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移除书签第二章
英国的经济背景(1)
帕特里夏·哈维
第一节 从战争爆发至1940年5月
（一）为战争做准备
就战备工作的完成程度而论，英国远远不及它的主要敌手德国。自从纳粹党在德国执政以后，就一直把德国的资源有意识地用来准备未来的战争，到1939年9月，军事、经济和行政方面的准备工作已经达到非常高的程度。国家的经济已经完全动员起来准备打仗。早在1936年，劳动力已感显著缺乏，在国民收入不断增长的同时，国家强行加以控制，以保证将这些增长的收入专门用于战争目的，而不是用于增加人民的消费。在行政方面，战备工作也进行得很好，已经建立起一套经济管制体制，一旦爆发战争，无需经过什么变动就可照旧运转。
英国的情况则完全不同。英国很迟才开始参加重整军备的竞赛，而且甚至在那时候，它的准备工作也是慢条斯理的，这是因为执政者对未来战争抱着一种“有限责任”的观念，(2)并且还希望尽量不要干扰国家的正常经济结构。(3)只是在慕尼黑危机发生后，英国才开始为打总体战做全面准备。英国同德国在作战努力方面的大致差别，可以由以下事实来说明：在1938年时，英国的国防开支只占国民收入的7%，德国则占25%，(4)在战争爆发的时候，英国大约仍有100万人失业。再说，到1939年夏天的时候，英国还没有采取什么措施，来建立一个能在战时指导全国经济的行政机构。在文职人员方面，也没有一个类似军事方面的参谋长委员会那样的中枢机构，受权去指导全盘的战时经济。英国虽在1939年春天已开始把行政机构加以改组——把粮食（列入防务计划）部从贸易部中划出来，在夏天又成立了军需供应部。但是，国内安全部、经济作战部、粮食部、情报部和海运部直到1939年9月1日才成立。除了战时内阁之外，试图要成立的第一批中枢机构，如印花委员会和内阁经济政策委员会，一直拖到10月才成立。显然，在人员配备和职权范围这两方面，必然会产生一些困难，而这些困难反过来又造成因循延误和滥用职权的情况。不过，在战争的开头两年里，值得注意的是，行政方面已经有了许许多多改进。
只有在一个方面——但是后来证明，这个方面具有非常重大的意义——英国的战备工作或许胜过了德国。英国是在作长期战争的打算，因此宁愿牺牲眼前的力量，以便为未来蓄积更大的力量。这就是说，它把军备的“深度”比军备的“宽度”看得更为重要。(5)只要英国能顶住德国的初期进攻，它所能支配的潜在资源就可转化为实际的力量，这股力量将远远超过德国的实力。另一方面，希特勒却不肯听从他的军事当局的劝告，仍然坚持要牺牲未来可能有的生产，只求眼前能尽量多生产。他希望以几次闪电战来干掉他的敌人。英国所主张的长期作战的观点虽然在最后证明是正确的，但是，在1940年夏天，希特勒的观点却似乎是正确的。
（二）海外供应的物资
在整个战争时期，英国要保持不断从海外输入物资，自始至终是一个极其重要的问题。总的来说，英伦三岛根本不能自给自足，英国人吃的、穿的都须仰仗外界供应，他们如要专门生产那些为坚持一次大型战争所必需具有的武器和设备，也须依靠外面供应的原料。虽然英国在潜在的资源方面远远超过德国控制下的那些国家，但是同德国相比，英国有两个极为不利的条件。第一，它不得不依靠那些供应它物资的国家的善意，在必要时，得准备好收到货物立即付款；第二，它必须通过危险的海路来运输这些物资。因此，“现金”和“运输”就成了一对孪生的难题。
在英国需要海外供应物资这个问题上面，美国的态度是一个很重要的因素，从潜力方面来说，美国是英国急需的那些物资的最最重要的来源，也是英国最容易得到的物资来源。美国的政策受到中立法的约束，中立法的主要条款规定：禁止向交战国出口武器；撤销对乘坐交战国船只的美国公民的保护；在向交战国出口物资前，必须预先取得支付手段；禁止美国船只进入任何作战区域。(6)毫无疑问，在战争初期，在这些有关的必要条件中，最重要的是对美国出口的物资的预先付款问题。
美国的决定意味着，在英国形成其政策的过程中，必然要着重估计外汇问题。1939年初，外汇管理条例草案已经拟订就绪，并且在战争爆发前不久开始生效。(7)外汇管理条例实施以后，英镑区接受了该条例为“战时”所下的定义。英镑区成员国都表示，愿意采用类似联合王国已采用的外汇管理措施，并且还愿意将它们赚得的硬通货委托外汇平衡基金组织保管，该组织将起到一个中心分配者的作用。“英镑区实际上是一个金融联盟，以伦敦为中心，并由伦敦来管理。”(8)英镑区成员国之间的合作，大大方便了英国从海外输入物资的支付问题，因为这些国家向英国提供的物资中，有许多并不要求立即结清，而是同意赊账。加拿大和法国虽然不是英镑区成员国，但是也愿意同联合王国结成在金融上全面合作的伙伴关系。另有一些国家介于要求立即付款的美国与英镑区成员国及法国和加拿大之间，它们与英国签订了特殊的协定，同意让英国把英镑收支差额累积起来暂不结清。
外汇管理办法的实施，以及同其他国家商谈签订一些协定使这些国家同意联合王国延期付款，这样英国就可望用以下三个主要方法来解决因需要进口物资所引起的财政困难。它可以强制执行严格的进口管理办法；它可以出售国外的投资；它可以努力保持它的出口贸易。
控制进口显然是最能令人满意的解决办法，但是从战争爆发到1940年夏天这段时间内，进口管理毫不严格。管理工作的实施范围既不全面，连在那强行实施的有限范围之内，实施得也不大刀阔斧，在1940年6月之前，有许多奢侈品仍然进口。即使不算这类进口所造成的不良后果，但必需品的价格已在不断上涨，因此这个问题就不得不找别的办法来解决。
