征收拆迁制度中公共利益的界定

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　　武汉分所张志文胥亚南

　　［摘要］近年来，因土地征收和房屋拆迁而引发的矛盾越来越多。政府的征收行为是否合法，其目的是否是基于公共利益，是人们争议最多的问题。因此，在法律上对公共利益加以界定成了社会实践中迫切需要解决的问题。

　　［关键词］公共利益争议界定列举

　　一、我国界定公共利益的立法现状

　　公共利益的界定，即对公共利益的内涵及外延进行解释，从而明确公共利益的具体指定及范围。我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规中都广泛使用了“公共利益”一词，但均未对其具体的内容做出明确界定，相关的司法解释也未曾给公共利益作出过明晰的裁量标准，因此，公共利益的内涵与外延一直处于含混模糊的状态之中。这些法律之所以回避对公共利益的概念加以细化，进行具体的解释和界定，是因为公共利益是一个高度抽象的概念，弹性很大，每个人对公共利益的认识都是不同的，并且都有各自对公共利益的划分标准。统一观念，对公共利益完整而全面的界定确实是一件非常难的事情。

　　随着强拆行为的频繁发生以及公众对界定公众利益的强烈要求，2004年国务院下发《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发〔2004〕46号)，该通知中，将“能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目，以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目”规定为能够行使房屋征收拆迁权限的条件，虽然该通知并没有指明其描述即为公共利益，但该内容确实是对公共利益范畴的阐释。2011年11月21日，国务院公布施行《国有土地上房屋征收和补偿条例》，该征收条例以列举的方式对公共利益进行了明确、具体的界定。

　　虽然从立法上界定公共利益的技术难度确实比较大，但为了对私人权益的保护，为了避免非法征收拆迁行为的扩大、蔓延，在拆迁实践中有必要对公共利益有准确的界定，明确细化公共利益的范围。

　　二、征收拆迁制度中界定公共利益的必要性和重要性（一）公共利益的界定是判断征收拆迁行为是否合法的尺度只有明确了公共利益，才能判断出政府征收拆迁房屋的行为是不是确实基于公共利益的目的，政府的行政行为是不是超过了权限，是否违法。避免某些拆迁人假借公共利益之名牟取私利，侵害被拆迁人的利益。公共利益的界定可以合理约束政府权力，避免滥用公权对私权造成侵犯。

　　（二）公共利益的界定为每个人建立了一个评判标准公共利益的界定，能够让每个人明确公共利益的范畴，在拆迁来临之际，利用这一评判标准，去分析政府的拆迁行为是不是基于公共利益，政府是不是有征收自己房屋的权力，并依法表达质疑。公共利益的界定，使公众对自己的合法权利更加明确，并能够依据更具体、更具可操作性的法律法规来保障自己权利的实现。

　　房屋的征收拆迁是对房屋所有人的利益损害，我国宪法规定，合法的私有财产不受侵犯，物权法的出台更是加深了人们对于保护私权的意识。一般情况下，私人的利益是不容侵犯和损害的，拆迁之所以存在对抗私益的特权，是因为拆迁的目的是实现更多受众群体更高的利益。在征收拆迁制度中，基于公共利益的目的是对私权予以限制的唯一条件。因此，只有准确地对公共利益加以界定，明确公共利益的指定、范围，才能够更好地保障私权，使私权不会被滥用的公权所侵害，并有效制止社会实践中频繁发生的非法强制拆迁行为。

　　三、征收拆迁制度中公共利益的界定

　　公共利益的界定确实是立法上的一个难题，但基于现实的需要，我们必须通过尝试和探索来推进它的完善和发展。笔者认为，就我国的社会实践，可以通过列举式的方法来详述公共利益的范畴，同时在立法中渗透公共利益的概念、特点，以形成评判公共利益的原则，保证对公共利益界定的完善。

　　（一）新征收条例对公共利益的界定及问题

　　新征收条例以列举的方式明确指出了公共利益具体包含的情形，指明了公共利益的外延，相对于以往法律法规对公共利益的模糊处理，新征收条例中具体列举的界定方式有了很大的突破和进步，但同时也存在一些问题。

