港口建设中BOT模式应用的研究

　　■深圳分所熊婷

　　［摘要］我国的港口行业也随着经济的飞速发展而进入了新一轮的发展时期，如何筹集港口建设中所需要的巨额资金是一个值得思考的问题。为解决资金“瓶颈”问题，探索港口建设的筹资热点BOT模式即具有重要的现实意义。

　　［关键词］港口设施建设BOT

　　随着经济全球化趋势的不断深化和我国经济的飞速发展，目前中国已经成为世界上重要的贸易进出口国，而港口运输在贸易进出口中起着巨大的联结作用。与我国不断增长的贸易运输量相比，目前我国港口现有的吞吐能力还不能适应国际贸易的快速增长，可以预见，在未来一段时间内，我国将会有一大批港口需要修缮和建设。港口建设属于国家的基础设施建设，需要投入大量的资金，而目前我国正处于高速发展期，政府的财政收入比较有限，需要资金投入的地方还很多，能够投入到港口设施建设中的资金毕竟有限，如何筹集港口建设所需要的巨额资金也就成了港口建设中的核心问题。因此探索政府投资之外的多渠道、多主体投资是解决资金“瓶颈”的重要方法，在此背景下研究港口建设中的BOT模式具有重要的现实意义。

　　一、BOT项目融资方式概述

　　（一）定义及其主要衍生形式

　　BOT（BuildOperateTransfer），即“建设—经营—转让”，在我国又被称为“特许权投融资方式”，它是指国家或地方政府部门通过特许权协议，授予签约方一定的特许权，对承担的公共性基础设施项目进行投资、建造、经营和维护。在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权、经营权、收益权，通过出售产品或向设施使用者收取适当比例的费用，回收项目投资、经营和维护的成本，并得到合理的利润。特许期届满后，项目公司将设施无偿转让给签约另一方的政府部门，由政府进行经营和管理。

　　BOT项目融资模式自提出以来，便受到世界各国政府的重视，并付诸了大量实践。在各国实践过程中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权形态等因素的不同，产生了许多衍生形式：BOO（BuildOwnOperate）即“建设—拥有—运营”；BOOT（BuildOwnOperateTransfer）即“建设—拥有—运营—转让”；BDOT（BuildDevelopmentOperateTransfer）即“建设—开发—运营—转让”。

　　（二）BOT的历史发展

　　BOT项目融资的模式由土耳其总理格特—厄扎尔（Turgut Ozal）在土耳其国家私营计划的框架工程中首创，目前BOT模式广泛应用于一些国家的交通运输、自来水处理、发电、垃圾处理等服务性或生产性基础设施的建设中，显示了旺盛的生命力。较为成功的案例有：英法海峡隧道、澳洲新德里隧道、马来西亚南北高速公路等。

　　我国第一个BOT基础设施项目是深圳建设的沙角B电厂。经过10年的运作，该项目取得了成功，在国际上有较大影响。此后，我国广东、福建、四川、上海等地出现了一批BOT项目，如深圳、珠海高速公路，成渝高速公路，上海延安东路隧道复线等。原国家计委在制定“八五”吸收外资计划中，正式提出了发展BOT投资方式。从1994年下半年开始，原国家计委会同有关部门着手制定我国BOT投资的管理办法及相关的法律框架文件。

　　二、港口设施建设中的BOT模式的运用

　　（一）港口的概念及港口设施的范围

　　港口，是指具有相应设施的，提供船舶靠泊、游客上下船、货物装卸、储存、泊运以及相关业务，并按照一定的程序规划的具有明确界线的水域和陆域构成的场所。港口设施是指港口内为港口生产、经营而人为建造和设置的构造物和有关设备，包括港口基础性设施和港口经营性设施。港口基础设施一般包括防波堤、导流堤、港口航道、护岸、港池、锚地、船闸、道路、码头、栈桥、浮筒、客运站、给排水、公共通信、供电和环保、助导航设施等。港口经营性设施包括机械、设备、车辆、船舶、仓库、堆场、水上过驳平台等。

　　（二）BOT模式应用于港口建设的可行性分析

　　港口建设作为基础设施建设应该说是适合应用BOT融资方式进行建设的，从有关资料来看，很多国家均把港口设施建设列为可应用BOT融资方式的项目。但国内至今仍未见有在港口建设中应用BOT的案例，由此看来港口设施的建设应用BOT模式的可行性还是一个值得深入探讨的课题。