一个办法是出售英国所持有的外国证券，美国有关当局在讨论英国的财政困难时，对之相当支持。英国在国外投资的金额估计超过30亿英镑，(9)但是其中有许多是无法出售的，或者在当时的情况下只能廉价出售。在1940年初，斯坦普勋爵曾经估计，按照英国准备要打三年仗的计划，出售证券每年只能指望获得大约7 000万至8 000万英镑。(10)由于英镑区作为一个整体来说，在战争的第一年里，赤字估计已经达到4亿英镑左右，而且在以后几年里这个数字还有可能再上升，而黄金和外汇储备每年只能指望获得1亿5 000万英镑，因此情况看来是很危急的。
看来惟一的办法是扩大英国的出口。但是这也有其种种困难，例如出口许可证的颁发、各军种的需要、海运方面的耽搁与损失，还有要从心底里说服工人，使他们认识到，在战时，生产奢侈品往往与生产军需品是同样重要的，所有这些困难都为顺利推行这样一种政策带来了阻力。可是，尽管如此，在1940年春天还是开展了一个扩大出口额的运动。但是在这项运动还没有见效时，军事发展已经迫使它停止了。法国的覆灭和联合王国各党联合政府的上台，标志了英国在向海外采购物资方面开始采取一种新的政策。
另一个问题是货物的运输，这个问题在战争刚爆发时似乎不那么紧迫。有关部门根据战前对英国运输设备所作的估计，认为这时可以派用处的设备，将能胜任所需要承担的全部运输任务。这种过分乐观的想法，造成了许多近乎灾难性的后果。在战争爆发的时候，没有哪一个机构能对海运拥有完全的控制权，除战时内阁外，也没有哪一个机构在负责规划如何进口。另外，各有关当局认为船舶的吨数已足够使用，而无视阿瑟·索尔特爵士（后为勋爵）等人的意见，他们认为，应当把那些体积大、在运输中占舱位、贮藏起来也不致有变质之虞的原材料堆存起来。在国内，政府也没有做什么工作去鼓励农业生产各部门，而这些恰恰是最有可能使进口需要物资数量减少的部门。
虽然说，海运危机直到1940—1941年的冬天才出现，但在1940年初就很明显，情况远远不像预料的那样妙。1月间，政府宣布征用全部远洋船舶，并采取了使进口计划更能发挥效力的措施，其一部分原因是由于“运输”和“现购”两方面的要求。在“现购”和“运输”这两种要求之间，也开始出现了困难。由于缺乏美元，必须减少向美国购货，而海运舱位的不足，则影响了运输的数量和时间，产生了更严重的问题。在战争的头9个月里采取的那些管理政策失败了，这一点表现于，虽然这一时期的输入量比战时任何一个时期都高，但是库存量却听任其急剧减少。(11)
（三）人力问题
人力问题是战时经济的最重要问题之一。它不仅牵涉到建立一支人数多多益善的劳动大军的问题，而且还要做到在各军种、民防和主要工业之间合理分配人力，并在工业方面使人力发挥其最大的作用。
在战争爆发之前，有关武装部队征兵的计划和有关在工业部门保留必要工人的计划已经拟订就绪。征兵工作顺利开展，到1939年底已经有100多万人应征入伍。1939—1940年的冬天，征兵的速度放慢了，但是到1940年春天又加快了。可是武装部队由于缺乏装备，所以需要的人力还不太多。在战争的头9个月里，尽管有专业人员登记表规定的限制，部队还是从工业部门获得了它所需要的全部劳力。
工业方面的情况有些不同。在战争爆发之前，对于工业劳动力的扩大和再分配方面的组织工作，没有制订过计划。政府的专家们曾经预言，劳动力的需要量将大大增加，但是结果证明，在所说的这段时期内，工业方面吸收劳工的能力很差。1940年4月，仍有100多万人失业，即使不把暂时失业的人员计算在内，一个久治不愈的失业“硬核”仍然存在。可是，也有一个重要的例外情况。从战争爆发后，对熟练工人越来越需要，但是英国政府没有下过决心试图解决这个问题，并建立一支熟练工人的后备军，以应付即将来临的更困难的时期。有许多能解决问题的措施，理应在当时就采取，而不必等到后来。可是，英国政府错过了扩大和发展训练中心的机会；由于害怕引起工人闹事，政府不敢强行推广以非熟练工人来顶替部分熟练工人的办法，同时也不敢要求对可以调度的熟练工人强行重新分配。(12)政府只得采取间接措施和利用经济形势，但是这些办法都未能实现重新分配熟练工人的希望，结果，出现了“偷挖”和普遍囤积熟练工人的现象。
（四）加强财政金融管理
在英国国内，1940年5月以前的一段时期，乃是踌躇狐疑和坐失良机的时期。虽然1939年8月24日的（国防）紧急授权法(13)授予了政府几乎无限的法定权力，但是这些权力并没有被使用过。政府为了害怕引起骚动，不敢贸然采取不得人心的措施，可是，在这个问题上，政府在多数情况下反而落后于公众舆论。政府的工作效率，还因以下几个因素而降低了，如：倾向于把作战努力主要看作是财政金融问题，而不是看作物质资源问题；(14)在当时也缺乏为编制一些稍微精确一点的计划所必需的详细的统计资料。
英国政府根据第一次世界大战的经验，决心采取一切可能采取的措施，以防止通货膨胀和投机活动。战争爆发后，物价立即上涨，更加强了政府的这一决心。为了达到这个目的，政府颁布了物价初步冻结令，到1939年10月，又代之以预先规定最高价格的原则，以弥补设备更新的费用。这些条例是有效的，因为这些条例确实制止了投机活动的泛滥，但是它们不能适用于所有商品，而且，它们的作用是保持利润稳定，而不能防止物价上涨。在战争爆发时，政府曾实行征收60%超额利润税的办法，来全面制止投机活动。后来到1940年5月，这一税率又提高到100%。
在防止通货膨胀和投机活动的工作中，英国政府所碰到的主要困难之一是，在某些情况下，有必要去考虑利润的动机，因为利润可以刺激人们更加卖力。在农业领域，这一点更明显。增加粮食生产，对于解决从海外输入物资的问题来说，显然具有最重大的意义。在1939—1940年的那个冬天，制订农产品价格的政策，既要贴补生产成本的提高，又要允许农民的收入普遍有所增加。可是，由于缺乏远见，政府不能区别各种作物的价值，只是笼统地鼓励生产一切农作物，而没有鼓励生产那些从营养角度来看是最需要的作物。它要求每样东西都出产得多些，农业生产的水平确实是提高了。“然而，如果把这种经济刺激的政策同样宽大地应用于同作战努力有极其重要关系的所有其他民生部门的话，那么，战时经济非常可能已经变得难以收拾了。”(15)
