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移除书签第九章 宋代：改革之殇 [1]
宋代最著名的改革是王安石变法，但最令人惋惜的改革却是范仲淹主持的庆历新政。
庆历新政与王安石变法一样，目的都是解决政府财政不足的问题，说具体一点，就是“三冗问题”：冗员、冗兵、冗费。范仲淹的出发点是：既然财政收入无法增加，就减少财政开支。通过整顿官僚制度，减少官员和士兵数量，提升士兵战斗力，从而达到节省财政的目的。
范仲淹的改革遭到了整个官僚阶层的抵制，他们不愿意自己成为裁减三冗的牺牲品。改革最终不了了之。当人们意识到，削减开支的改革不能成功时，就有另一帮人开始呼吁进行增加财政收入的改革，王安石就是最典型的代表。
宋代三冗问题的出现，源于宋代是一个继承性的朝代，继承了从唐代到五代形成的庞大官僚阶层和士兵队伍，加上皇帝为了赎买权力，允许官员们享受过量的福利，使得宋代的开支一直非常庞大。
宋代也是官买官卖制度发展最完善的朝代，盐、茶、酒、香、矾，加上其他奢侈品，都被纳入了官营体系，收取高昂的税收，甚至将这些物资信用化成票据流通，成了中国金融最复杂的朝代。
王安石变法的初衷是：增加政府的财政收入，并以此为出发点设计政策。他试图使皇帝相信，改革既可以让民间富足，也可以增加财政收入。但改革的结果却扰乱了民间经济，遭到了几乎整个社会的抵制。
王安石为了推行变法，不得不排挤大部分台上官员，扶持自己的势力，导致宋代的朝堂斗争失控，许多小人升官。派系斗争成了北宋晚期的主旋律之一。
岳阳楼上叹革新
庆历三年（公元1043年），宋仁宗接待了一位重要的朝臣。这位大臣刚从边境的战场回来，在谏官欧阳修的推荐下担任了参知政事（副宰相）的职务。皇帝之所以要见他，是向他请教富国强兵之道。这位大臣就是范仲淹。 [2]
范仲淹被后世推举为宋代官吏的楷模，甚至有人认为他的地位还在苏轼、欧阳修之上。他的《岳阳楼记》传诵千年，脍炙人口，其中“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”“不以物喜，不以己悲”，以及他的《灵乌赋》中“宁鸣而死，不默而生”的名句，足以反映出中国文人的气节。而在曾经因为不肯随波逐流，秉笔直言，得罪了皇帝和权贵而遭到数次贬官，又凭着政绩数次崛起。
在皇帝接见范仲淹之前，宋代恰好刚经历过一次危机。
宝元元年（公元1038年），西夏人的领袖李元昊称帝。由于宋代皇帝不承认李元昊的帝位，双方立刻发生了严重的军事冲突。 [3]
在冲突中，李元昊几乎一年一次大捷，在三川口、好水川、定川寨，共灭宋军几万人。宋军表现得极端无能，连吃败仗。最后，在前线担任守备的范仲淹、韩琦、文彦博等人建立起了一道较为牢固的防线，控制住了西夏人的扩张。而李元昊由于消耗太大，也决定与宋和谈。这次和谈断断续续，到庆历四年（公元1044年），才达成协议：宋每年输送给西夏银七万二千两、绢十五万三千匹、茶三万斤。
就在宋代与西夏发生战争的同时，原本与宋代维持和平的辽国也趁火打劫，要求增加岁币。四十年前，宋、辽签订澶渊之盟，宋每年向辽纳贡银十万两、绢二十万匹。到这时，辽威胁宋仁宗在战争、割地和增贡之间做出选择。
虽然知道这是辽国的无理要求，但宋仁宗还是屈服了，他派富弼与辽国签订了新的合约：给辽国的岁贡增加十万两，绢增加十万匹。 [4]
与西夏和辽的扩张相比，更让人头疼的是北宋政府自己的问题。政府内部已经是冗官充斥，军队规模庞大但是战力疲弱。财政吃紧，战争的爆发使朝廷不得不大幅度提高税收，民间经济也受到了影响。
根据掌管财政的三司使统计，战争爆发之前的公元1038年，陕西、河北、河东三路的财政收入分别为一千九百七十八万、二千零一十四万和一千零三十八万，而财政支出分别为二千一百五十一万、一千八百二十三万和八百五十九万，整体上还略有结余。
宋代财政收入的计算单位很特别。在收税时，主要收的是金、银、钱、帛、粟等，金银以两为单位，钱以贯（一千钱）为单位，帛以匹为单位，粟以石为单位。在统计时，政府不是把所有贡品折算成货币，而只是将各种物品的数量简单相加，算出一个总数。各省的财政数字中包含了所有的税收，但人们无法折算，只能进行大体的比较。
到了战争开始后的庆历二年（公元1042年），三路的财政立刻出现了大幅度变动。其中陕西路由于是宋夏战争的主战场，花费更大，税负极其沉重，政府收入猛涨到三千三百九十万，而支出也达到了三千三百六十三万。京师汴州（开封）的财政收入从公元1038年的一千九百五十万涨到了公元1042年的二千九百二十九万，支出从二千一百八十五万涨到了二千六百一十七万。 [5]
面对西夏和辽的逼迫、内部的重重问题，皇帝痛改前非，发愤图强。而在这时，从前线回来的范仲淹成为皇帝信任的对象。他询问这位立了战功的大臣，如何才能解决财政问题，加强军事战备，防止下一次危机。
范仲淹面圣时回答，退下后，对人说：“陛下的确想用我了。但是，朝廷已经积弊太深，不是一朝一夕就能改变的。”
皇帝随即再次向范仲淹请教富国强兵的良策。这次，范仲淹做了书面答复，这就是著名的《答手诏条陈十事》。他提出了十项改革建议，分别是：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、推恩信、重命令、减徭役。
十项改革主要针对当时的四种现象：冗兵、冗官、冗费、行政效率低下。
关于冗兵，新政针对性地提出恢复府兵制。宋代实行募兵制，兵员数额庞大，达一百多万人，成为财政的巨大负担。 [6] 但由于战争频仍，淘汰冗兵说起来容易做起来难，所以范仲淹更强调从机制上寻找解决方法，减少养兵的花费，而府兵制寓兵于农，士兵自己种地养活自己，可以减少军费开支。
在“修武备”一项中，他认为，由于当前京畿卫士抽调边关，首都兵力空虚，可以考虑先在京畿地区实行府兵制，再推广到其他地方。皇帝应该招募五万京畿卫士，这些兵三时务农，一时训练，既可以实现粮食的自给自足，又可以保持强盛的战斗力。
关于府兵制的提议，一个有趣的现象是：在中国历史上，既有实行府兵制的时期，也有实行募兵制的时期。实行府兵制时期，人们就想改革成募兵制；而实行募兵制时期，又想改革成府兵制。比如，隋唐时期人们看到先前的募兵制花费太高，所以用府兵制解决花费问题 [7] ，这和范仲淹的初衷是一样的。但唐代中期以后，人们发现府兵制虽然节约军费，但士兵的战斗力不强，为了打仗，还是得用募兵制。募兵制持续到宋代，由于花费控制不住，范仲淹又提出要改为府兵制。