　　1.港口设施的有偿性特征满足BOT模式在现金流流入方面的要求港口使用上的有偿性及排他性有别于其他公益性的基础设施。港口有一定的排他性，在港口吞吐量的极限内一旦被一方占用，另一方就不能同时使用，使有使用者愿意付费使用。港口作为水陆运输的连接点，旅客和货物的中转站，是水运物资与旅客进出的门户，港口投资者可以以港口使用费的形式向船东、货主或旅客收取相应的费用，虽然这些收费未必能够完全弥补港口建设及运营投资及成本费用，但它有别于无偿使用的市政基础设施等。

　　港口的上述特征为BOT方式的投资者通过稳定业务获得收入、取得合理的投资利润回报和如期偿还外部融资成本提供可行性。投资者合理运营港口项目完全可以取得一定的报酬，这完全符合BOT模式的投资项目需要有一定的资金流入的要求，进而使应用BOT模式进行港口建设成为可能。

　　2.港口“自然垄断性”的特征符合BOT模式对投资风险控制的要求港口必须具有良好的地理位置和自然条件，港口的这种优越的地理位置是不可复制的，此即港口的“自然垄断性”。港口腹地内的货源在相当长的时间内是相对稳定的，对于附加值较小的大宗货物以及其他使用水陆运输的货物，相比采用陆、空等费率较高的运输方式港口运输有其自身优势。由于改走其他港口或绕航或中转都会增加运输成本，在这种意义上，货主和船东没有别的选择，只能通过某一特定的港口。因此，从这个角度来讲，港口一般都会有稳定的货源，也就有了稳定的收入保障。港口有了稳定的收入来源，也就保证了BOT融资模式的收益回报，从而降低了BOT项目的风险。这一点也符合BOT模式对控制风险的要求。

　　3.港口建设项目相对稳定性收益率可以满足BOT融资方式在投资回报率方面的要求由于港口的自然垄断性，决定其收益的相对稳定，这是投资其他非垄断行业无法比较的，这是吸引投资者投资港口的原因之一。目前港口码头的确有着不错的业绩，这也给投资者以信心。对于一些投资收益率偏低的港口建设项目，为了鼓励开发，政府可以采用补偿方式来补偿投资者，比如把港口周边的土地以较低的价格出让给投资者进行开发经营等，以使港口建设项目的投资者获得正常的投资收益率。从这一点上来看，港口建设项目也完全符合BOT融资方式在投资回报率方面的要求。

　　4.港口项目采用BOT模式也符合我国外商投资法律规范如果从法律、政策方面考虑，港口建设项目应用BOT融资方式也不存在障碍。根据目前执行的《外商投资产业指导目录》，港口航道项目属于允许外商投资的项目，港口中的公共码头项目属于需要由国有资产占控股或主导地位的鼓励外商投资项目，为此港口公用码头的建设项目应用BOT融资方式只需在特许权协议中给予或允许外商占控股或主导地位即可。

　　从上面几个方面来分析来看，港口设施建设是完全符合BOT投融资模式要求的。从理论上讲，港口建设项目也完全适合应用BOT模式进行。虽然目前国内还没有一个应用BOT模式兴建港口的案例，但国际上有印度港口运用BOT模式建设码头等港口设施的案例，这说明BOT融资模式用于港口建设还是可行的。

　　三、BOT模式在港口建设中的一般运行程序

　　与一般的项目融资相比，港口建设BOT项目的运行程序相对要复杂一些，它可以分为BOT的前期、中期与后期三个方面。

　　（一）BOT项目的前期阶段

　　这是指拟建设的港口从确定方案开始到项目实施之前的环节，这一阶段的核心工作是选择并确定投资人。具体有以下程序：

　　第一，拟建港口设施BOT项目的立项与审批。首先，由中央政府或地方政府与港口行政主管部门联合提出建设项目，确立BOT融资模式，并对BOT融资模式初始可行性进行研究，初步确立项目的特许权，包括对港口周边地区土地开发权限、特许权的期限等。