工资问题是使政府大伤脑筋的问题。工资不仅是生产成本的一个重要组成部分，也是国民收入的最大组成部分。而且，工资比利润更有可能转变为商品。鉴于商品越来越缺乏，因此对工资进行严格的限制是合乎需要的，但是，这样做政治上有困难。最有希望能使工资稳定的办法，是把生活费用固定下来。如上所述，政府所采用的物价管理办法，在这方面并不是完全有效。政府仍然相当害怕工人闹事，1939年12月6日，财政大臣在一次演说中要求工人合作来使工资保持稳定。工会理事会的秘书长答复说，工人不会同意生活水平有任何降低。1939年10月，煤矿工业首先增加工资，后来其他许多经济部门也同样增加了工资，危险的是，增加工资将成为普遍性的。由于有组织的工人拒绝接受有关工资增加的任何一般性政策，而工业的安定对政府说来又是必要的，因此政府只能依靠开展群众教育运动，只能设法把生活费用的上涨保持在合理的限度之内。为了实现后一目标，1939年11月，政府决定采用“临时”补贴办法，以防止有可能发生的主要食品价格的猛涨。这种“临时”补贴就成为后来的几个战争年头里经济政策的主要武器之一。
到1940年6月的时候，工资平均已经增加了10%左右，而生活费用则上涨了17%。但是，从通货膨胀的观点来看，情况却比这还要不好。因为，工资率或许只有上升10%，可是每人的平均收入却已经增加了大约30%。商品供应越来越少，同时，为了吸收游资以及防止用银行提供信贷来筹措战费所造成的灾难性后果，政府势必要增加税收。然而在1939年9月编制的第一个战时预算中，收支虽有了相当大的增加，可是到1940年春天的时候，在全部战费中，来自税收的部分仍然远远不到半数。为了吸收游资，1939年11月曾开展一个鼓励国民储蓄和劝购国防公债的运动，但是总的说来，效果是令人失望的。
要把英国的和平时期经济转变为战时经济，单单采取那些旨在限制购买力的财政措施是不够的。虽然在战争的头9个月里，压力不像后来那么大，但是民用的需要已经在同战争的需要和出口贸易的需要以及储藏物资的需要相竞争了。只有政府对资源进行直接控制，才能保证从民用部门获得必要的物资；但是这种管理工作进展缓慢，一直拖到1940年下半年才开始见效。甚至在那些竞争既直接又明显的地方，如在建筑工业和钢铁工业方面，政府的行动也是拖拖拉拉的。1940年4月，曾推行过一种严格的制度，规定要经过特许方可使用钢铁材料，可是这个制度直到1940年底才有效地实施。审批建筑执照的正式制度则到同年10月才建立起来。在其他方面，如果对资源的竞争一般说来是由于缺乏海运舱位和外汇以及由于储藏物资的需要等原因所造成的话，管理工作的效果甚至还要差。上文已经谈到过，政府缺乏一个周密的进口政策，从而不能使外汇和海运舱位得到充分的利用。供应部总的说来既不负责原材料的采购，也不负责随后的分配工作，以致一直到1940年6月的时候，仍然由于缺乏物资管理工作而使像铜那样的战略物资仍被用来制造诸如饰物、窗帘挂杆和床架等非急需的商品。
政府踌躇不决的另一个例子是，它迟迟不愿实行粮食配给。虽然在战争发生之前，对汽油、燃料和主要食品立即实行配给的计划已经拟订就绪，但是只有汽油是在战争爆发后一个月内就实行配给的。在整个战争时期，煤气、煤和电力的配给工作自始至终只是部分生效，粮食配给制度的推行则一拖再拖。开始时，那些掌权的人顾虑很多，生怕舆论将对这一措施不满，甚至当这种疑虑已经迅速消除后，政府还是犹豫不决。在战事开始后，有两个月的时间，食品配给一直没有实行，甚至在那以后，也只有对黄油和熏肉这两样当时已经开始缺乏的食品实行配给，至于肉类和食糖，则一直拖到1939年12月才开始配给。
由于缺乏任何由政府来掌握的全面的管理制度，民用品生产所消耗的物资在国家资源中所占的比例，必然是过高的。生活标准仍然保持在这样的水平，相对于战时经济的要求来说，水平这么高是不合理的。照理说，应当利用战争的这头9个月的时间，把国民经济的力量巩固起来，可是这段时间却被白白地浪费掉了。
（五）盟国间的合作
鉴于英国在其自身的经济上未能做好打一场总体战的准备，在战争初期，英法两国试图进行经济合作没有取得什么具体的成果，也就不足为奇了。英国的缺陷前面已经提到过，完全有理由可以说，法国的经济也有许多同样的毛病。
在慕尼黑危机发生前几年，英法两国已经开始进行经济协商，可是在1939年9月之前，两国几乎没有采取过任何具体措施。在军事方面，双方已同意，当战争一爆发，就重新组成最高作战会议，但是在经济合作方面，却没有制订过类似的具体计划。两国对进行经济战的问题曾作了广泛的讨论，并做了充分的准备，但是在合用两国经济资源的问题，或者在两国军备计划一体化的问题上，却没有取得什么进展。事实上，协调盟国之间作战努力的计划，一直都只是拟订一些内容有局限的协定，而且，除了达成一个防止竞相争购物资的一般性协议外，别无什么成绩可谈。对于紧要的财政问题，两国财政部保持紧密联系，但是在战争爆发的时候，双方还没有制订出一项联合政策。在同样紧要的海运问题上面，法国人不得不勉强承认自己必须依赖英国的船舶，他们确信，英国的船舶吨位将足够满足两国的需要。