这种循环说明，军队的战斗力与军费开支之间的关系是一个长期无解的难题，要么战斗力低，要么军费高，即便暂时能找到一个平衡点，也无法长期保持。范仲淹想从募兵制往府兵制调整，这可以看作是一种寻找再平衡的尝试，在北宋军费太高的情况下，找到一个降低花费的方法。
针对冗官问题，范仲淹提出“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田”，其核心是减少不合格官员的数量，削减因为家庭背景而当官的人数，同时改革官员选拔和考核体系，选拔出合格的官员。
所谓“明黜陟”，指的是改革官员的选拔机制。由于官僚制度的惯性，宋仁宗时代形成了官员定期“磨勘”的制度：官员按照资历，文官三年升迁一次，武官五年升迁一次。范仲淹认为，这个制度使官员们根本没有动力去追求政绩，只需熬资历即可。必须改革磨勘法，根据官员实际的能力和成绩来提拔，将那些熬资历的不称职者淘汰掉，形成良性的竞争局面。
所谓“抑侥幸”，指向的是官员的恩荫制度。宋真宗以来，皇帝要向大臣显示恩惠，便大量地分封官员子弟当官，由此形成了庞大的冗官体系。范仲淹算了一笔账：一个学士以上的官员在朝任职二十年以上，竟然能帮助兄弟、子弟二十人在京做官。如果不做出改变，官僚集团的膨胀速度会迅速吃空政府财政。
所谓“精贡举”，是改革贡举制度。由于朝廷的考试注重诗词歌赋，所以招来的人才大多以辞章文采见长，而缺乏真正的治理能力。范仲淹试图改革贡举制度，并在学校教育中加强实务训练。
“择官长”“均公田”两项，则是希望谨慎地选择合格的地方官，避免不合格官员为祸民间。发给官员职分田，让他们无后顾之忧，不偏不倚地工作，避免贪赃枉法。
总之，范仲淹希望利用制度将老化的官僚体系重新润滑，精简官员数目，提高官僚素质，将有限的财政用到这些合格的官员身上。
针对行政效率低下，事情拖而不决，范仲淹提出了“推恩信”“重命令”两项措施，要求朝廷不要总是变动命令，一旦发布了命令，就要执行到底。
针对冗费，范仲淹提出“厚农桑”“减徭役”。政府通过兴修水利、政策鼓励、减少税收的措施来鼓励农民，发展农业和手工业。同时，又通过减少不必要的征召，合并政府机构，节省用人，减轻百姓负担，让他们安心从事生产劳动。
范仲淹提出改革纲领之后，宋仁宗经过考虑，除了府兵制不予恢复之外，其余的都下诏办理。 [8] 在范仲淹的领导下，北宋政府终于走上了变革之路，史称“庆历新政”。
范仲淹是一个务实的人，他不提过于宏大的目标，不像后来的王安石那样，想一次性地变革朝廷的体系。他只想在现有制度框架之下，将原来制度中已经乱套的地方重新调整好。可以说，这是一次现实主义和保守主义的改革。
范仲淹的改革暗含着这几条原则：
第一，政府虽然要收税，但不是越多越好，财政应该量入为出，而不是量出为入。政府的职责是发展经济而不是加强税收。
第二，政府不应该直接参与经济活动来获利，而应该只依靠税收来解决财政问题。
第三，政府的主要问题不是财政收入不足，而是规模快速膨胀，政府的规模降下来，花费自然减少。
总之，改革的核心不是加强政府权力和干预民间经济运行，而是针对政府自身，要从自己身上割肉，减少政府对市场的干预。
在中国的历史上，绝大部分改革都是为了增加财政收入，只有少数改革是为了缩小政府规模而推行的，庆历新政属于后者。如果它成功了，那么北宋可能会统治得更长久；而如果它失败了，人们将会从另外的角度考虑问题：既然无法限制政府的规模，那么就只能增加政府的收入。到了这时，就该聚敛之臣上台了。
庆历新政的命运到底如何呢？
宋仁宗的诏书下达后，立刻引起了人们的兴趣。
对于范仲淹的才华，人人佩服不已。此前，宰相吕夷简在任时，压迫、驱逐了一批良臣。范仲淹受重用后，富弼、韩琦等较为正直的官员随即被启用，与范仲淹共同筹划改革方案。这时，人们对他们的政策报以极大的期待。
然而，政策下达之后，真正重要的是有人依据政策去执行。这时，事情却乱了套。
为了将那些不合格的人裁撤，将那些依靠恩荫制度上台的人弄走，必须实行严格的考绩制度，但范仲淹没有足够的人手来推行政策，下层机构也不愿意配合。人们议论纷纷，认为改革涉及的面太广，内容太多，于是不再看好范仲淹的改革。 [9]
范仲淹做了一次努力，他上书皇帝，提出政出多门，每个衙门自己不做事，还不让别人做事，要想推进改革，必须把更多权力集中在宰相手中。他要求作为辅政大臣，监管兵事和财政，而将其他的权力交给中书和枢密院这两府，与辅政大臣共同推进改革。
范仲淹的建议牵扯到了真正的利益分配，在经过讨论之后，群臣建议皇帝否决范仲淹的提议，只授予他刑法的司法权。
范仲淹仍然不想放弃，既然他有了刑法的司法权，就决定借此继续推进改革。他派出了按察使出巡各地，督促官员执行改革，同时打击那些不为民办事的官员。随着越来越多的问题被揭露出来，他的改革终于激起整个官僚阶层的反抗。
官僚阶层发现，如果改革成功，首先是他们的权力被限制。改革恩荫制度之后，官员的后代当官没有那么容易了，赚钱的机会也少了，而磨勘制度变得严密之后，当官混日子也不方便了。
当整个官僚阶层开始反抗时，范仲淹知道，改革已经进行不下去了。他了解仁宗皇帝的弱点：性格仁慈，能受委屈，却对付不了会哭闹的官员。随着与西夏维持和平的希望增大，财政改革的需求也不那么急迫了，一切都在向着旧轨道滑去。
庆历新政实行了一年多之后，范仲淹已经无力将改革再推行下去了。恰好这时，边境传来警报，范仲淹和改革派大臣、枢密副使富弼一同申请戍边。皇帝也已经厌烦了改革，任命范仲淹担任河东、陕西宣抚使，赐予他黄金百两，将他打发走了。到了边关之后，范仲淹将这百两黄金分给了将士。
对于改革的失败，范仲淹是什么心情，历史没有过多记载，他的名作《岳阳楼记》中，那“不以物喜，不以己悲”的名句或许恰好反映了他的内心。这时的他已经将成败看淡了，只求问心无愧。
北宋的第一次也是最靠谱的一次改革失败了，让人扼腕不已。如果这次改革成功，也许就不会有王安石那次伤筋动骨的改革了。
庆历新政也留下了一定的成果：皇帝偶尔想起来范仲淹的建议，就会清理一批冗官。但不久后，总会有新一批冗官，帝国财政仍旧在恶化。
北宋是中国历史上一个特殊的时代。这是一个经济发达的时代，也是一个财政混乱的时代。宋朝拥有最复杂的官僚体系、最庞大且无用的军队、最全面的专卖制度、最先进也是最无赖的金融工具。
