第三章

围绕美国的外交政策和中立法进行的斗争

按照所谓1937年5月的中立法，⁽¹⁾一旦总统认为战争状态存在，对所有交战国家不加区别地自动禁止武器出口，就立即生效。政府相信这一法律直接对轴心国家有利，因为它们的重整军备计划已经进行了很长时间，而民主国家则刚开始从后面追赶上去。德国也知道，它的那些准备差的对手不能购买美国军火来弥补不足，从而更得到了直接的鼓励，甘愿冒战争的危险去试试运气。另一方面，倘若取消了禁运，战时能控制海洋的国家将从美国得到军火，而其对手则不能。因为英国及其同盟国将能处于这种有利地位，美国政府希望取消禁运甚至也许还能阻止轴心国家发动战争。⁽²⁾

整个1939年春季和夏季，中立法应否进行修改的问题成为孤立主义者与集体安全体系支持者之间进行的关于美国外交政策的斗争的焦点。捷克斯洛伐克之被占领以及后来轴心国家的种种侵略行动，虽然使美国人深切感到欧洲局势的严重，但争论的主题依然不变。政府及其支持者相信，日益严重的战争危机，更增加了运用美国的力量来反对侵略者的必要性，而孤立主义者却得出了极为不同的教训。⁽³⁾他们认为战争的危机只能更加说明，使美国在严格的中立法这条马其诺防线后面保持孤立的重要性。给修改中立法的主张泼冷水的另一因素是，过去很多支持集体安全体系的人由于英法两国的绥靖政策而都灰了心，态度消极。虽则英法两国政府在德国侵占布拉格后所采取的强硬立场博得了美国的欢迎，但它们的早期政策所招致的疑虑却不是轻易能够消除的。因此许多人预计但泽问题将会以第二个“慕尼黑”的方式来解决。在自由派《新共和》周刊6月间主办的一个外交政策讨论会上，最值得注意的趋向仍然是对张伯伦和达拉第的厌恶和怀疑。看来，部分撰稿人似乎更加关心一个拥护民主、反对法西斯的集团中那些可能会参加的成员的政治纯洁性，而对组成这样一个联合阵线的实际步骤反倒不那么关切。那些确实赞成取消禁运的人中的大部分人愿意支援英法两国，但是这些国家必须参加一个反法西斯集团（其中也有俄国），并保证它们的民主目标决不动摇。另外一些人则认为希特勒不过是在进行恫吓，如果英法态度坚决就足以制止进一步的侵略。⁽⁴⁾一般人都低估了德国战争机器的实力，这也鼓励了这种观点。⁽⁵⁾

这种种态度都是美国公众不愿承认战争已迫在眉睫、不愿美国采取一项坚定的政策来对付局势的表现。特别是那些议员，更不愿意听到关于战争的警告，或着手去解决像修改中立法这样棘手的一个政治问题。尽管在1939年度前3个月的会期中有大约20个关于修改中立法的提案和决议案在国会中提出过，但是不可避免地这方面的立法很少实际进展。这些议案从建议更广泛、更严格地援用强制禁运的规定，⁽⁶⁾直到完全放弃特别中立法、恢复国际法的传统规定，从一端到另一端无所不包。⁽⁷⁾在这几个月期间，政府并未加以直接的领导。罗斯福1月4日在他的国会开幕致词中曾指出，中立法有必要加以修改，⁽⁸⁾但后来又断定，把立法工作让国会去负责进行更为明智。早在1月间，赫尔就已同参议员毕德曼（参议院外交委员会主席）和索尔·布卢姆（众议院外交委员会代主席）商讨过此事。作为参议院外交委员会的主席，毕德曼于是就承担了提出适当的法案的责任。3月20日，他提出了一项名为1939年和平法的提案，提议解除禁运而代之以“现购自运”的规定。⁽⁹⁾4月，参议院外交委员会就和平法及有关中立问题的其他提案举行公开的意见听取会，出席作证者中有史汀生、巴鲁克和其他主张或反对修改现行中立法的知名人士。然而这次讨论只能表明在达成一个共同立场上有多大的困难。当辩论结束时，没有一个提案能获得足够的支持，可以把它送交国会采取行动。一部分态度坚决的参议员准备为反对废除而奋斗到底，包括使用很厉害的在参议院中阻挠议事的那些作法。而另一方面，支持修改中立法的人对于新的中立法应采取什么形式，看法却又大为分歧。