　　第二，以招标方式选择并确定投资人。由于港口建设项目一般都是建设周期长且工程复杂的项目，因此，在项目招标之前，依据港口建设项目的特殊性要求将项目的投标者限于有一定技术能力和财务能力的公司。选标与评标过程中，政府通过设定一套评标的标准来取舍公司，使项目的目标达到最优。

　　第三，通过谈判签订BOT项目合同群。决标之后，会同中标公司进行合同谈判。由于BOT项目牵涉到一系列合同及条件，包括政府与中标公司之间的特许协议、项目承贷方之间的信贷协议等与特许协议相关的协议，政府和中标公司都要花费大量时间修改合同，因而BOT项目的合同谈判时间比较长。

　　（二）BOT项目运行的中期阶段

　　这是指港口建设BOT项目在确定中标人之后，中标公司与政府之间，及其他合同当事人依据该BOT项目的特许协议及相关合同安排进行项目的建设、经营并获得利益的过程，包括以下两个阶段：

　　第一，BOT项目的建设阶段。签订合同协议后，中标公司向项目公司注入股本金，贷款银行则根据贷款协议的约定向项目公司提供贷款。此后，进入项目的建设阶段。由于港口建设作为重大基础设施建设涉及公共利益，为了保证港口的质量，政府应设立项目质量监督程序和项目工程的验收程序，以保证项目在移交给政府的时候处于良好状态。

　　第二，项目经营和运营阶段。项目公司对已建成投产的港口项目设施，可以自己进行经营，也可以委托他人经营，在此阶段中，项目公司按照项目协定的标准和各项贷款协议以及投资者协定的条件经营项目，以营业收入来归还项目建设贷款，支付工程经营成本和支付股本红利。经营者还应按照协议要求对港口项目设施进行维护，接受政府对其运营的监督，包括收费标准的指定、特许权的使用程度。

　　（三）BOT项目的后期——项目的检验和移交阶段在特许期即将结束时，项目公司应按照合同规定为港口项目的移交做准备，包括对项目进行检查，为政府人员提供培训，转让相关技术等。当然在移交之前，政府也要对项目公司实行检查监督，以保证政府接手的该港口项目各方面运行状态良好，能够维持正常的运营。

　　四、BOT模式在港口建设中运用的法律风险防范在港口建设中，项目投资者依赖港口项目所具有的独特定位优势和资源优势保证其可以获得可靠的资金回报率。但由于BOT项目融资的实施过程是一个系统过程，项目的周期长、成本高、涉及的参与方多，且各方之间合同关系复杂，风险因素较多。对港口建设过程中各阶段可能出现的风险按产生的原因分类，可以分为自然风险、政治风险、经济风险、建造风险和法律风险五类，下面将对每类风险及其防范作详细介绍。

　　（一）自然风险

　　自然风险是指由于自然客观环境的不利变化所带来的风险。由于港口一般是建设在水边，比如海边、河边、湖边等，所以较容易受到水灾带来的自然侵害。比如海港容易受到台风、海啸、地震等自然灾害的影响；河港则较易受到洪水的影响。在BOT项目中自然风险是很难控制，而且风险一旦发生，将会给港口造成巨大的损失，所以在港口建设之前，一定要对港口所在地的自然风险要有一个充分的估计，清楚地了解这一带海域的自然状况，做好港口的选址工作，对拟选港址的水文、工程地质、周边自然环境、附属设施的完善情况等进行详细调查和论证。此外，通过财产保险的方式把这种风险转嫁给保险公司。

　　（二）政治风险

　　主要是指由于国家或地方政府的行为或者政治状况变化而造成BOT项目无法实施的风险，通常可以分为三大类：一是“传统的”政治风险，比如特许经营权被国家或地方政府强制性收回或征收特别赋税，而从对投资者债务偿还、收回投资成本以及取得预期利润造成不利影响；二是“管理”风险，比如对服务的提供采取更严格的标准，或批准建设另一具有竞争力的项目等；三是人为的意外事件的风险，比如战争、内乱或恐怖分子袭击等，最终导致投资者收入损失，港口设施遭到严重损害而无法修复。作为投资者，应充分预见该等风险发生的可能性，在合同中就该风险发生的后果及责任承担、损失补偿等相关内容进行细化约定，必要时可要求政府担保或承诺，保证投资回报和限制竞争性项目，而对于意外事件，还可以通过投保此类保险而将风险转移给保险公司。