宋朝的命运在它建立之初就已经注定。人们虽然反抗过，改革过，但最终都无法对抗庞大的财政惯性，政府在不断找钱中消耗着力量，最终瓦解。而北方虎视眈眈的敌人利用这个机会，吞并了中国历史上最独特的王朝。
错综复杂的财政集权
显德七年（公元960年），一支后周的军队从京师汴州北上抗击北汉契丹联军。一天晚上，他们驻扎在京师北面、黄河北岸上的陈桥驿，一场阴谋即将在这里展开。 [10]
当晚，阴谋的主角归德军节度使、检校太尉赵匡胤先喝酒将自己灌醉，回到帐中呼呼大睡。赵匡胤的弟弟赵光义和掌书记赵普则在外策划军队造反。到了五更时分，有组织的军人们在一种狂热情绪的支配下来到陈桥驿的驿门，鼓噪着要求赵匡胤当皇帝，他们随后向赵匡胤的寝帐进发。赵光义和赵普乘机走进赵匡胤的寝帐，将醉眼蒙眬的赵匡胤叫醒。
等赵匡胤从屋里出来，有人立即给他套上一件黄袍，众人山呼万岁，簇拥着他向京师的方向前进。
到了京师，士兵们把宰相范质带到赵匡胤的面前，范质一看大事不好，只得承认了既成事实。赵匡胤控制了京师，逼迫未成年的后周恭帝将皇位禅让给自己。另一位后周权臣韩通听说此事，立即往家跑，他跑到家还没有来得及关门，赵匡胤的手下王彦生就进屋杀了他的全家。
赵匡胤登基后，后周太尉李筠、淮南节度使李重进相继叛乱。他们被镇压之后，赵匡胤显得忧心忡忡。
从中晚唐至五代十国的一两百年的时间里，由于中央政府缺乏控制力，各地的节度使成为地方事实上的统治者。他们拥有军队，从地方收税来养兵，还有自己的官僚系统，已经完全独立于中央。
赵匡胤虽然得到了天下，但是，如果这样的结构不改变，下一次改朝换代很快又会发生。如何坐稳江山，成了他必须解决的问题。
更棘手的是，他并没有机会建立一套全新的制度。他通过和平禅让获得权力，必须安抚那些推举他上台，或者默认他当皇帝的人。禅让的王朝总是带着前朝的所有问题，要想在这个基础上建立稳固的架构更是难上加难。
帮助赵匡胤黄袍加身的赵普心领神会。他向赵匡胤提出了计策，总结起来，有三个方面：在政治上，削夺其权；在军事上，收其精兵；在财政上，制其钱谷。
虽然继承了唐、五代时期的基本政治架构，但是皇帝为了加强中央集权，在正常的官僚制度之上，另外加上了许多的监管措施，来防止官员擅权。在唐代，宰相的权力很大，但在宋代，为了分散宰相的权力，还设置了副宰相（参知政事），兵权分出去，归枢密院，财权也分出去，设置了三司使，号称计相。
在地方官制上，财权、军权、行政权力也各自分离，官员皆由中央任命，并且互相牵制。 [11] 除了设州县之外，宋代在州之上还有一个叫作路的机构。路不算是一级政府，只是中央的派出机构，但又承担了政府的许多职能。
就这样，宋代成了中国历史上官僚制度最复杂的朝代，各级政府机构盘根错节，任何人即便想要反叛，也无法获得足够的权力。
军事上，为了对抗节度使的权力，五代时期已经形成了枢密院领兵制度。枢密使这个发端于唐代宦官、从五代时期起由非宦官担任的职务，到了宋代已经成了类似当今的总参谋部部长，掌管军事大权。
为了限权，除了枢密使之外，宋代还设置了殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司组成的三衙。这三衙统领全国的禁军和厢军，负责军事训练。三衙负责练兵，枢密院负责调兵，而打仗时还要另设将帅领兵。路、州、县各个地方政府也设有各种各样的军事职务，负责当地驻军的监管、协调和后勤工作。
宋代与唐初军事体制最大的不同，是初唐采取府兵制，而宋代采用募兵制。募兵制与府兵制的区别，在于兵都是招募而来的职业兵，只负责打仗，不负责生产和屯田，他们是由中央政府发工资的。募兵制相对于府兵制的优点是兵士的军事素质更高，而缺点则是养兵必须全靠政府拨款，费用高昂。
要想达到军事上和政治上的集权，就要考虑这样一个问题：该如何控制百姓，让他们乐意帮助政府建立集权制度呢？
赵普的提议中，最核心的内容是“制其钱谷”，从财政上剥夺其独立能力，使其不得不依靠中央政府，这样才能解决财政问题。“剥夺其权”和“收其精兵”都是外在的动作，就像绑住一个人的手脚一样，虽然能够制服他，却也剥夺了他为皇帝效力的能力。只有“制其钱谷”，才能在不损害一个人的战斗力的前提下，又让他服服帖帖。
宋太祖为了剥夺各个地方的独立财权，派遣了大量的使职官僚下去。他规定，地方财政事务都由中央政府设立的转运使掌控，而地方长官（节度使、防御使、观察使、留后、刺史等）均不管理财政事宜。
回想一下唐代后期，一份税收要分成留州、送（节度）史、上贡（朝廷）三部分，而上贡的比例有时甚至不到十分之一，大部分的财政都被地方克扣了。甚至有的藩镇干脆不向中央缴税，只是不定时地送一些贡品。
唐德宗当年的窘况仿佛是长鸣的警钟，随时提醒着宋代帝王。宋太宗赵光义更是直言不讳地说，整顿财政就要以唐为鉴。
前代帝王昏弱，天下十分财赋，未有一分入于王室。唐德宗在梁、洋，公私窘乏，韩滉专制镇海，积聚财货，德宗遣其子皋往求，得百万斛，以救艰危，即时朝廷时势可见矣。朕今收拾天下遗利，以赡军国，以济穷困；若豪户猾民，望毫发之惠，不可得也。 [12]
财政官员直属于中央，地方官就没有办法也没有能力来插手帝国的财政了。
1992年，中国政府启动新一轮分税制改革。为了加强中央权力，在财政分配上偏向中央，地方需要花费，就由中央进行转移支付。
而一千年前的宋代，也采取了类似的做法，规定税收必须都解京，即使由于交通不便无法送到，也必须在当地封存，不允许地方官员动用。
中央财政比例的加大形成了干强枝弱的局面，这是整个宋代财政状况的一条主线。
在中央，皇帝设立了三司使，专管财务。财政官员的地位提升，并独立于原有的行政系统之外，皇帝对于财政的控制权更加强了。 [13]
宋太祖设立的制度如此成功，直到宋代末年，地方官僚都无法与中央政府对抗。
但是，由于宋代在前代官制的基础上设置了太多的权宜性的职位，官僚队伍膨胀的速度甚至超过了之前的任何朝代。由于军权分得过散，没有人为军队的实力负责，人们从军只为养家糊口，战斗力糟糕得一塌糊涂。
冗官和冗兵，是宋代财政最大的两个包袱，怎么甩都甩不掉。
在宋真宗时期，宋代的士兵大约为九十一万二千人，接受俸禄的宗室、官僚大约为九千七百八十五人。到了宋仁宗宝元时期（公元1038年—公元1040年），士兵人数已经达到了一百二十五万九千人，而接受俸禄的宗室、官僚为一万五千四百四十三人。到了宋英宗治平年间（公元1064年—公元1067年），由于天下太平，士兵人数终于降至一百一十六万二千人，接受俸禄的人却立刻扩充了十分之三。 [14]