　　新征收条例的前三项规定，即“国防和外交的需要；政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”，笔者认为从立意上来说是没什么争议的，国防设施建设、基础设施建设是关乎国家安全、人民生活文化需求的公共利益，符合公共利益的概念和特征，但是第2项、第3项存在概念不清的问题，政府组织实施的具体是指什么，因为没有具体的法律法规对“政府组织实施的”做出明确的解释，因此这一模糊概念将直接导致不同理解和解释公共利益的范围不同的问题，使公共利益的范围再次变得不清晰；第5项“由政府依照城乡规划法有关规定实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，危房改造是出于对公众人身安全的考虑，并以保护公民的人身财产安全为目的，确实是一项惠民的政策，但是旧房改造并不能算是公益，旧房和危房性质是完全不同的，而且实施起来难度很大，因为又出现了一个如何界定旧房的问题，另根据《土地管理法》第58条的规定，我们可以知道旧房改造是不同于公共利益的，这就使两部法规出现了一定的冲突；第6项“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”属于兜底性条款，可以弥补列举方式的不足，这一规定也引起了争议，因为国务院规定的公共利益是个不明确的概念，可能会使公共利益的范围被放大，但笔者认为这一限定并无不妥，国务院规定的公共利益在一定程度上使公共利益的界定变的灵活，并能够随时根据实践补充添加公共利益的范畴。国务院作为我国最高的行政机关，自有其立法的严谨态度及对公共利益的甄别能力。

　　新征收条例以列举的方式具体指明了公共利益的范围，虽然列举的方式难免会有所遗漏，并不完整，同时，公共利益的界定会随着时代的变化、经济的发展和社会的需要而变化，也就是说，列举的方式不完善而且不精确。但以列举的方式来界定公共利益可以最大限度的避免行政机关或是建筑开发商假借公共利益之名，将完全的商业行为贴上公共利益的标签，而且最为具体，可操作性最强。因此，根据我国的社会实践及以往立法惯例，采用列举的方式来界定公共利益是比较妥当的。但对于具体列项，笔者认为，还应该根据我国的现实情况及公众意见予以斟酌，范围不宜过大，以免过度侵害到公民的私人利益。

　　立法中，仅仅对公共利益的情形予以列举还是不够的，毕竟列举的方式难免会有错漏。因此，笔者建议，在以列举的方式明确公共利益范畴的同时，还应在立法中渗透公共利益的概念、特点，以据此形成系统的判定公共利益的原则，更好的明确公共利益的范畴，指引具体实践的操作,避免列举式方法不完善的弊端。

　　（二）明确公共利益的概念特征

　　分析公共利益的概念和特征，是为了能够明确公共利益的内涵从而更好地让民众理解公共利益的外延，同时，能够弥补以列举方法界定公共利益的不足之处。关于公共利益的概念和特征，笔者认为，公共利益就是在特定的社会条件下，不特定多数人能够共同持续享有的，合理的，关乎他们生存、发展的利益和福祉。拆迁制度中的公共利益，特征为公共性、持续性、合理性以及不以营利为目的。

　　公共性，即项目的建设，征收、拆迁房屋产生的利益针对的是全体社会成员或不特定多数的社会成员。“公益”意味着超出个人的范围，也就是说，拆迁制度中所确定的公共利益必须是有一定数量的受众群体的。因此，只是为了个人利益、仅针对局部人群的利益是无法构成公共利益的。只有诸如公共道路、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般可以为社会上不特定多数成员直接使用、持续使用的，才是公共利益。

　　持续性，是指地方政府拆迁所要进行的项目必须能够持续地为公众带来利益，它描述的是一种受益状态的连续进行。比如高速公路、机场、大型的基础设施建设，这些项目都能够让不特定的多数人持续、反复地受益，其产生的均并非是一次性效益。社会的发展进程中，为了国家安全、社会发展、人民需要等公共安全及秩序的建立，允许对个人权利作少量的特殊限制，但并不是所有的公众利益诉求都能够对私权予以限制。只有在能够满足公众生存和发展方面迫切而长远需求的情况下，才可以在一定程度上对私权加以限制。持续性的特征，表明了只有长远的、持续的使公众享受的利益的才是公共利益。为衡量公众利益诉求的重要性及对公众的真实效用确立了一个标准，避免了公权对私权的随意伤害，能够有效保障私人权益的实现。