不过在法国覆灭前的一段时期，两国也曾取得某些明确的进展。在很大程度上，这应当归功于法国经济专家让·莫内，他在很早很早的时候就一直极力主张两国间要进行更密切的经济合作。由于他的努力，成立了一个组织，由负责处理各类具体问题的9个执行委员会和一个协调委员会组成，莫内本人担任协调委员会主席，负责以下工作：协调9个执行委员会的工作；监督盟国驻国外采购代表团的工作；决定谁有权利优先采购的问题。这些委员会虽然在组织上是极好的，但是一无成绩。(16)无论是英国还是法国都未能提供为制订各项计划所需要的统计资料。海运问题尤其令人恼火。英国对自己的运输力量估计过高，而且在那时，两个国家都没有制订过精确的或切合实际的进口计划。
第二节 从法国沦陷到袭击珍珠港
（一）改变对战争的态度
1940年夏季的灾难，使英国完全明白了自己所处的危险境地。毫无疑问，为了国家的生存，它势必要作出巨大的牺牲，而英国人也准备好作出这样的牺牲。5月7日和8日英国下议院的辩论，表明了他们的忧虑，也表明了他们要求更有效和更彻底地去处理国家事务。克莱门特·艾德礼的话流露了一种灰心丧气和坐失良机的情绪，他说：
首相说过，我们必须做某些事情，并为此向我们呼吁过，但是六七个月过去了，这些应该做的事情仍然未做。由于缺乏一种有效的领导，我们没有把粮食工作组织好，我们也没有把人力组织起来，这种情况正在对国民的士气产生影响，我们还是面对这一事实为好。(17)
第二天，劳合·乔治甚至更激动地表达了这种心情，他说：“首相……曾发出过呼吁，要求作出牺牲。只要有人领导，只要政府明确指出奋斗的目标，只要全国深信，那些正在领导国家的人都在履行其职责，全国是准备作出一切牺牲的。”(18)接着，张伯伦内阁辞职，由温斯顿·丘吉尔为首组成的各党联合政府立刻表明了，它对担当起领导全国的重任是有所准备的。人们不再相信有轻易取胜的可能，也不再认为时间必定有利于英联邦。这种生死存亡的斗争是紧迫而又激烈的。法国沦陷后的一段混乱时期过去后，英国马上可以调度的后备力量就捉襟见肘，可是在短时期内，除了制订出解决当前危机的计划外，也制订了增加未来战斗力量的计划。
政府着手研究如何更有效地指导经济战，并且继续努力去组成更能令人满意的行政机构。人们普遍感到，财政对战时政策的影响太大，他们认为，财政部门的管理工作可改由内阁所属的各个委员会来行使，这些委员会的主席“应被看作是一些不是属于政府某部而是超越于各部之上的协调大臣”。(19)四个主要委员会，即生产委员会、经济政策委员会、粮食政策委员会和国内政策委员会的工作，都置于枢密院委员会的监督之下，枢密院委员会先后由张伯伦和约翰·安德森爵士主持。到1941年底的时候，有关经济政策的重大决定实际上全是由这个枢密院委员会作出的。丘吉尔于1942年2月在下议院对它的职责作了如下的说明：
枢密院长主持的这个机构，在某些方面，在处理国内事务时，几乎是与内阁并行的。许多内阁级大臣都是该委员会的正式成员，同时也根据需要，暂时邀请其他的人参加。有许多公事都在日常开会时解决，只有那些意见严重分歧或者极其重要的问题，才由战时内阁处理。(20)
枢密院委员会的工作由于经济情报所扩大而给它帮了大忙。经济情报所后来发展成为中央统计局和经济处。这两个机构后来又经过发展，主要负责为制订精确计划提供必需的统计资料。
（二）美国改变向海外供应物资的政策对英国的影响
1940年夏天，英国和它的那些盟国都非常迫切地希望美国能供应更多的物资，但是它们手头掌握的支付手段已大为缩减。“从时间的观点来看，财政前景与军事前景是不一致的。如果这次战争将持续三年的话，那么，每年仅仅动用1.5亿英镑的黄金储备和外汇，或许是一个明智的政策；但是，如果敌人打算在一年内就战胜的话，这样的政策就不妥当了。”(21)既然，当时的军事需要压倒了其他一切，那么，迄今推行的那种向海外采购的政策就必须抛弃。只有美国才有能力来供应英国的需要，而英国能否作为一种战斗力量继续存在下去，取决于美国政策方面的某些改变。丘吉尔在就任首相后不久，就以私人名义写信给罗斯福总统，要求他给予援助，后来又通过官方正式提出这个要求，他写道：“只要我们能付，我们就继续付美元，但是我有理由相信，当我们不再能付款时，你们仍会照样把物资供给我们的。”(22)以后19个月的情况是，美国的援助不断增加，最后它自己也参加了这次大战。
1940年6月10日，罗斯福在夏洛茨维尔发表的一次演说中，表明美国的政策有了改变，他说：“我们一定要以本国的物质资源去帮助那些反抗暴力的人，同时，我们也一定要利用这些资源并加快利用的速度，使我们自己在美洲大陆能有足够的装备和训练，去应付任何紧急情况和担负各种防御工作。”(23)美国不仅把武器和装备，如来福枪、迫击炮和弹药给了英国，在1940年9月还把50艘老式驱逐舰(24)供给英国使用，还使本国的资源转而用于提高生产能力，以便将来的军需品生产能有巨大的增加。在整个1940年一年中，英国继续支付美国提供物资的贷款，同时用自己的船只或盟国的船只运走这些物资。但是，到该年年底时，英国欠美国的债务已经大大超过了它在美国拥有的财产，而且实际上也远远超过了它在第一次世界大战中欠美国的债务。(25)这个问题由1941年3月11日的租借法解决了。(26)
在上述这段时期内，租借法的具体效果并不大，但是它在心理上所产生的影响却是巨大的。直到日本袭击珍珠港的时候，英国还是以美元来支付美国供应的大部分物资，英国的作战努力继续受到缺乏外汇的困扰。但是，租借法使英国能够预先制订计划，在不必担忧美元问题的情况下重新安排它的进口，并且在不必担忧将来缺乏物资的情况下集中精力去争取眼前最高的产量。例如，在海运方面，从法国崩溃到日本袭击珍珠港的这段时期，英国船舶的损失大约相当于英国在1940年夏天可使用的船舶总吨数的1／3，在随后几年内，要是美国未向英国保证提供大量船舶的话，情况发展下去将是不堪设想的。
（三）运输情况日益严重