宋仁宗时期的名臣蔡襄曾经统计过皇祐年间（公元1049年—公元1054年）的税赋收入和军事开支。税赋分为钱、绢帛、粮、草四项，其中军事开支分别占了总收入的百分之三十、百分之一百零二、百分之七十六和百分之八十四。 [15]
由于养兵养官的包袱，宋代不得不大大增加财政收入。与唐代相比，宋代的农业税和劳役都更加沉重。
农业税仍然以两税为主，但对两税再次做出了简化：夏税纳钱，秋税缴米。除了两税之外，又有无数的苛捐杂税：农器税、牛革筋角税、义仓税、进际税、蚕盐税、曲引钱、纳醋息钱、头子钱，等等，名目繁多。 [16] 缴税又有不同的方式，一会儿缴钱，一会儿又折算成米，算来算去，政府就吃足了其中的差价。
由于经济的发展，宋代的垦田数量超过了前代，然而，与垦田数量大增并行的，是逃亡户的增加。在群臣的讨论中，逃亡户一直是个令人头疼的问题。由于不缴税的“形势户”太多，大量的税收负担都压在普通户的头上，人们突然发现，依靠农业致富已经成了一种空想。 [17]
如果一户人家想多种几棵树，他会发现树还没有长大，地方政府已经调高了他的户等和税赋，算算账，还不如把树砍掉划算。任何财产的变动都可能成为政府加税的理由，最终，人们发现当一个游民反而最省心。许多人不再从事农业生产，这也间接地促进了工商业的发达。
除了田税之外，劳役问题也十分严重。在宋代，最令人头疼的劳役是替官府出差的衙前，以及治理民间的里正。特别是衙前，本来是一个替官府出差的职位，按照现代人的理解，替官府做事是可以赚钱的。但在宋代，由于这种差没有俸禄，还要受官僚的欺负，充当差役是要倒贴钱的，成了典型的苦差。为了找人充差，政府只能强迫富裕的人家出人，但就算是富裕人家，出衙前差也可以让人倾家荡产。 [18]
即便这样搜刮，随着官僚队伍和军事开支的继续膨胀，仅仅依靠农业税，仍然无法满足需要。北宋时期的农业财政收入大约在五千万到七千万之间， [19] 它的财政总收入则在一万二千万到一万五千万之间， [20] 其中的差额，则要靠组织最严密的国营垄断事业来填补。
宋代发展出了最复杂的官买官卖制度。
官买官卖遍天下
庆历四年（公元1044年），一位叫作范祥的太常博士提出了一个奇怪的建议，试图解决困扰中央政府的军事财政问题。 [21]
由于与西夏战争造成的财政紧张，加上范仲淹改革失败，中央政府已经没有力量支援陕西边境的财政。
此刻，各地的税收已经加无可加，而各种专卖制度已经很严密，政府建立了盐、茶、香药、奢侈品等专卖机构。这些特殊的国有企业控制着从生产到销售的每一个环节，最大限度地将利润压榨出来供给中央政府养官和打仗。
但政府仍然入不敷出，宋仁宗的满朝名臣都束手无策。这时，枢密副使韩琦向皇帝推荐了名不见经传的范祥，他又能想出什么办法？
范祥的办法是：用盐来养兵。
在范祥之前，宋代的食盐专卖制度是这样安排的：全国划分成若干区域，每个区域内有一个食盐产区，而这个产区的盐只能在本区域销售，否则就将受到严厉的惩罚。
比如，四川地区的井盐只能在四川和三峡地区销售；浙江沿海的盐只能供应两浙地区；福建长清场的盐主要供应福建；而解州（位于今山西运城）的解盐，供应了北方的广大地区。
在每一个产地，或由政府组织生产，或者由盐农生产，但盐农只能以极低的价格卖给政府，不得销售给他人。政府再组织运输，将盐运往各地进行销售。不过，在销售店铺方面，规则却有一定的松动。比如解盐，在首都等核心地区都是政府直接建立零售机构，别人不得经营。但是，还有一些偏远的地区，政府的机构覆盖不到，就准许商人从政府批量购入再自行销售。但是，批发商人也只能在指定地区销售，如果越界，就要受到严惩。
宋代的这种做法一直流传到现在，即便盐税在现在的政府收入中已经占比很小。直到2014年，政府才取消了盐业专卖。
虽然宋代政府已经通过食盐专卖获得了大量的收益，但是到了宋仁宗初期，食盐专卖的收益却因为另一项临时措施的出现而打了折扣，这项临时措施和政府的运输能力不足有关。
当时，在与西夏接壤的西北地区，需要外部运进大量的物资和粮食，可是运输是要花钱的，而政府没有那么多钱，无法把粮食运送到边疆地区。
为了应付运输问题，政府想出了一个主意：鼓励商人往边疆运输粮食。 [22]
淳化四年（公元993年），由于边关粮草吃紧，宋太宗请求大商人帮助政府把粮食运送到边防，当边关守将接收了商人运来的粮草之后，就开一张证明，载明捐赠物资价值多少钱，由商人将这张证明带回京师，政府把钱款划拨给商人。
商人之所以愿意接受政府的条件，是因为边关守将会把粮食的价格尽量高估，留给商人一定的利润空间。另外，政府为了激发商人的积极性，还规定商人结款时可以不要现钱，而要一些政府垄断的商品，最初主要是茶叶。垄断商品的价值更高，也更受欢迎。
咸平五年（公元1002年），三司使王嗣宗进一步细化了规则：政府付款给商人的是百分之四十的香药、百分之三十的犀牛角和象牙，以及百分之三十的茶叶券，商人可以用茶叶券去换茶。后来改为百分之六十的犀牛角和象牙，以及百分之四十的茶叶券。
到了天圣五年（公元1027年），宋仁宗规定商人可以向政府要现钱，也可以要求政府支付茶叶、香药、象牙或者盐、白矾等紧俏物资。 [23] 从此，盐进入了商人们的换购清单，政府不得不允许商人参与盐业的垄断经营。
然而，这种办法却让商人钻了空子。由于粮食的价格被高估，商人可以用较少的粮食换得较多的专卖品，更有甚时，商人往边关运送一束草，就可以获得十二斤十一两的高质量颗盐。并且，商人运输的货物质量并没有保证，常常是劣质的。更严重的是，随着商人手中的专卖品越来越多，政府无法任意抬高专卖品的价格了。随着专卖品价格的降低，中央财政收入减少了。官员们纷纷检讨，认为这个临时性的做法对政府财政的影响弊大于利。 [24]
结果，宋代的军费还没有解决，财政收入又出现了问题，可谓顾此失彼。恰好在这时，范祥推出了他的盐票改革。
范祥认为，目前的食盐专卖体系和边关运输方式都太低效了，如果将食盐票券化，就能够获得更多的收益，同时可以帮助政府解决向边关运输的问题。
范祥发行了一种叫作盐钞的证券，同时不再让商人向边关运输粮食物资，而是让商人直接向边关运输现钱，按照当地市价购买物资。这样一来，成本竟然比让商人们运输物资要便宜得多。简单地说，以前边关粮草是政府安排统购统销，价格高昂，质量低劣，后来改为公开招标，价格反而便宜下来了。
商人向边关输送钱币，又能获得什么样的利益呢？
守将收到钱款后，会将相应数量的盐钞交给商人。商人持盐钞直接到盐产地（盐池）去提盐，再到指定地区卖盐。政府不再负责盐的运输，而交由商人自己负责。