　　合理性，合理性的要求是指，只有在公众要求的利益是正当的，以更好地生存和发展为目标，同时又不对另一公众群体的利益及公众的可持续发展利益造成侵害的情况下，才构成公共利益。例如，地方政府为追求片面利益而不顾实际情况、不求质量的盲目上项目，为了追求经济效益肆意破坏资源环境、生态环境，毁坏历史文化遗产等行为都是不合理的，它是以牺牲后辈人的幸福、破坏可持续发展为代价的，是不正当、不科学的，不能称为公共利益。

　　不以营利为目的，即公共利益的成立必须是建立在不以营利为目的的基础之上的。虽然营利性事业也会对社会的发展，人类的生活带来利益，但是营利性事业本身的直接目的是盈利，其所产生的公共利益只是附属效益。可以说大部分营利性事业都是可以产生公益的，比如说带动就业、推动地方经济发展、增加地方财政收入等。但拆迁是公共利益和私人利益的置换，是因为更多群体更高利益的要求才决定对私人利益的牺牲，并不是个人利益就必然小于公共利益的，也不是个人利益能够随便侵犯的，之所以这种置换可以成立，是因为拆迁是以公共利益的实现为直接目的的，是不以营利为目的的，单纯为了扩大社会利益共享群体，推动社会进步而进行的。以营利为目的，并附带产生公共效益的项目是不能对抗正当的个人权益的。而且以营利为目的增加了政府寻租的风险，可能导致地方政府以公共利益之名助推企业征收、强拆公民房屋，严重损害公民利益。

　　（三）在公共利益的列举式界定中渗透判定原则以列举式方法界定公共利益，降低了公共利益的判定难度，能够更好地指导实践中拆迁的进行。但只有理解了公共利益的概念特征，并依此建立起判定公共利益的原则，才能够让公众明确公共利益的内涵，更好地理解法律法规所界定的公共利益，同时，建立判定公共利益的原则能够在社会实践、历史条件等发生变化时，根据公共利益的内涵，灵活地对公共利益的范畴提出更新的、更准确的认识。因此，立法不仅仅要具体界定公共利益的外延，对其列举阐释，还应该灌输判定公共利益的原则、理念，这样才能够使人们对公共利益的认识能够更加的全面而准确。

　　四、界定公共利益的争议解决机制

　　公共利益是个争议很大的概念，公众的理解各不相同，而不同立场上的公民及政府则更有可能对是否属于公共利益存在很大的分歧。因此，对公共利益加以界定的同时，还应当建立相应的争议解决机制。笔者认为，当公民及政府对公共利益的理解出现争议时，政府应该积极组织听证会，通过听证，了解民意，并及时沟通以达成统一的认识。听证程序后，双方依然各执己见、互不妥协的时候，应当由司法机关根据法律及事实予以居中裁决。政府作为征收方，作为利害关系一方，没有判定自己行政行为是否正确的权利，亦没有对争议裁判的权利。听证程序的建立，司法机关争议机制的建立，能够更好地解决公民与政府间的矛盾，公正地对双方的争议予以判定，有效保护公民的利益，并推动公众对公共利益的正确理解。

　　五、结语

　　征收拆迁制度中公共利益的界定是个复杂而系统的问题，只有充分认识到公共利益的重要性，以发展的眼光结合具体实践对公共利益加以界定，同时建立争议解决机制，才能在征收拆迁过程中形成系统的判定公共利益的链条，从而有效保障公益的实现，并排除非公益的滥用，更好地保护私权。在对公共利益界定的问题上，我们还需不断地努力尝试、勇敢探索，坚定不移地在实践中慢慢对其予以完善，只有这样，我们才能够更加明确它的概念及范畴，更好地推动相应的法律进程。

　　［参考文献］

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　　［2］管益杰：“城市房屋拆迁中公共利益的界定问题”，载山东省律师协会网。

　　［3］杜晓、任雪：“学者谈新拆迁条例：公共利益界定五模糊之处引担忧”，载中国广播网。

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　　［5］李慧：“关于界定公共利益的几点思考”，载《黑龙江教育学院学报》。

　　［6］朱明能、何星：“论界定公共利益的必要性”，载《法制与社会》。

　　［7］沙良永：“论土地征收房屋拆迁中公共利益的界定”，载《黑龙江生态工程职业学院学报》。