从法国崩溃到日本袭击珍珠港的这段时期，英国的运输情况的确是严重的。在海上，船舶的损失越来越大，剩下来的船只的使用效率又在剧烈下降，在国内，内陆运输的情况也是同样严重。当时，政府对运输问题却还没有作过通盘考虑，同时，也没有一个机构能使已有的资源得到充分的利用。
英国船舶损失的程度已如上述。由于法国的崩溃，大约有总载重量为300万吨的船舶可供给英国使用，但是，这只不过帮助避免了有可能变为灾难性的局面，而不能减轻英国的困难处境。比船舶损失更为严重的问题，是船舶的使用效率降低了。敌人在海上的活动越来越频繁，这意味着，英国要么加强护航制度，从而造成商船在护航队集结的港口耽搁，要么使商船绕道走较为安全的海路。在港口耽搁的现象也是相当严重的，因为无论是在国内还是在国外，港口都缺乏组织工作和足够的设备，使得船只往往要等待很久，才能卸货或装货。1940年秋天，联合王国作出决定，尽量把运输工作移往西海岸的各港口，避而不用那些最容易受到德国空军空袭的沿海地区。可是，这一决定更加剧了运输困难的情况。
港口拥挤主要是由于内陆运输系统不健全而造成的。就像海运情况一样，那些在战前负责制订计划的人，一直摆脱不了运输能力过剩的想法。在战时，主要的运输工作显然将不得不由铁路来承担，但是，当战争爆发时，政府并未试图对铁路系统上可能最拥挤的那些地方进行调查，也未估计已有的铁路车辆是否够用。在战争的头9个月里，这种弱点还不显著，但是到1940年秋天，就出现了全面的运输危机。这种危机与其说是由于要求运输的数量增加所造成，还不如说是由运输的速度降低所造成，而出现这种情况的主要原因，是由于遭到大规模的空袭和把车辆调往原来用车较少的西海岸各港口。对已有的车辆不善于充分地安排好集中使用，更大大增加了运输上的困难。运输危机虽然对整个国家经济只带来间接影响，但是它主要直接影响了对英国南部的正常供煤，同时也造成港口拥挤，货物积压，因铁路已无能力把这些货物运走。
这个运输危机一直持续到1941年春天，其后情况开始好转。昼长夜短，空袭停止，组织工作改善，船只重新驶往东海岸，采取了一些紧急措施来缓和港口的拥挤现象，增添了专用设备，扩大利用了沿海航运，这一切，都有助于减轻铁路运输所受到的压力，到1941年夏天的时候，货运量又恢复到1940年春天的水平。可是，到那时候情况也很清楚，今后铁路方面受到的压力将非常大，原有的运输体系是不能适应需要的。最需要的是建立更有效的组织，这项工作到1941年底已经大部分完成。1941年4月间，成立了一个中央运输委员会，由一些与运输工作有关的主要政党的代表组成，以估计和协调各方面的要求，有必要时，也为如何发挥运输潜力制订计划。在这一行动之后，5月间又成立了战时运输部，负责总揽一切运输事务，包括国内运输和海外航运。8月间，政府又为战时运输部任命了一名铁道监督官，从而加强了对铁路的管理。因此，到1941年夏天，这个机构第一次能够相当精确地预测出未来的需要，并着手制订能够满足这些要求的必要措施。
（四）新的劳动力政策
1940年5月间各党联合政府的成立，运输工人与一般工人工会的秘书长欧内斯特·贝文(27)被任命为新的劳工大臣，这两件事为劳动政策打开了一个崭新的局面。贝文在就职时要求有全权管理全部劳动力的供应，并被授予了这项权力。当时征兵工作已经在顺利进行，但在非军事方面，还看不到相应的效果。可是，在其后的12个月里，情况改变了。1940年5月22日，政府授予劳工大臣在征兵和男女劳动力调度方面几乎无限的权力。(28)6月间，颁布了一项限制雇用法令，(29)以防止“偷挖”熟练工人和保存农业和矿业方面的工人，不让他们流入工资较高的军火工业；1941年3月，又颁布了必需品生产法令，(30)限制雇主解雇工人的权利和工人离职的权利，以防止劳动力的流动过多。从那时起到战争结束为止，劳动力管理的主要方针就是由于采取了这些措施而确立了下来。
要使现有的劳动力发挥最大的作用，就必须对各界对劳动力的需要以及劳动力的来源有准确的了解。最早对劳动力进行估计的，是人力需要委员会，这个委员会是一个部际委员会，于1940年8月成立，由威廉·贝弗里奇爵士（后为勋爵）主持。但是，在1941年进行劳动力调查时，才第一次真正试图编制劳动力预算。这次调查所提供的资料，使劳动部有可能制订一些确切的计划，并且提前12个月完成战时内阁规定的劳动力指标。(31)
因此，到1941年底，这个旨在有效地使用劳动力的机构已经全面开展工作。然而，在1940年和1941年期间，劳工大臣并没有滥用其职权。(32)有一个时期，不是劳动力而是其他因素限制了英国战时经济的发展。机床和某些战略物资的供应都不充裕。即使在劳动力本身范围内，在上述这段时期的大部分时间内，对劳动力的总的需要继续受到长期缺乏熟练工人的限制。通过推行培训计划、削减不必要的使用人数和普遍地以非熟练工人负担熟练工人的一部分工序等办法，缺乏熟练工人的情况有所改善，但到了1941年下半年，情形一变而为全面地缺乏劳动力。预计到1942年，对劳动力的需要量是巨大的。在这种形势下，劳动管理条例抓紧了。1941年3月起实施的对妇女进行登记和安排的规定，到秋天已将对象扩大到独身的妇女和没有孩子的已婚妇女，到12月又实行了强迫妇女参加部队和民防工作的办法。为了适应部队的需要，征兵年龄降低到18岁半，男子义务兵役年龄由41岁提高到61岁，集体预备役制度改为个人预备役制度。到美国参战的时候，英国若按任何其他标准而不是按照它自己后来在战争中所定的标准来衡量，已经达到非常高的动员程度。这既表明了英国人对战争的态度之转变，又表明了劳工部在各级的工作小心谨慎，区别情况不同对待，因而在进行这样动员时并没有引起英国人民的反感或抱怨。
（五）加强对民用品的管理