商人不需要再跑到京师，而是直接去盐产地，也不能再要求犀牛角、象牙等东西，只能换盐，政府的负担减轻了。但这并不意味着商人亏本，盐在宋代是抢手货，商人都乐于收购。范祥想通过改革造成双赢的局面。
到后来，商人们甚至可以把盐钞当作货币使用。在宋代北方的大宗贸易中，盐钞就是一种通用的交换媒介，商品可以以盐钞计价，用盐钞可以直接购买粮食、茶叶等物品。
当盐钞成为商品交换中介之后，政府就可以加量发行，获得更大的利益，将盐钞逐渐货币化。最后，盐钞的数量超过人们对食盐的实际需求，只有到这一步，政府才算利用盐业将利润最大化。
范祥的设计虽然很好，却并没有马上得到皇帝的认可。又拖了四年，皇帝才终于下决心实行。
一开始，盐钞制度就遭到了抵制。抵制范祥的大都是大商人。在此之前，他们把粮食运到边关，可以高估粮食价格，投机倒把，以次充好。但现在，价格已经被锁死了，他们虽然还能赚钱，但暴利已经不存在了。许多官员对范祥也不满意，因为在以前的制度下，他们能够和商人勾结，吃回扣，钻空子，现在这样的机会少了。
在商人和官员的联合抵制下，皇帝让时任三司户部副使的包拯前往调查。铁面无私的包青天经过研究，得出结论：商人和官员反对，是因为他们钻空子的机会少了，但是实行盐钞制度，政府的财政浪费会大大减少，而利润相应增加，这项政策对政府是有利的。
包拯的报告让盐钞得以继续。 [25]
事实证明，盐钞的实行的确给政府带来了更多的收入。到了皇祐初年（公元1049年），盐钞收入已经达到了二百二十一万，四年后稳定在二百一十五万，这四年的总收入比之前六年的总收入还多六十八万。
更重要的是，以前政府还要支出一部分钱给商人，感谢他们把物资送到了边关。庆历二年（公元1042年），这笔支出就达到了六百四十七万，庆历六年也有四百八十万，由于商人不需要再到首都来领钱，这些钱都省下了。 [26]
根据记载，仅仅盐法一项，就已经满足了政府百分之八十的边疆军事开支。
范祥的改革让皇帝尝到了甜头，也看到了官卖制度可以带来很大的收益。宋代对盐业源头的垄断，就好像现代对于土地的垄断一样，会产生令人瞠目结舌的收益。现代的地方政府仅仅依靠卖地就能获得一半以上的财政收入，有的地方甚至可以达到百分之六七十，如果把土地抵押带来的金融效益计算在内，有的地方甚至能达到百分之八九十。而宋代将盐业票券化之后，也有着类似的效果。
但这种效果却是有代价的，因为盐钞的整个流程都只建立在百姓对盐的需求上，而这个需求毕竟是有限的，如果超额发行盐钞，就会形成巨大的泡沫，直到坍塌。
在实行盐钞制度之前，宋代政府甚至依靠强行摊派，规定每个人必须每年买多少盐。后来，政府不再强迫人民买盐了，但是又发行了太多的盐钞。只要商人给边关送去粮食和钱，政府就发盐钞，根本不在意是否超额。
到了宋神宗熙宁六年，民间实际的用盐量只有四十二万八千六百零一席盐（每席为一百一十六点五斤），而陕西边关发出的盐钞达九十万二千七百一十六席，已经超过实际用量的一倍。盐钞越来越不值钱。 [27]
除了范祥改革之外，宋代的盐业还经过了多次改革，但整体的指导思想从来没有变化：帮助政府从民间获取更多的财政收入。
宋代的专卖制度大都经历了类似的过程。中国历史上政府垄断经营和专卖的高峰就出现在宋代，到了最后，政府已经将所有适合垄断经营的项目都收了过来。
这些专卖大都继承自五代时期，那时各个小朝廷为了应付军费开支，不断地寻找新的财源，开辟了各种专卖制度。到了宋代，这些专卖制度大都没有废除，甚至更加发达了。
宋太宗时期，实行盐、酒等专卖。侍御史田锡就对财政，特别是专卖制度表达了自己的忧虑：
筦榷贷货，网利太密，躬亲机务，纶肯稍频。臣所谓网利太密者，酒曲之利但要增盈，商税之利但求出剩。或偶有出剩，不询出剩之由，或偶有亏欠，必责亏欠之过。递年比扑，只管增加，递月较量，不管欠折。然国家军兵数广，支用处多，课利不得不如此征收，筦榷不得不如此比较，穷尽取财之路，莫甚于兹，疏通殖货之源，未闻适变。 [28]
太宗去世时，王禹偁等人再次直言：
冗吏耗于上，冗兵耗于下，此所以尽取山泽之利而不能足也。夫山泽之利，与民共之。自汉以来，取为国用，不可弃也，然亦不可尽也。方今可谓尽矣。 [29]
人们以为太宗已经穷尽了专卖的能事，但这只是个开端。到了宋真宗时期，由于财政窟窿太大，盐酒的专卖已经不能满足需求，于是朝廷瞄准了茶、矾、香等一切可能产生垄断收益的商品，而专卖产生的利润也更加丰厚。
高峰时期，宋代的正规税收只能提供百分之三十几的财政收入，而更多收入则来自于这些官僚经营机构。
由于许多垄断的物资出自海外，比如犀牛角、象牙、珍珠、玳瑁、乳香，等等，皇帝甚至将专卖制度延伸到了海外，为此制定了严格的海关制度。 [30]
根据规定，一艘海外的帆船来到中国的港口，首先必须进行登记，缴纳十分之一的物资作为税收。纳税完毕之后，官员们再拿出两个名单：第一个名单上写着只准政府采购的商品，如果船上有这些物资，必须全部卖给政府；第二个名单上是政府优先采购的商品，先保证政府的所需，剩余的才能卖给民间。
政府采购的物品统一进入官方的专卖系统，并以垄断价格进行销售。
但皇帝没有想到的是，为了维持这种专卖制度，必须雇佣大量的人来运作，而这些人都需要财政养活。为了经营，官僚集团也变得更加庞大，这些官员在帮助政府盈利的同时，也在谋取私利。随着宋代专卖制度的盛行，民间的负担也更加沉重。
到最后，政府其实做了一笔亏本买卖，除了效率低下，还产生巨大的冗员，财政问题更加突出了。
宋仁宗死后，他的养子宋英宗有心改革却英年早逝，继而上台的宋神宗终于下决心面对财政危机，进行了历史上最著名的一次改革。
熙宁变法和元丰改制
熙宁元年（公元1068年），一场本该发生在现代议会上的激烈辩论出现在了神宗的朝堂上。辩论的双方是两个翰林学士司马光和王安石。 [31]
这一年，京师汴州接连发生地震，冀州一带出现了黄河决口，而河朔也发生了巨大的旱灾。为了救灾，政府花了不少钱，官员请求神宗在例行的南郊典礼中不要再颁发赏赐。按照规矩，典礼中皇帝应该给他的功臣们赏赐金帛财物。
宋神宗觉得有些过意不去，请三位学士王珪、王安石和司马光前来商量。
三人中，学士承旨王珪资格最老，性格温和，人们讥笑他平生只会做三件事：“取圣旨”“领圣旨”“已得圣旨”，是“三旨相公”。 [32] 面对皇帝时，王珪果然适时地保持了沉默。
而翰林兼侍读学士司马光则赞同提议，认为为了救灾，需要节省其他开支。
