服务水平等公共产品性质的服务上来。刘瑛、乔宁：《房地产开发》，北京大学出版社2007年版，第365页。

　　（二）完善开发区过渡期规划的监督机制

　　规划权力作为一种行政权力应当受到有效的监督和制约。在我国，行政权力监督主要包括以下四种方式：国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、专门行政机关的监督和国家机关系统外部个人和组织的监督。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第137~138页。另外还有机关上下级之间的内部监督等。这几种方式结合起来，对行政权力从各个方面进行制约。

　　具体涉及开发区过渡期规划的监督方面，开发区管理机构就要在保证高效率的前提下，实行“行政决策咨询制度”。组织各类专家和中介服务机构更多地参与决策预研（前期准备阶段的可行性研究），支撑开发区行政管理的决策工作。对开发区的重大决策和行政行为，做到重大事项先咨询、后决策；重大项目先论证、后立项；重要工作先评估、后验收。试行园区重大决策听证制度和政务信息公开制度，全面推行决策的科学化和民主化，等等，从各方面完善开发区过渡期规划的监督机制。

　　（三）明确开发区过渡期规划相关问题的立法核心1.对于开发区发展过渡的管理体制定位

　　由于“开发区管理机构的法律地位不明确”，而且这个问题可能永远也无法解决，因为这涉及一系列法律、法规的条文，开发区要立法就必须对这些法律、法规进行修改，甚至要对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等一些重要法律进行修改，其难度近乎异想天开。所以，现在要做的是如何利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位。在规定开发区的管理体制时，首先应当明确其管理机构的法律地位，包括行政级别、人员编制、财政预算等；对于管理机构的职权，应明确规定范围，包括法律、法规的实施规划、各项计划的拟定权、规范性法律文件的立法权；对于管理机构的责任，应当明确其对当地人民政府与行业主管部门之间的责任范围等。上海开发区协会：“试论我国开发区管理体制改革与创新”，载http：//www.sidp.gov.cn/2009/0714/4660.html。

　　2.关于开发区资金投入的规定

　　应当规定政府（中央政府、地方政府）对于开发区高技术产业资金投入的比率或额度；应当规定民间资金投入开发区高技术产业的扶助政策、优惠待遇；应当确定各开发区自主确定产业方向的必要权限等。

　　3.关于开发区的各项优惠政策

　　应当明确给予开发区在税收、信贷及其他方面的优惠政策；应当明确各开发区制定优惠政策的权限；应当明确高技术企业在国有资产使用方面的优惠政策等。

　　4.关于知识产权的相关规定

　　要重视和加强知识产权保护工作，加强知识产权管理体制、保证专业和服务体系建设。采取措施扶持园区专利事务所、商标事务所、版权代理中心以及律师事务所等知识产权保护专业机构发展，促进区内企业知识、产权的有效保护和广泛利用，推动从事知识产权法律事务的中介服务机构发展。同时，要鼓励和支持经济技术企业自身组建各类知识产权保护的自律性和维权性社会组织，逐步形成专业性或区域性知识产权保护组织，提高自我保护和管理能力。在过渡阶段应当重点解决关于政府投入形成知识产权的相关问题，包括归属原则上的创新、管理目的与内容的更新、管理主体的明确、管理程序的设计、国家介入权的确定与行使、继续投入与再投入的保障、职务成果的认定等。

　　5.关于人力资源管理的规定

　　建立和完善开发区过渡阶段管理干部岗位培训制度。根据不同岗位对任职人员知识、能力和思想的要求，确定相应的培训内容和方式，制定培训计划，每年每人至少参加不少于一周的相关培训。对上岗和转岗人员必须进行岗前培训，切实保证开发区管理人员素质的不断提高。要完善人力资源管理体系，包括人才教育培训机构的设立、企业人才培训的扶助政策、科技人才的使用与流动的规定、以利益为核心的人员激励机制、人才中介机构与产业人才市场的规定、政府关于人力资源开发投入的开支比例，经费审核以及责任追究制度等。

　　6.关于风险投资的规定

　　要培育资本市场，建立多元化投融资体系，鼓励社会各类投资主体参与高新区建设发展。逐步建立风险投资机制，发展风险投资公司和风险投资基金。探索建立多层次、多渠道的风险投资撤出机制，根据国家有关规定推进股份激励试点工作，加大对成长中的高新技术企业的支持力度，鼓励境内外民间资本在开发区设立风险投资机构。规范风险投资，包括风险投资机构的法律地位、高技术企业上市的扶持政策、政府风险投入的规范、风险投资的补偿与政策资助、社会资金创业投资的保护、风险投资机构与风险投资项目的统一管理等。吕忠梅、鄢斌：“高新技术产业开发区过渡性立法研究——以东湖新技术开发区为例”，载《理论月刊》2001年第8期。

　　7.兼顾其他方面

　　在开发区发展过程中，要考虑到多方面的协调发展，例如不能以损害其他利益为代价来换取开发区经济的发展，这点在湖南省加快发展长株潭开发区的过程中就很好地得到了体现，其立法核心之一就是要保护长株潭三市结合部生态区。