1940年的灾难清楚地表明了，英国国内非进行激烈的改革不可。必须把更多的国家资源集中到立即要开战的地区，去弥补因英国军队从法国撤退而遭受的损失，(33)并为未来的战斗做准备，这样，民用品在国家资源中所占的比例势必要相应地减少。当前的首要问题是如何使可以利用的资源尽量发挥其作用。
粮食供应首当其冲，需要削减。必须使英国人民有吃的，但必须节约地吃。1940年夏天，一些科学家曾建议一种由黑面包、麦片、油脂、牛奶和蔬菜组成的饮食，这种饮食搭配得既有营养又经济实惠。但是，人们认为，当时的形势还没有严重到需要作这种极端的改变。粮食部的目的是要使国民的饮食尽量保持接近正常的标准——这种政策肯定是不合理的，因为这意味着，在整个时期内，小麦的出粉率仍将保持很低。1940年秋天的海运危机带来了相当大的变化，尤其影响到家畜。该年年底以后，饲料实际上已经停止进口，次年2月，国内供应的饲料实行了配给，3月份起，又规定不准用小麦来喂养牲口。许多专家赞成采取大批屠宰牲畜的政策，但是英国政府认为这种政策是不恰当的，另外提出增加耕地250万英亩的要求。总的说来，在整个时期内，“虽然英国的海上交通经常受到袭击，但是它的粮食政策和国内的粮食生产，却能够相当有效地和顺利地适应这样一个岛国的长期的消耗战争”。(34)
1940年夏末，人们一致认为，到那时为止，对民用市场的供应，在国家资源中所占的比例实在太大了，后来，在日本袭击珍珠港之前的18个月里，所有民用品的供应实际上都受到了限制。民用品的需要量经常被削减，有些物资，例如铝，实际上被禁止使用。几乎所有重要物资的供应和分配都受到控制，尽管这些控制办法本身也常有一些严重缺点，但是总的说来，执行得还是比较有效的。通过不给原材料和劳动力以及征用工厂场地等办法，民用市场的供应间接地受到了限制。除了这些间接的控制办法之外，再辅之以直接的控制办法，例如，限制批准建造私人房屋的数目和减少国内市场上纺织品、陶器和其他商品的销售量。在战争的头9个月里执行了这些消极的政策，在这以后的一段时期所实施的限制办法，在有些情况下似乎失之过严；(35)那时，政府当局并没有意识到，有些商品，例如深的平底锅子、童车和杯子，实际上都是必需品。1942年，当这些商品的供应已经减少到应有的限额之下时，再要扩大这些工业就困难了。
虽然对民用品市场的供应就这样在不断减少，但是人们的收入仍在增加。要完全避免通货膨胀是不可能的，但是政府决心要把通货膨胀所造成的差距尽量局限于为进行货币刺激所需要的范围之内。由于无法提供更多的商品和服务项目，惟一办法只有限制消费，使人们的收入合理地保持稳定，并且尽量公平地分配生活必需品。这个目的可以通过三种途径来实现，即征税、储蓄和实行配给。
在1940年7月丘吉尔政府的第一个预算案中，所得税、附加税、财产税以及酒、啤酒、烟和娱乐的税率都提高了，另外，征收购物税的办法也付诸实施。在1941年4月的预算中，征税又有提高，所得税的“基准”额从8先令6便士提高到10先令。从表面上看来，提高的幅度似乎很大，其实这笔数目只够抵过国内开支与按照1940年税率所收税款之间差额的一半。(36)由于种种原因，再要增加税收将不切合实际，因此在战争后期并没有打算这样做，事情很清楚，通货膨胀所造成的差距，不能光是依靠征税这个方法来消除。自觉的储蓄固然可以有助于减少个人的花费，但是，如果整个政策不是以对购买力直接加以限制为支柱的话，它早就要遭到危险了。
如上所述，(37)在战争的第一年里，只有对主要食品才实行配给，而且这一措施是在供应已经发生困难后政府才勉强采取的。可是，到了法国沦陷后，定量配给终于被看作是推行经济政策的一种主要武器。当时曾经讨论到实行全面配给的计划，但是被认为不切实际而未被采用。英国政府可望做到的是把定量配给的范围扩大到包括大多数食品和生活必需品——对这些东西的需要或多或少是固定的——防止这些商品因人们的货币收入太多而受到冲击。有些东西，例如奢侈品，仍将敞开供应，用来吸收游资，但配给制度的存在，则甚至可能促进个人的储蓄。经过深思熟虑之后，粮食部于1941年12月推行一种对罐头肉类、鱼类和豆类“按计量点”配给的计划。这个计划一试就灵，因此后来又扩大应用到许多其他食品，这些食品在前一时期已经由于“开后门”而脱销。当这个配给方案还在讨论时，已对服装和鞋类实行了类似的“按计量点”配给办法。原来，到1940年11月的时候，全国已依靠库存商品来维持，而且这些库存商品却分配得很不合理。同月间，就此事展开了讨论，1941年6月1日，贸易大臣宣布了这项计划。
可是，如果工资继续增加的话这些试图制止通货膨胀的措施就没有一个能成功。张伯伦政府对工资问题从来未能找到一个令人满意的解决办法，而联合政府，特别是那位新上任的劳工大臣贝文，这时就必须找出一个新的方法。他曾想采取激进的解决办法，把工资标准固定在原有的水平，规定每4个月由全国仲裁法庭审议一次，但是他的企图失败了，于是政府的政策就只得依靠各个工会的节制和责任感，以及依靠对生活费用进行控制了。后一种政策实际上在1939年12月发放“临时”食物津贴时就已开始实行了，在法国沦陷后的18个月里，英国政府的政策就是以扩大这些津贴的范围为基础的。服装价格也在迅速上涨，1941年下半年，政府曾讨论控制服装价格的方案。结果到年终的时候，便推行了一项生产“经济实惠”的服装的计划，可是直到1942年春天，还未能按照控制价格生产出数量可观的服装。稳定物价的政策的成功，可从下面这件事来断定：自从这项政策推行后，实际上已不能再以生活费用上涨作为要求增加工资的理由了。可是，尽管有这项稳定物价的政策，到1941年将结束的时候，仍然有人提出大幅度增加工资的要求。然而，如果政府对增加工资一概不准，或者取消或限制工会代表劳方集体同资方进行劳资谈判的权利，这样做在政治上将是失策的。其次，也有必要作些变革，以有助于把劳动力转移到那些与作战努力关系最大的工业方面去，同时提高诸如煤矿和农业这些行业的工资，这些行业虽说是必不可少的，但是工资却很低。鉴于所有这些原因，政府对轻度的通货膨胀宁可抱着鼓励的态度，因为这种轻度的通货膨胀，在必要时是可以用其他方法来制止的。