这时，翰林学士兼侍讲王安石却把话题引向另一个方向，于是这次讨论变成了财政思想的大辩论。
王安石认为，国用不足不是财政紧缩的理由，政府的正常开支不应该缩减。钱不够用，政府就应该积极理财，增加财政收入。
司马光则嘲笑对手：所谓的善于理财，不过是政府从民间搜刮的理由而已。
王安石不同意，认为善于理财并不是要从民间搜刮。其实，聪明的官员不需要增加民间税率，也可以达到增加财政收入的目的，做到国用充足。
司马光继续反驳：天下哪有这种道理？就产出了这么多的财物，不在政府手中，就在民间。所谓不剥夺民间财物，依靠理财生钱，只不过是汉代桑弘羊使用过的花招罢了。
双方你来我往，争议不已。我们现在已经无法还原争论的现场，而从《宋史》保留下的材料看，司马光的观点更有说服力。
但事实上，王安石的观点更能打动人。皇帝最后打了圆场，宣布作为个人，他赞成司马光的提法；但是作为皇帝，姑且按照王安石的意见去做。皇帝的态度已经预示了司马光和王安石的命运。
在这件事之前和之后，王安石与皇帝都有过密切的交流，他系统地向皇帝讲述了变法思想。争论过后的第二年，王安石担任参知政事，启动了历史上最有名的熙宁变法。
自从庆历三年（公元1043年）范仲淹的庆历新政失败后，人们就对于下一次改革如何进行议论纷纷。
范仲淹改革的突破口是整顿官僚队伍。通过整顿官僚和军队，减少财政开支，这种方法是保守的。自从他失败之后，人们意识到裁减官僚已经不现实了。
宋神宗继位后，将理财放在了最为优先的位置上。最初，他仍然采取传统思路，命令翰林学士司马光制定政策，以庆历二年（也就是庆历新政的前一年）为标准来压缩朝廷开支。但司马光研究了几天，承认这个工作不是短期能够完成的。他对皇帝说：“国用不足，在用度大奢，赏赐不节，宗室繁多，官职冗滥，军旅不精。必须陛下与两府大臣及三司官吏，深思救弊之术，磨以岁月，庶几有效，非愚臣一朝一夕所能裁减。” [33]
当司马光等坚守传统的官员承认无法骤然完成使命时，恰好有另一个人跳出来，宣布他有妙法能够让帝国财政起死回生，也就难怪宋神宗偏向于此人了。当王安石掌权时，宋代的改革就进入了下一个阶段：从节省财政开支，变为增加财政收入。
王安石并不是一个典型的理财专家，而是一个怀有梦想，又缺乏实务经验的人。他自始至终相信，在帮助政府增加财政收入的同时，可以发展民间经济。
王安石曾经向宋仁宗递交过万言书，详述了他的改革思想，然而宋仁宗并没有重视他的提议。 [34] 到了神宗时期，年轻的皇帝急于扭转财政的颓势，王安石无所畏惧的性格恰好与皇帝的期望不谋而合。
从熙宁二年（公元1069年）起，王安石推出了一系列的变法条文。主线只有一个：加强中央集权，利用政府的力量来指导和参与经济运营，搞活经济，从而获得更大的财政收入。
这个主线的唯一问题是：只要政府参与了具体的经济运营，整个市场的效率必然降低，从而造成经济的衰退。至于政府的财政增收，这的确可以做到，但这是以民间的损失为代价的。在王安石看来，这是一个把饼做大的变革，但实际上却是一场分饼大战，政府分得多了，民间必然分得少。只有理解了这一点，才能从更深层次上理解熙宁变法的失败。
这场变法之所以对未来影响深远，还在于王安石在集权过程中对于官制的破坏。
在熙宁变法之前，朝廷集中了一批优秀的大臣，比如欧阳修、韩琦、富弼、司马光、“三苏”等人，但这些人大都不认同王安石的变法。
司马光是典型的保守派，反对新法最甚。虽然他提不出立即见效的方法，但他极力反对新法，认为精减政府机构、减税才是王道。
司马光和王安石在争斗中都表现得很极端，为了让对方下台，不惜把反对者彻底打趴下。宋朝的官斗愈演愈烈，已经不再以是非为标准，变成了纯粹的拉帮结派。
而苏轼等人的想法更为现实。苏轼一方面看到了王安石的大部分主张不可行，另一方面看到了有一些具体的改革措施是不错的，同时，他不赞成激烈的官斗。在所有宋朝官僚中，苏轼的见解和姿态一直高人一筹。但王安石不分青红皂白地将这一派的人士也一并打倒了。
在打倒了这两派之后，王安石必须另外选择一批官员来执行他的改革，但是，随着正直大臣的纷纷离职，他能选择的只有一批“无所谓东西”的钻营之徒。这些人虽缺乏成熟的政治主张，却不缺乏自我意识，很快就学会利用新法为自己牟利，这就更加败坏了新法，加速了变法的失败。
另外，王安石的集权主张让这些人更加容易利用手中的权力，使得权力缺乏制约。这个问题一直持续到北宋终了。
从具体的条文上来讲，变法的大部分内容都在以前的历史中出现过，并非他的原创。
王安石制定的均输法，是为了节省政府的运输能力，允许主管官员（发运使）更灵活地处置税收，比如将大米卖掉换成土特产，土特产的重量更轻，也就节省了运输能力。
这个做法出现在汉武帝时期，由著名的理财大臣桑弘羊提出。 [35] 在汉代，这一做法就已经出现了问题：由于发运使权力太大，搅乱了市场，因此产生了囤积居奇、强买强卖等各种不法行为。
青苗法也是一项前人的制度，不过王安石将它的规模扩大了。所谓青苗法，是政府给农民发放青苗贷款的法律。 [36] 当地里还是青苗时，可能是农民最缺钱的时刻，因为这时候他们可能已经把去年的存粮都吃完了，可是今年的粮食还没有下来，青苗还没有熟。有的农民甚至把留种子的那点粮食都吃掉了，连地都种不下去。这时官府如果出面，拿出钱来将钱贷给农民，等粮食熟了再让农民还回来，这样，官府可以获得一部分利息，而农民也不至于饿死。这个想法看上去是很不错的。
可是，很不错的想法在执行的时候却必然失败。为什么？因为官僚效率的低下和粗暴。
从理论上分析，这个做法的确可行，但实行起来，如果中央政府不强行推动，各地政府就懒得理睬，不了了之。中央政府要想推动，就必须下达指标强行推进，如果官员完不成指标，就要受到惩罚。可是，一旦下达了额度指标，每年必须贷出去多少，收入利息多少，这个额度就必然被滥用。本来可能一百户农民只有五户需要贷款，但官僚系统的低效率却无法找到真正需要的这五户，反而抓到了另外的人，强行把钱贷给不需要的人，好赶快完成指标。到最后，地方政府执行青苗法就变成了强制贷款、强行收租，把额度指标完成了事。
这就像现在的GDP攀比，或者财政攀比一样，最终的成本都转嫁到了民间，而借贷的效率反而愈加低下。这也可以看出，变法的本质不是发展经济，而是增加财政收入。