当毕德曼提案及其他提案在委员会进行讨论时，赫尔已亲自同一部分参议员交换过意见，但政府一直未作任何公开的声明。罗斯福和赫尔都确信他们在废除中立法问题上将获得赞同。可是由于国会争吵不休，事情拖延不决，而欧洲的局势却日益紧张，他们两人就越来越不耐烦起来。5月初，毕德曼终于承认要参议院通过他的议案已经毫无希望，罗斯福和赫尔才决定在这场斗争中亲自出马。同时，两人还决定在众议院展开一场修改中立法的决战，希望一旦众议院通过了一项议案，参议院将也跟着照办。5月19日，罗斯福邀请众议院的一些领导人在白宫开会研究此事。在这次和以后几次同参众两院的议员们交换意见的过程中，罗斯福和赫尔两人都指出，无论是作为维持和平的一种手段，还是在战争中作为防止轴心国家取得胜利的一种手段，取消禁运都具有十分重要的意义。

与此同时，国务院草拟了一个政府对于修改中立法的具体建议的文件。文件开头先列举了主张修改中立法的种种理由，最后提出了实施的6点方案。⁽¹⁰⁾5月27日，这文件的副本分别送交参众两院外交委员会的主席。两天后，在5月29日，众议院外交委员会代主席布卢姆在院内提出了一项包含有赫尔建议要点的议案，⁽¹¹⁾这项提案迅速得到了外交委员会的通过，并于1939年6月19日上报众议院。这项议案提议取消军火禁运，但包含有一些保证美国安全的规定。这些规定中包括，1937年法律⁽¹²⁾中原来有的关于禁止给予交战国贷款和信用贷款的条款，以及军火的进出口必须得到国家军火管制局的许可这一必要条件。其他条款有授权总统禁止美国的船只和公民进入由总统划定的交战地区，以及规定向交战国家输出货物必须在出口前先将货物过入外国购货人的名下。这些条款在性质上是一项已作了修改的“现购自运”政策，⁽¹³⁾一旦通过就将使交战国能够从美国获得包括军火在内的物资。

经过一番激烈的辩论后，6月30日众院通过了一项修正议案，它完全否定了政府的意愿。准许总统划定交战地区的规定被取消了，主要是因为在划定战区方面，它赋予罗斯福的权力太大。结果，一项恢复军火禁运、仅在形式上稍作修改的修正案以两票之微弱多数得到了通过。⁽¹⁴⁾当时惟一的一线希望是参议院也许会完全改变众议院的决定。但这一线希望也消失了，因为7月11日参议院外交委员会以12票对11票决定将中立法问题推迟到下届会议再讨论。⁽¹⁵⁾

罗斯福和赫尔似乎深信废止禁运有极其重要的意义，所以他们并不甘心失败。7月14日，总统把赫尔的一项强硬声明送交国会。在这项声明中，赫尔再次强调他们的信念，即禁运不利于世界的和平，也不利于美国的更高利益和安全，要求国会重新考虑对它的决定。⁽¹⁶⁾为了说服参议员们同意迫切需要废止禁运，罗斯福和赫尔作了最后一次的努力，邀请参议院的一些领导人，包括反对党共和党的重要议员，7月18日来白宫开会。两人同不愿被说服的参议员们辩论了3个小时也未能使他们相信战争已迫在眉睫。老孤立主义者参议员博拉最后还宣称，他就是不相信会发生战争。当赫尔再次提到来自国外的消息很不妙时，博拉傲慢地断言他有他自己的情报来源，而且他认为比国务院的情报更为可靠。到场的其他参议员们则表示，在本届国会中他们不可能在参议院里集结必要的力量，为修改中立法有所行动。⁽¹⁷⁾

这样，修改中立法的长时间斗争暂时告一段落，国会于1939年8月5日休会时，1937年的中立法，连同它的禁止军火出口的规定，仍然是这个国家的法律。政府失败的原因是多方面的。当时有一种真正的恐惧心理，害怕取消禁运将导致美国被拖进战争；并害怕罗斯福可能要滥用其自行决定一切的大权，⁽¹⁸⁾不遵守中立的原则而使美国难以保持和平。对于英法两国的迟迟不偿付战债，仍然很反感，正如对于英法两国的政策极不信任，这些都在起着作用。但是国内的政治情况则应对这一结果负主要的责任。将于1940年举行的大选已在美国的政治局面上投下了阴影。对于罗斯福总统的第三次连任，议论纷纷。共和党人急于要贬低总统并削弱其声望。因为总统对于废除中立法特别重视，所以他们就把中立法看成是可以用来达到这项目的的一个大好机会。共和党人还得到了保守派民主党人的支持，后者同样反对总统的第三次连任，因为他们害怕这将意味着“新政”政策的延长。