第三节 结束语
因此，到1941年年底为止，英国的作战努力可以分为两个截然不同的时期。第一个时期从战争爆发到1940年夏天，是一个坐失良机的时期。当时掌握英国政策的那些人认为，时间对他们有利，他们认为，自己能够逐步显现出一种长期的优势，来胜过德国和胜过那些可能同德国结盟的国家。他们并没有作过真正的努力去促使英国人民正视自己的严重处境，也没有要求他们为打总体战作必要的牺牲。
1940年4月初，德国入侵挪威和丹麦得逞，这使英国猛然觉悟过来。公众舆论走在政府前面，渴望采取一种更有力的作战行动。以丘吉尔为首相组成的新的各党联合政府，正是全国人民所渴望的那种领导机构。英国人民所面临的，是需要打一场纯粹防御性的战争，然而，他们这时却表现出打“进攻战的气概”。(38)
从联合政府成立到日本袭击珍珠港的这段时期内，英国的战争政策奠定了牢固的基础。错误依然发生，但是，一种行之有效的政策在慢慢地形成，因此，到1941年12月，英国的战时动员工作已经达到非常高的程度。而且，英国不再是孤军作战了。在东欧，俄国军队正在抵抗德国军队全力的进攻，在西方世界，美国终于把它那巨大的工业潜力全部提供给为了对德国作战而结成同盟的国家使用，从经济观点来看，这更加具有无可比拟的重要意义。
(1) 由于缺乏任何比较可靠的原始资料，本章中有许多地方都以W·K·汉考克编；《第二次世界大战史；联合王国文官丛书》（History of the Second World War: United Kingdom Civil Series， ed．W.K．Hancock）各卷为据，英王陛下文书局出版。
(2) 在1936年和1937年期间，英国政府决定以削弱陆军力量作为代价，集中力量去重新装备空军和海军，因为他们设想，战争虽说尚有可能发生，但是不会马上爆发，即使爆发，英国在欧洲大陆上的盟邦将担负起陆上作战的重担。这是一种“有限责任”的观念，这种观念直至捷克斯洛伐克沦陷后才被抛弃。见M·M·波斯坦；《英国的战时生产》（M.M．Postan: British War Production），《第二次世界大战史；联合王国文官丛书》，W·K·汉考克编，伦敦，英王陛下文书局，1952年版，第70—71页；以及W·K·汉考克和M·M·高英；《英国的战时经济》（W.K．Hancock and M.M．Gowing: British War Economy），《第二次世界大战史；联合王国文官丛书》，W·K·汉考克编，伦敦，英王陛下文书局，1945年版，第67页。
(3) “无论是在慕尼黑事件发生后，或者甚至在战争爆发后，英国政府从未作过任何稍微有点经济统制意味的尝试。在随后几年中出现的包罗万象的战时工业，不是在一夜之间就建立起来的。在这里所指的时期内，它只是经过千呼万唤才出现的。”（波斯坦，前引书，第76页）
(4) 《概览，1939—1946年；1939年3月的世界》，第456页。
(5) “然而，从广泛的意义上来讲，仍可以这样说，从上次大战直到1941年秋天以前的这段时期内，联合王国总的说来是处于一个建造新的飞机厂和兵工厂的时期，直到那时为止，生产量受到了工厂生产能力的限制。接着，就是新工厂建设的衰落时期，但是，仍有大量劳动力被吸收到军工生产部门，生产量也有大幅度上升”〔E·A·G·鲁宾逊；《资源的全面分配》，载《英国战时经济的教训》，D·N·切斯特编（E.A.G．Robinson: The Overall Allocation of Resources， in Lessons of the British War Economy，ed．D.N．Chester），国立经济与社会研究所：《经济与社会研究，第十讲》（National Institute of Economic and Social Research: Economic and Social Studies，Ⅹ），剑桥大学出版社，1951年版，第36页〕。
(6) 又见《概览，1939—1946年；大战前夕，1939年》，第593页，第595—596页。武器禁运令于1939年11月撤销，但是这对英国起的作用不大，因为在缺乏美元的情况下，英国购买的主要是机床，而不是现成的军需品。
(7) 防务（财政）条例，枢密院令，1939年8月25日（法规法令，1939年，第950号）及以后的命令。
(8) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第110页。见下文，原著第308—309页。
(9) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第115页。
(10) 同上。
(11) 从1939年10月到1940年6月底这段时间内，进口率相当于每年4 520万吨。1941年、1942年、1943年的输入量分别为3 050万吨、2 290万吨和2 640万吨。从1939年10月到1940年6月这段时间内，粮食库存量由1 050万吨减少到510万吨，原材料由1 310万吨减少到1 150万吨。以上这些数字是整个战争年代里最低的数字，除了1945年6月之外，那时原材料的库存量只有1 100万吨。
(12) 波斯坦；《英国的战时生产》，第97页。
(13) 英国外交部；《英国与外国的文件……1939年》（Great Britain，Foreign Office: British and Foreign State Papers ..．1939），伦敦，英王陛下文书局，1951年版，第143卷，第151页。