同样的问题还出现在市易法上。 [37] 政府想建立一个叫作市易务的机构，利用这个官方的交易平台来平抑物价，这样的做法在理论上是完善的。只有到了现代，人们进行过社会主义实践，才意识到其中的漏洞：官方主导的流通市场必定是一个“剪刀差”横生、低买高抛的好地方，最终会成为官僚企业和关系户大赚其钱的地方，不仅不会降低市场的波动性，反而会增加不确定性。
为了降低军事开支，王安石还订立了保甲、保马和将兵之法。这些法律要求裁撤不合格的军队，同时在民间建立保甲组织，相当于是民兵资源，定期进行军事训练。由于民兵是不花政府钱的，可以降低财政压力。另外，军马以前是官方养殖，也要把军马放到农户家里去养，减少官方成本。但是，北宋时期由于职业分工的发展，农民搞军事训练不仅不会有效果，反而耽误了种田，可谓劳民伤财。
开封府有人为了逃避保甲，不惜断指自残。知府韩维上奏谈到这事，王安石却认为，这是士大夫针对他的阴谋，就算有这种事情，也说明有愚民被士大夫们挑动了，政府不应该因为有一两件这种事就放弃变法。 [38]
王安石的观点跨越了千年，被现代官员们继续采用。当现代的官员面对民众对抗拆迁时，也认为这是少数人不懂得发展的道理而做出的愚蠢举动。
王安石制定的政策，并非毫无可取之处，若干法律如果慢慢地实行，而不是一下子打包推出，是可以取得一定的成效的。
比如农田水利法，政府的确应该承担一定的公共工程，解决灌溉等农业发展的基本需要。中国历史上，治水的名臣辈出，经验丰富，但是这项法律必须在地方层面上落实，各个地方有水利需求，才会有效果。如果以运动的方式来做的话，必然会因征调了太多的劳力，而对民间形成干扰。
另一个可能有好处的法律叫方田均税法。如果执行得当，对于政府和民间也都有好处。由于宋代的土地占有存在着严重的不公，加之许多本该纳税的人逃避了纳税义务，让税收负担向着穷人集中。通过重新丈量和登记土地，可以让税收更加平均。
但是，除非像北魏那样存在大片荒地进行重新规划，如果像宋代这样，所有的土地都已经被人占了，那么不管怎么调查，总会有遗漏的土地。所以，执政者一定要清楚，完全调查清楚是不可能的，必须考虑调查成本和民间承受程度，适可而止。
而王安石希望进行一次全面的丈量，还设计了一个新的单位叫作方（一百万平方步），将土地重新划为五等，重新厘定税收，有着明显的加税意图。
这项规模浩大的工程执行时，民间的敌意终于越来越深，人们担心清查过土地之后，税收会加重。随着各地的抵制和恶评，这项法律最终被搁置。经过清查的土地已经达到了二百四十八万四千三百四十九顷，约占当时耕地面积的三分之一。 [39]
在王安石的改革中，最令人感到可惜的法律是免役法。在所有的法律中，免役法是最可能成功的一项。由于宋代有着繁重的劳役，已经给人们的正常生活造成了严重的影响，特别是衙前和里正这两个差事，可以使人倾家荡产。
王安石制定这项法律，是想让人们缴纳一定的钱，获得免役，再用免役钱去雇佣劳役。这符合当时的需求，进行职业的分工和细化。从执行的情况来看，由于把户籍分成了五等，按照财富输钱，也将主要的出钱方锁定在了富人身上。最穷的人不需要纳税，而中间户也获得了足够的利益。
根据杭州知府苏轼的观察，杭州的三等户人家一般八年一个轮回，出差役两年，再休息六年。如果按照免役法的规定出钱免役，那么每年需要出三四千，八年合计约三万钱左右。如果不免役，必须服役的话，那么两年的服役费用约为七万多。即便不算时间成本，仅仅从金钱上衡量，免役法也给他们带来了巨大的利益。 [40]
但随着两派争斗的升级，不管是王安石的改革派，还是司马光的保守派，都已经不单单站在政策本身的角度看问题。变法之争演变成了党争。
王安石下台后，新上台的司马光不顾大量的反对声，将免役法废除。变法留下的仅有的正面成果也消失了。
王安石拜相之后，宋仁宗时期积累下来的一群名臣被一一拿下。吕公著、韩维、欧阳修、文彦博、富弼、韩琦、司马光、范镇，都被不遗余力地排挤，御史刘述、刘琦、钱、孙昌龄、王子韶、程颢、张戬、陈襄、陈荐、谢景温、杨绘、刘挚和谏官范纯仁、李常、孙觉、胡宗愈等也都因为反对王安石的变法而离任。
而王安石的党人却只有吕惠卿、蔡确、章惇等少数人，这些人都经过了党争的训练。宋代的朝廷规矩也出现了极大的变化，人们在朝堂上斗个你死我活，抛弃了一切原则。
熙宁七年，在两位太后的要挟下，宋神宗罢免了王安石的宰相。但熙宁九年，又重新启任他担任宰相，直到一年后，再次罢免。
即便王安石离开朝堂，他的政策也没有被废除，此时朝廷已经没有人能够主持拨乱反正，也没有人能够将他的新法坚持到底。更重要的是，他的新法虽然给民间带来了混乱，却实实在在地增加了财政收入。
根据记载，熙宁六年，官方通过青苗法一项的收入大约为二百九十二万贯利息。 [41] 免役钱也是一个能够带来实实在在收入的项目，熙宁九年的数据显示，该年免役收入为一千零四十一万贯，买役支出仅为六百四十九万贯，两者的差额就是政府的收入，约为三百九十三万贯。 [42] 市易法的收入每年不到百万贯 [43] 。
除了这三项法令之外，其余的政策对财政的贡献微不足道。但这些钱大体上可以缓解一部分的财政压力。
王安石下台之后，宋神宗的改革却并没有停止。王安石主持的是增加政府财政收入的理财改革，但神宗却探索了另一条路：节省资金、提高行政效率的官僚改革。
元丰三年（公元1080年），宋神宗在王安石党徒蔡确的帮助下，推出了著名的“元丰改制”，对于冗官问题做出调整。 [44]
在王安石变法的过程中，吏治问题已经十分严重。中央的法令在地方执行时总是失效或者变味；而官僚机构的重叠、牵制增多，皇帝无法进行有效的统治。
元丰改制的目的就是裁撤冗余机构，合并事权，提高效率。为了达到这个目的，皇帝整理了唐代的行政文件《唐六典》，对官制重新进行顶层设计，试图重建三省六部制的结构，将多余的官僚机构去掉，将政府管辖的事务重新装入六部的框架里。中央的权力又回归到宰相的手里。
而对财政机关而言，最主要的改革就是宋初形成的三司使权力下降，财政权力重新回归户部，由户部统一领导。
许多省、台、寺、监的临时性官员要么被裁撤，要么归并到正规的系统之中。为了避免官员任用过滥，中央还将官员纳入到一个二十五等的官阶，便于升迁和发放俸禄。
这次改革是朝代中期的皇帝提高行政效率、减少官僚干扰的一次尝试。但从实行初期，就带了极大的混乱。时间一长，各种冗官重新出现，依附在改革后的官场上。到了宋徽宗时代，已经看不到改革带来的任何效果了。
[1] 本章涉及的时间范围是公元960年—公元1100年。
[2] 见《宋史·范仲淹传》。
[3] 见《宋史·夏国传》。
[4] 见《宋史·仁宗纪》《宋史·富弼传》《宋史·食货志下一（会计）》。