在国会议员中还有一个普遍信念，认为严守中立的政策也是获得选票的最好办法，但是抱这种观点的人很可能是低估了已经在发生变化的公众舆论。连续举行的民意测验表明，抛弃僵硬的孤立主义的趋向逐渐抬头。盖洛普博士的美国舆论学会于1939年3月12日发表的一项民意测验结果表明，有52%的人赞成向英法出售战争物资，而到了4月德国侵占捷克斯洛伐克以后，这项数字上升到了66%。在6个月内公众意见的变化，如果以4月的数字同慕尼黑会议以前一次测验的数字相比较，那就显得特别突出了。在6个月前的那一次测验中只有34%的人赞同出售军火，其余绝大多数人则表示反对。⁽¹⁹⁾然而，虽然民意测验表明赞成以物资援助英法的人数有所增加，但同时也说明公众的绝大多数仍反对直接介入。⁽²⁰⁾这种情绪的力量在中立法的辩论中显示了出来，反对和支持修改中立法的双方都宣称，他们的政策才是不使美国卷入战争的最好的政策。

确实，这时只有极少数人是赞成武装干涉的。激烈争论集中的焦点毋宁说是关于美国应保持的中立的程度这样一个问题。用总统的话来说，斗争是在这样两派人之间进行的：一派人希望用“战争以外的一切办法”⁽²¹⁾来抗击侵略者，而孤立主义者则希望美国完全割断同世界其他部分的关系。孤立主义者的势力确实十分强大，足以阻止对现行法律作任何改动，足以坚持严格的美国中立地位，但他们也并未能使为达到这个目的而提出的各项新措施获得通过。战争公民投票决议案（参院法律决议案第84号）就是其中最重要的一项，它是由一些西部和中西部的参议员在2月28日提出来的。这项决议案是1938年在众议院中被微弱多数票击败的路德劳计划的一个翻版，⁽²²⁾它提出一个对宪法的修正案，要求宣战权改由人民通过一次全国公民投票来行使；国会只是在美国领土受到袭击，或一个西半球国家受到一个非美洲的国家的袭击时，才保有它原先的宣战权。⁽²³⁾5月和6月间，赫尔和陆军部长伍德林都给审查这项决议案的参议院司法委员会写了措词强烈的抗议信。赫尔追述了他过去表示过的不赞同战争公民投票的意见，并指出他深信这项提案“将严重地削弱政府维护我国人民的和平的能力”。⁽²⁴⁾陆军部长的措词甚至更为强硬。经过仔细考虑这项提案后，他说他坚信如果它得到通过，将“在实质上妨害和限制陆军部执行它的保护美国及其财产的主要任务，在某些情况下甚至可能危害这一任务的胜利完成，从而给国家带来灾难”。⁽²⁵⁾7月6日，司法委员会用最强烈的措词表达了它的不赞同，它一致表决将这项决议案报送参议院，建议不予通过。

参议员博恩3月21日提出的一项对战时利润征税的议案，其主要目的同样也是为了使美国置身于战争之外。这项议案与以前的一些议案一样，根子在于奈氏委员会的调查报告，它把美国参加第一次世界大战的责任归诸于制造商和银行老板们的利欲熏心。议案的原发起人们相信，如对来自战争的利润课以重税，则主要的战争鼓动者就会有所“畏惧”而不得不维护和平了。但当批评者指出，这样做的结果有时征收的税会比一个人的全部收入还要多时，这项建议的宣传性质就昭然若揭了。此外还有李氏议案也是目的在于对战时财富加以征课，办法是强制贷出资本，其数额在最高收入一级可高达75%；这一议案于5月5日获得参议院军事委员会的通过，⁽²⁶⁾但同样未能在全院通过而最后成为法令。⁽²⁷⁾

然而在这种坚决不让美国卷进另一场欧洲战争的决心背后，还潜伏着一种很多人不肯承认的恐惧心理，害怕美国最后几乎不可避免地还是会卷进去的。这种美国人的感情和愿望的两重性说明了1939年美国政治舞台上出现的许多矛盾现象。不仅孤立主义者如此激烈地攻击罗斯福的根源可能就在这里，而且对英国政策这样凶猛地批评的原因也可能在此，因为英国比任何其他国家都更可能是这种不受欢迎的卷入的肇事者。虽然抓着英国这条狮子的尾巴扭来扭去仍是美国人喜欢玩的一种游戏，但是大多数美国人却相信，由于彼此的利害和理想相似，英国比任何其他国家都更为接近美国。不过有一种意见他们还是不愿意接受的，那就是美国的安全可能有赖于英国的存在，或美国有必要采取行动来保证英国的存在。相反，国会还是经常在留心戒备着政府不要同英国作出什么战争时共同军事行动的安排来。

正当美国中立问题的论战达到高峰的时候，英国乔治国王和伊丽莎白王后于1939年6月访问了美国，这就不可避免地要引起官方的一些不安。英国这一对皇家贵宾是否会被认为是想来游说美国政府加入一个同盟，因而受到怀疑和冷遇？⁽²⁸⁾或者，是否一位英国国王的莅临美国国土——这是自从美国打败另外一个乔治国王，赢得它的独立以来的第一位英国君主访问这个国家——将会重新唤起旧日的怨恨而损害两国之间现有的良好关系？