　　（三）经济风险

　　经济风险是BOT项目中最重要的风险之一，它对港口建设BOT项目起着广泛而深刻的影响。经济风险中最重要的风险是汇率风险、利率风险、通货膨胀风险。由于港口建设BOT项目投资金额较大，不仅受国内经济、金融政策的制约，也受国外经济、金融形势的影响，各种因素的不断变化给项目带来较大的风险，利率和汇率的微小变化都将对项目收益产生重大影响。因此，投资方一定要认真分析和预测金融市场上可能出现的变化，采取相应的措施。如预测未来市场利率是上升还是下降，相应地可以采取固定利率投资或浮动利率投资的措施。

　　（四）建造风险

　　建造风险是指由于建造过程中出现的某些偏差、失误或者问题而给项目带来的不利影响，这些风险包括设计或施工问题导致无法正常运营的风险和建设项目的完工风险。

　　BOT项目中，虽然项目公司是项目业主，但政府方面往往要参与甚至是主导勘察、设计单位的选择及设计方案的审查。在运营后，可能会出现由于工程设计或施工过程中存在问题导致项目无法达到预期使用功能，造成项目公司不能达到预期经营目标的风险。对于此类风险，项目公司一方面可以在谈判中对因政府参与影响该等情形发生的责任承担进行明确约定，另一方面在选择工程承包商时选择资信良好、业绩优良、有丰富港口施工经验的企业承包工程，同时在与承包商签合同时明确约定质量不符合标准时的各种赔偿方法，以此来转移该类建造风险。

　　完工风险是指项目延期完工、完工后无法达到项目运营标准或无法完工等风险。这是项目公司在完成BOT融资的有关手续、正式签署有关文件并经政府批准后进入工程营建阶段面临的最大风险。该类风险主要包括由于工程设计不合理、在工程施工中改变设计方案、项目发起人和工程总承包商技术能力和经验不足、资金不到位、气候条件恶劣等原因造成的项目建设延期、项目建设成本超支、项目达不到实际规定的技术指标，甚至项目完全停工放弃等潜在的风险。在这些风险中，施工承包商在管理和控制完工风险中起了主要的作用。为防止这类风险的发生，项目公司首先应该选择信誉好、技术可靠的承包商来承担项目的施工，项目公司应该与承包商签订工程按时完工协议，明确完工标准、完工时间以及不能按时完工的赔付条款。其次，项目公司还可以聘请优秀的监理单位来监督承包商的施工工作，以保证港口项目按时、按质的完工。如果是由于政府的干预或政府的批准而导致完工迟延，则由政府承担。在完工风险中由于不可抗力的原因造成的，就需要投保或和政府共同承担。

　　（五）法律风险

　　这主要是指由于与BOT项目相关的法律法规以及政府政策的欠缺或变更而导致的风险。因为BOT项目是在东道国政府的法律框架下通过合同或协议的形式达成的，如果一旦东道国政府的法律发生变化，这无疑会从根本上影响BOT项目，如可能引起成本的增加、收益的降低甚至使BOT项目发生失败。我国目前尚没有关于BOT项目专门的法规或政策，对此项工作缺乏明确而统一的规划和引导，在产权界定、收费标准的确定及调整机制、保证利润的分配、风险分担机制、合作期限等一系列问题关键细节上也缺乏明确的原则规定。因此，投资者往往要求政府在特许授权的法律文件中作出种种保证，如土地及后勤保证、不竞争保证、经营期保证、合理收益率保证等。政府保证与否及保证的充分程度，是BOT项目取得成功的重要前提。

　　港口建设BOT项目的实施是一个复杂的动态过程，比一般的建设项目要复杂得多，项目涉及的主体较多，运作期限较长，项目的运作环境受多方面因素的影响和干扰，相对来说风险较大。因此，在投资及建设港口BOT项目时，首先须审查BOT项目的合法性，在签订BOT相关合同时必须把握要点，通过合同条款的设计和安排尽量避免和减少BOT项目风险。总之，在实施港口BOT项目的过程中，应根据风险与利益相一致的原则，把风险分担给最适合承担的一方，以实现BOT项目效益的最大化。