[5] 见《宋史·食货志下一（会计）》。
[6] 冗兵问题详见下一节。
[7] 见《新唐书·兵志》。
[8] 《宋史·范仲淹传》：“天子方信向仲淹，悉采用之，宜著令者，皆以诏书画一颁下；独府兵法，众以为不可而止。”
[9] 《宋史·范仲淹传》：“而仲淹以天下为己任，裁削幸滥，考核官吏，日夜谋虑兴致太平。然更张无渐，规摹阔大，论者以为不可行。及按察使出，多所举劾，人心不悦。自任子之恩薄，磨勘之法密，侥幸者不便，于是谤毁稍行，而朋党之论浸闻上矣。”
[10] 见《宋史·太祖纪》《宋史·赵普传》。
[11] 见《宋史·职官志》。
[12] 见《续资治通鉴长编》卷三十七。
[13] 《宋史·职官志二》：“三司之职，国初沿五代之制，置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷之预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省，位亚执政，目为计相。其恩数廪禄，与参、枢同。”
[14] 见《宋史·食货志下一（会计）》。
[15] 见《蔡忠惠公文集》卷十八。四项收入的具体数据为：钱三千六百八十二万二千五百四十一贯，绢帛八百七十四万五千五百三十五匹，粮二千六百九十四万三千五百七十五石，草二千九百三十九万六千一百一十三束。四项军事开支的具体数据为：钱九百九十四万零一百四十七贯，绢帛七百四十二万二千七百六十八匹，粮二千三百一十七万零二百二十三石，草二千四百九十八万零四百六十四束。
[16] 见李剑农《中国古代经济史稿》第三十九章。
[17] 关于人民被逼逃亡的最好描述，由宋太宗的一位官员给出。《宋史·食货志上一（农田）》：“至道二年，太常博士、直史馆陈靖上言：‘……今京畿周环二十三州，幅员数千里，地之垦者十才二三，税之入者又十无五六。复有匿里舍而称逃亡，弃耕农而事游惰，赋额岁减，国用不充。诏书累下，许民复业，蠲其租调，宽以岁时。然乡县扰之，每一户归业，则刺报所由。朝耕尺寸之田，暮入差徭之籍，追胥责问，继踵而来，虽蒙蠲其常租，实无补于捐瘠。况民之流徙，始由贫困，或避私债，或逃公税。亦既亡遁，则乡里检其资财，至于室庐、什器、桑枣、材木，咸计其直，或乡官用以输税，或债主取以偿逋；生计荡然，还无所诣，以兹浮荡，绝意归耕。’”
[18] 《宋史·食货志上五（役法上）》：“初，知并州韩琦上疏曰：‘州县生民之苦，无重于里正衙前。有孀母改嫁，亲族分居；或弃田与人，以免上等，或非命求死，以就单丁。规图百端，苟免沟壑之患。’”
[19] 《宋史·食货志上二》：“凡岁赋，谷以石计，钱以缗计，帛以匹计，金银、丝绵以两计，藁秸、薪蒸以围计，他物各以其数计。至道末，总七千八十九万三千；天禧五年，视至道之数有增有减，总六千四百五十三万。其折变及移输比壤者，则视当时所须焉。”
[20] 《宋史·食货志下一（会计）》：“天禧末，……天下总入一万五千八十五万一百，出一万二千六百七十七万五千二百……皇祐元年，入一亿二千六百二十五万一千九百六十四，而所出无余……治平二年，内外入一亿一千六百十三万八千四百五，出一亿二千三十四万三千一百七十四，非常出者又一千一百五十二万一千二百七十八。”
[21] 见《宋史·食货志下三》。
[22] 见《梦溪笔谈·官政二》。
[23] 见《宋会要辑稿·食货》。
[24] 《宋史·李仕衡传》：“度支使梁鼎言：‘商人入粟于边，率高其直，而售以解盐。商利益博，国用日耗。请调丁夫转粟，而辇盐诸州，官自鬻之，岁可得缗钱三十万。’”
[25] 包拯对范祥的评价一直很高，在范祥死后也为他的子孙争取优遇。《宋史·范祥传》：“嘉祐中，包拯言：‘祥通陕西盐法，行之十年，岁减榷货务使缗钱数百万，其劳可录。’官其子孙景郊社斋郎。”
[26] 见《宋史·食货志下三》。
[27] 《宋史·食货志下三》：“明年，权陕西转运使李稷言：‘自新法未行，钞之贵贱，视有司出之多寡。新法已后，钞有定数，起熙宁十年冬，尽元丰三年，通印给一百七十七万余席，而盐池所出才一百一十七万五千余席，余钞五十九万有余，流布官私，其势不得不贱。’”
[28] 见《续资治通鉴长编》，卷二十四。
[29] 见《续资治通鉴长编》，卷四十二。
[30] 对宋代海外贸易的精彩叙述见李剑农《中国古代经济史稿》第三十七章。
[31] 见《宋史·司马光传》。
[32] 见《宋史·王珪传》。
[33] 见《宋史·食货志下一（会计）》。
[34] 《宋史·王安石传》：“于是上万言书，以为：‘今天下之财力日以困穷，风俗日以衰坏，患在不知法度，不法先王之政故也。法先王之政者，法其意而已。法其意，则吾所改易更革，不至乎倾骇天下之耳目，嚣天下之口，而固已合先王之政矣。因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费，自古治世，未尝以财不足为公患也，患在治财无其道尔。’”
[35] 见《汉书·食货志》。
[36] 《宋史·王安石传》：“青苗法者，以常平籴本作青苗钱，散与人户，令出息二分，春散秋敛。”
[37] 《宋史·王安石传》：“市易之法，听人赊贷县官财货，以田宅或金帛为抵当，出息十分之二，过期不输，息外每月更加罚钱百分之二。”
[38] 《宋史·王安石传》：“开封民避保甲，有截指断腕者，知府韩维言之，帝问安石，安石曰：‘此固未可知，就令有之，亦不足怪。今士大夫睹新政，尚或纷然惊异；况于二十万户百姓，固有蠢愚为人所惑动者，岂应为此遂不敢一有所为邪？’”
[39] 见《宋史·食货志上二》。
[40] 见《宋史·食货志上六》。
[41] 《宋史·食货志上四》：“六年，户部言：‘准诏诸路常平可酌三年敛散中数，取一年为格，岁终较其增亏。今以钱银谷帛贯、石、匹、两定年额：散一千一百三万七千七百七十二，敛一千三百九十六万五千四百五十九。’”
[42] 《宋史·食货志上五（役法上）》：“是岁，诸路上司农寺岁收免役钱一千四十一万四千五百五十三贯、石、匹、两：金银钱斛匹帛一千四十一万四千三百五十二贯、石、匹、两，丝绵二百一两；支金银钱斛六百四十八万七千六百八十八两、贯、石、匹；应在银钱斛匹帛二百六十九万三千二十贯、匹、石、两，见在八十七万九千二百六十七贯、石、匹、两。”
[43] 市易法带来的利润，可参考今人汪圣铎《两宋财政史》第一编第二章第一节。
[44] 见《宋史·职官志》《宋史·神宗纪》。