幸而这种种顾虑都未变成现实。6月7日，乔治国王和伊丽莎白王后从加拿大经过尼加拉瀑布而来到美国，受到了美国人民的热烈欢迎。4天后当他们离开美国时，普遍认为这次访问是非常成功的，它已经加强了两国之间虽非正式的、但是真正的联结。只有少数几个恐英病患者和孤立主义者才把英国王室的访问说成是想使美国卷入欧洲事务的一个险恶阴谋。

(1)　全文见《文件，1937年》（皇家国际事务学会），第604—614页。

(2)　1941年罗斯福曾写道：“我还不能说废止这些军火禁运条款就能制止战争。但我的确相信它至少可以是阻止战争在那时就爆发的一个强有力的因素。”〔《富兰克林·D·罗斯福公开发表的文件和讲话，……1939年卷》（The Public Papers and Addresses of Franklin Roosevelt..．1939 volume），伦敦，麦克米伦公司，1941年版，第31页〕

(3)　“我们反对总统用实力威胁来维护欧洲均势的那种政策。……我们相信和平的道路是我们保持中立，而不是偏袒一方，是友好，而不是恐吓。”〔摘自众议院外交委员会少数委员关于众院法律决议案第306号（布卢姆议案）的报告，1939年6月17日《纽约时报》〕

(4)　见“美国与下一场战争”，刊载于《新共和》周刊，1939年6月14日，21日，28日。

(5)　见G·菲尔丁·埃利奥特：“如果战争明天爆发”，同上，1939年5月24日，第63页。

(6)　即根据法律的规定，战争爆发后将自动开始实行的禁运，而不是由法律授权总统自行作出决定。

(7)　见《概览，1938年》，第1卷，第644—648页。

(8)　见《概览，1939—1946年：1939年3月的世界》，第14—15页；又见《文件，1939—1946年》（皇家国际事务学会），第1卷，第531—534页。

(9)　见《科德尔·赫尔回忆录》（The Memoirs of Cordell Hull）（以下简称赫尔：《回忆录》），2卷本，纽约，麦克米伦公司，1948年版，第1卷，第613—614页。

(10)　《美国对外关系文件，1938—1939年》，第536—539页；《文件，1939—1946年》（皇家国际事务学会），第1卷，第538—541页。

(11)　这一议案是根据1939年5月10日送交布卢姆的一份国务院草案提出的。

(12)　见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第525页以后。

(13)　1937年法律中的“现购自运”条款只适用于非禁运物资，并且自1939年5月1日开始已不再有效。

(14)　根据1937年的法律，禁运适用于武器、弹药及战争器械，而1939年修正案则只列举武器和弹药。

(15)　国会在规定的常会开始日期1940年1月3日以前将不再开会，但在休会期间，总统得召开特别会议。

(16)　《美国对外关系文件，1938—1939年》，第541—547页；《文件，1939—1946年》（皇家国际事务学会），第1卷，第541—547页。

(17)　《纽约时报》，1939年7月20日。关于政府为争取修改中立法而进行的斗争以及在7月18日的最后失败，见赫尔：《回忆录》，第1卷，第641—653页；艾尔索普和金特纳：《美国白皮书》，第57—64页。

(18)　布卢姆议案赋予总统决定一切的权力，比毕特曼议案更大。

(19)　见《纽约日报》，1939年3月12日，4月9日。

(20)　在3月12日发表的民意测验中，反对派遣美国陆海军出国援助英法的票数是83%，而在4月9日的测验中则为84%。

(21)　1939年1月4日总统向国会提出的咨文（《美国对外关系文件，1938—1939年》，第28页）。

(22)　见《概览，1938年》，第1卷，第650—651页。

(23)　决议案有关段落的原文，见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第556页。

(24)　决议案有关段落的原文，见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第557页。

(25)　同上书，第558页。

(26)　《纽约时报》，1939年5月6日和9日。

(27)　自第一次世界大战结束以来，曾多次试图制定出控制战时利润的法律。对促进这项工作感兴趣的群众和团体，有美国军团、关心国防的各种团体以及和平主义者们；但他们的动机却是五花八门，很不相同，有的还几乎是截然相反的。这样，行政部门以及关心国防的其他人士认为，一种控制的措施，对于战时国民经济的有效运行还是必要的；但是孤立主义者和和平主义者却把它看成是使美国置身于任何战争之外的一种办法，博恩议案和李氏议案都是这种“制止”型立法的例子。

(28)　6月7日，众议院议员廷克哈姆在众议院中问道，国王这次“无先例的来访”是否“事实上预示”要同英国政府“有一项协议或军事上的谅解，以牺牲美国人的生命和财产为代价来保卫英帝国”。他还说，国会也许有必要通过一项决议来告诉全世界，“美国并不是英帝国的抵押品和同盟者”。