(14) 这个时期的显著特征，不是继续实行财政管理办法，而是根据广泛的经济考虑，推行另外一种尚未实行的办法。战时经济的各种问题、工业生产能力的限度和工业动员的时间表等等，还没有像后来那样，从经济资源——劳动力、物资、工业生产能力——的角度去考虑研究（波斯坦；《英国的战时生产》，第85页）。
(15) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第161页。
(16) “总之，在发生激烈的战争之前，英法同盟有一个极好的纸上宪章。可是，这个宪章不起什么大的作用；在它那漂亮的外廓里面，还缺乏明细的筹备规划和英法两国行政官员间相互信任来予以充实。这些东西都是建立一个国际行政组织所用的砖瓦和灰浆，没有这些，建筑设计得再好也无用。直到那座未完工的英法同盟大厦倒坍时，这些砖瓦和灰浆仍告缺乏”（汉考克和高英；《英国的战时经济》，第378—379页）。
(17) 1940年5月7日，下院辩论，第5辑，第360卷，第1093栏。
(18) 1940年5月8日，下院辩论，第5辑，第360卷，第1283栏。
(19) D·N·切斯特；《经济政策的中枢机构》（D.N．Chester: The Central Machinery for Economic Policy），载《英国战时经济的教训》，D·N·切斯特编，第6页。
(20) 1942年2月24日，下院辩论，第5辑，第378卷，第38栏。
(21) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第118页。
(22) 丘吉尔，第2卷，第23页；美国版，第2卷，第24—25页。
(23) 《美国对外关系文件，1939—1940年》，第81页。
(24) 见下文，原著第496页以后。
(25) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第232页。
(26) 见下文，原著第506页以后，以及《概览，1939—1946年；美国、英国和俄国》，第772—789页（附录Ⅱ；《租借法》，戴维·韦利爵士撰）。
(27) 关于贝文其人，见上文，原著第278—280页。
(28) 1940年5月22日由议会通过的1940年（国防）紧急授权法，扩大了1939年（国防）紧急授权法所授予的权力，其中“包括有权根据枢密院的命令，制订这样的国防条例，规定人民应把他们本人、他们的劳务和他们的财产全部交由英王陛下处置，为了保证大家安全、保卫王国、维持社会秩序，或者为了有效地进行英王陛下可能从事的任何战争，或者为了保证供应社会生活所必需的物资或劳务，这样做是必要的或有利的话”。在同一天，条例58A（法规法令，1940年，第781号）——经过修正以后——授予劳工大臣以下权力；（一）命令住在英国的任何人，不问其年龄大小，根据其工作能力和“所从事的工作的工资标准”，在联合王国从事任何工作； （二）制订有关雇主雇用工人和雇用期限的管理条例； （三）要求任何阶层或类别的人登记本人详细情况； （四）进入企业或对企业进行调查，并要求雇主保留和出示那些规定要检查的账册、账目、单据凭证等等； （五）制订法令条例，以确保那些生产必需品的企业有足够的工人。
(29) 企业（限制雇用）法令，1940年6月5日（法规法令，1940年，第877号）。
(30) 必需品生产（一般条例）法令，1941年3月5日（法规法令，1941年，第302号）。这项法令颁布后，接着又颁布了一系列管理特种工业的法令。
(31) 英国劳工与兵役部；《1939—1946年的报告》（Great Britain，Ministry of Labour and National Service: Report for the Years 1939—1946），敕令，第7225号（伦敦，英王陛下文书局，1947年版），第3页。
(32) “他〔贝文〕……在处理当时的劳工问题时，采用了立法上大胆和行政上小心相结合的办法，这是他施政的特点。他能使许多法令获得通过，这件事非常足以充分说明他的权力之大；但在日常工作中，他的劳工部却不愿随便使用这些新得到的权力，在很长一段时期内，这些权力只是备而不用。”（波斯坦；《英国的战时生产》，第145页）
(33) 在敦刻尔克撤退时丢下的军需品和装备，其数量大约可以装备8到10个师，而紧接敦刻尔克撤退之后，联合王国拥有的军事装备却只能勉强装备两个师（波斯坦；《英国的战时生产》，第117页）。
(34) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第319页。
(35) “就像一位官员所说的那样，〔贸易〕部已经做了‘一件鲁莽的事’；这个部把几乎所有日常用品的供应，除食品外，都削减了，这种做法已经‘近于不负责任’，要不是商店里和居民家中的‘底格抽屉’里还有些存货可以救救急，否则它早已难以向人民交代了”〔E·L·哈格里夫斯和M·M·高英；《民用工业与贸易》（E.L．Hargreaves and M.M.Gowing: Civil Industry and Trade），《第二次世界大战史；联合王国文官丛书》，W·K·汉考克编，伦敦，英王陛下文书局，1952年版，第282页〕。
(36) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第328页。
(37) 见上文，原著第289页。
(38) 汉考克和高英；《英国的战时经济》，第214页。
