城中村改造中的公共利益何在

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　　昆明分所税彬

　　［摘要］自2008年2月昆明市委市政府提出城中村改造重建工作以来，昆明城中村改造进行得如火如荼，轰轰烈烈。在过去的两年时间里，无论是昆明的城市面貌还是环境卫生都有了很大的改善。在实务中，昆明的城中村改造工作还是遇到了诸多阻碍。其中一个最直接的原因就是在拆迁补偿上，拆迁人和被拆迁人很难达成令双方都满意的补偿协议，这是全国都存在的一个普遍现象。本文以昆明市为例，主要探索城中村改造中，政府征收集体土地和农民房屋是否符合公共利益的问题。

　　［关键词］城中村公共利益危旧房

　　一、界定公共利益的重要性及现状

　　我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

　　从上述法律的规定来看，国家征收土地的一个重要前提就是为了公共利益。综观我国目前在土地征收和城市房屋拆迁引发的一系列有争议的社会问题后，人们才意识到公共利益范围的界定，不是一个空洞的口号，而是直接影响人们的财产，尤其是相当一部分人一生为之奋斗的房产。许多国家的宪法在规定私有财产权神圣不可侵犯的同时，往往会加上一句诸如“为了公共利益的需要，国家可以征收或者征用私有财产”的规定。我国宪法也不例外，《宪法》第13条的规定即是如此，在第1款规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，随后在第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿”。既然法律因“公共利益”赋予了国家如此之大的权力，那么“公共利益”究竟是什么呢？

　　从现行的法律规定来看，我国法律对公共利益的界定是模糊的。究其原因，一是公共利益的外延非常广，对其定义本身就很困难；二是一旦公共利益的概念被明确化，那么将成为政府某些作为的桎梏。例如城中村改造工作，假如公共利益的概念被国家法律法规明确化并得以实施，无疑会增加改造工作的难度。但自《物权法》颁布实施以来，社会对公共利益的界定呼声日益增高，遗憾的是至今也没有一部法律（狭义的法律）对其作出明确界定。

　　二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关公共利益的界定对城中村改造的影响令人感到欣慰的是，国务院法制办2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条首次对公共利益的界定有了明确的表述，该条规定：“本条例所称公共利益的需要，包括：(一)国防和外交的需要；(二)政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”

　　以上规定对公共利益的外延作出了列举性的解释，不仅改变了长期以来公共利益概念模糊的局面，同时也为行政权的行使划定了范围，为行政权和个人权利之间的紧张关系提供了一个可供参照的平衡点。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》只是在对国有土地上单位、个人的房屋实行征收时才适用，但是，在其他法律法规对公共利益的没有做出明确规定的情况下，一旦征求意见稿正式实施，那么其中对公共利益的界定是具有参考意义的。同时，该条例第3条列举的一些情形（如国防建设、国家机关办公用房建设、廉租住房、经济适用住房等建设），在一定程度上为政府征收不同性质的土地、房屋提供了强有力的参照依据。

　　昆明市委市政府在《关于加快推进城中村重建改造工作的指导意见》（以下简称指导意见）中指出，在快速城市化的过程中，城中村普遍存在建筑抗震安全未设防和火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等问题，造成了诸多的社会隐患和城市问题，已成为城市现代化发展的严重阻碍。正是由于上述原因，非常有必要进行城中村改造。那么根据上述指导意见中指出的改造城中村的理由，是否符合公共利益的要求呢？

　　笔者认为，上述文件中列举的现象在昆明城中村中是普遍存在的，尤其是房屋质量问题。根据《建筑法》第83条第3款及《建设工程质量管理条例》第80条规定，农民自建低层住宅的建筑活动，不受其调整，因此国家现行法律法规中关于建筑管理活动和质量控制的最为重要的法律法规都不适用于农房建设。笔者不否认验收合格的商品房也存在质量问题的可能，但是农房存在的安全隐患与商品房相比更加严重。那么根据上述指导意见中指出的城中村存在的问题，进行城中村改造，由国家征收城中村土地、房屋，是否符合公共利益的要求呢？

　　从《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定来看，征收国有土地上的房屋进行诸如国防建设、国家机关办公用房建设、廉租住房、经济适用住房等建设，是符合公共利益的。但若征收国有土地上的房屋用于建造商品房并销售，这显然与该条例对公共利益的界定相冲突。在此情况下，该条例开出的药方是“建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议”。也就是将非因公共利益的需要而实施的征收行为推向了市场，主要由“看不见的手”来调整拆迁补偿问题。

　　三、从危旧房入手能否解决城中村改造符合公共利益的问题从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条第5项规定可以看出，为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要是符合公共利益的需求的，即如果城中村中的国有土地上的房屋属于危旧房，那么政府对此进行改造是符合公共利益的。参照这一规定，如果城中村中的集体土地上的农房属于危旧房，那么政府对此进行改造笔者认为也是符合公共利益的。若上述观点能够得到社会公众的普遍认可，那么对政府此举的合法性的质疑声应当会减弱许多。

　　那么，“危旧房”应当如何进行界定呢？

　　从字面上理解，笔者认为“危旧房”系“危险的旧房”，必须同时具备“危房”和“旧房”两个要件。根据建设部2004年7月20日颁布施行的《城市危险房屋管理规定》的相关规定，所谓“危险房屋”（危房），系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定。同时，《城市危险房屋管理规定》还明确规定对被鉴定为危险房屋的，一般可分为“观察使用、处理使用、停止使用、整体拆除”四类进行处理，其中只有整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋才能整体拆除。因此，即使是危房，也必须是达到法定条件时才能整体拆除。至于何为“旧房”，笔者认为不能简单地和“二手房”等同起来，所谓“旧”，应当主要以使用年限与建筑寿命的关系来判断，对旧房的界定可以从两方面的因素来考虑：一是房屋的使用年限接近或者超过建筑寿命；二是使用年限未超过建筑寿命但已成为危房。由于现行法律法规并未对农房的使用年限进行规定，因此对“旧房”的定义只能从“危房”的角度出发，得出旧房亦即应达到危房标准的结论。这样一来，笔者认为农房当中的“危旧房”，实质就是农房当中的“危房”。

　　那么，城中村中的农房是否都为“危旧房”呢？虽然城中村普遍存在违规建造、违法加层且抗震性弱等现象，但是否已经属于危旧房以及是否需要拆除，需要经过专门鉴定机构科学、合理的鉴定。需要强调一点，只能是在整幢房屋危险且无修缮价值，需要立即拆除时才有必要拆除。只有这样的城中村改造才是符合公共利益的。

　　结合目前城中村改造之现状，从危旧房入手解决城中村改造符合公共利益的问题还存在相当的难度。《国有土地上房屋征收与补偿条例》主要是对国有土地上的房屋进行征收和补偿才适用。而城中村土地性质大多为集体所有而非国有土地，征求意见稿对公共利益的界定很难直接适用于大多数的城中村改造。故即使城中村房屋确系危旧房成立，由于法律适用问题，也无法得出对于城中村当中危旧房的改造一定符合公共利益的结论。

　　本文暂且不探讨该条例对公共利益的界定是否正确、科学，笔者认为，该条例一旦得以通过，至少为政府依法行政提供了新的法律依据，同时也能在很大程度上限制政府的某些征收行为。笔者期待《土地征收法》以及其他关于征收集体土地和农民房屋的法律法规尽快出台，以能更好地构建和完善城中村改造法律体系。