第五章

重整军备计划和西半球的防务

每当轴心国向前推进新的一步，国会对任何削弱中立法的企图的抵制也就明显地变得更加强硬起来，但是对于促进防务立法的影响却恰恰相反。孤立主义者争辩说，任何对中立法的削弱都会增加美国卷入战争的危险。这种说法被认为对于重整军备计划是不恰当的，因为一般都把这计划看成是一项美洲大陆的防务措施。⁽¹⁾

为国内大多数人愿意接受的那样一种政策，在众议员斯克鲁哈姆5月4日提出海军拨款法时所发表的演说中曾有过概括的说明。讲到提出的预算数字时，斯克鲁哈姆说，只有建立在一项健全的、始终一贯的国防政策的基础上，这个开支的庞大规模才能说是合理的。这样的政策应包含三项主要原则：第一，不把美国人送到欧洲大陆去打仗；第二，美国实行门罗主义；第三，太平洋前沿防线以180度子午线为界，即应该保卫夏威夷和阿拉斯加。⁽²⁾众议院于2月间曾否决海军航空基地议案中有关加强关岛港口设施的开支部分，就是同这些原则中的第三项一致的。虽然参议院比众议院更加对国防需要积极关心，但也同样怕激怒日本，而不愿对海军多作承诺。参议院海军委员会在三四月间审查这项提案时，政府和海军部曾对它施加压力，但完全不发生作用，委员会始终拒绝把关岛部分重新列入议案之中。

当国会议员们还不准备接受关岛也处在美国合法的防卫圈内这种战略概念时，轴心国家三四月间对捷克斯洛伐克、美美尔和阿尔巴尼亚的侵略行动，却使他们认识到了加强美国这方面的防务的必要性。只有冥顽不化的瞎子才会仍然无视总统在1939年1月4日对国会发表的一年一度的演说中关于重整军备的号召。结果是，虽然辩论为批评政府的外交政策提供了机会，但实施重整军备计划所必需的各项议案也以极少数的反对票获得通过。

美国总统在1939年1月5日把1939—1940年财政年度的预算⁽³⁾送交国会，预算中包括有国会已经通过的11.26亿美元当年重整军备计划所需开支。此外，罗斯福总统在一星期后为这项新计划提出的2.1亿美元额外拨款，也获得了国会的通过。1月12日，罗斯福总统在致国会的一篇特别咨文中列举了一系列新的建议措施，要求国会追加所需额外开支，3年中总共为5.25亿美元。这项额外支出的大部分规定用于扩充空军，⁽⁴⁾但也规定以一部分用于增添陆军装备，使工厂熟悉军工生产过程的“教育性质订货”，⁽⁵⁾建造和改进海军基地，以及加强美国大陆、夏威夷和巴拿马的海岸防务。罗斯福总统把他的建议描写成一项“很周密的”计划，是国防方面最低限度的需要。⁽⁶⁾

准许这项附加支出的国防法，在两院以绝大多数通过后于4月3日得到了批准。执行国防法的规定和以前各项措施所需资金，在军事拨款法项下拨付5.087 824亿美元（4月26日），在海军拨款法项下拨付7.730 491 51亿美元（5月25日），以及在补充军事拨款法项下拨付2.233 980 47亿美元（7月1日）。到了这一届国会闭会时，全年国防费用的拨款已达到16.14亿美元，构成美国历史上和平时期的最高数字。此外，国会又通过了一些别的国防计划，总共需要开支6.4亿美元。⁽⁷⁾

重整军备计划的目标，是建立一支现代化的海军，大致相当于英国海军的规模；一支40万人以上的陆军，半数是正规军，半数是国民警卫队，在紧急时刻能够迅速扩充；属于海陆两军的空军部队，拥有9 000架飞机。海陆空三军将由一个有组织的工业作为后盾，它能够迅速转入战时生产。⁽⁸⁾

到1939年时，为实现上述第一目标所作的努力已有了相当大的进展，因为海军建设在罗斯福1933年最初就任总统后就已经开始了。1934年的文森—特拉梅尔法授权进行的一项海军建设规划，将会使美国海军力量达到1922年和1930年的限制海军军备条约所允许的最高水平。⁽⁹⁾最高水平预定将在1942年达到，但由于种种原因没有能按原计划实现。这些原因是：造船能力不足，劳动力方面的困难，在造船中途改变设计方案，以及有些已完工船只的设计上的错误等。限制海军军备条约于1936年废止以后，各海洋国家扩建海军的步伐普遍加快了，因此美国也不得不扩大它的计划，以便保持它与其他国家相抗衡的地位。⁽¹⁰⁾1938年5月的文森海军扩充法又授权大量增加海军的吨位，规定基本上增加海军吨位20%以上，至少开支11.565 46亿美元，并建立一支拥有3 000架飞机的海军航空队。新计划要求到1948年建成一支拥有1 157 480吨的作战舰队。如果把吨数换成舰艇的类型和只数，美国到那时就将拥有未超龄的战列舰18艘，巡洋舰45艘，驱逐舰150艘，潜水艇56艘和航空母舰8艘。此外还有一些舰只，虽然已超龄，但还可使用。⁽¹¹⁾

1939年造船的速度加快了。5月间通过的海军拨款法，提供了动工建造23艘新船和继续建造将近100艘在建船只所需款项。在新船中有两艘45 000吨级的战列舰，这是政府获悉日本正在建造40 000吨以上的战舰后才决定建造的。⁽¹²⁾海军拨款法还为建造新飞机和修建海军空军基地提供了款项，以扩充属于海军的空军力量。在美国、阿拉斯加、波多黎各、帕尔米拉和夏威夷等地海岸建造或改建11处空军和潜艇基地，是由4月25日批准的海军空军基地法授权进行的。这时的海军计划只是为了防御任何一个大国单独进攻美国而设计的，要用来对付几个国家的联合进犯，那就不够了。⁽¹³⁾它是根据5—5—3海军比例设计的，完全是假定英法舰队将能控制东部大西洋和地中海。

当海军重整军备工作这样大规模地展开时，加强陆军的计划还远远落在后面。美国人承认应该有一支强大的海军来保卫西半球，但却很不情愿花费大量金钱来维持一支精悍的陆军，因为他们认为它的用处不大。因此，在两次大战之间的年代里，陆军实力比规定的28万士兵的数量相差很大。⁽¹⁴⁾罗斯福政府采取了一些措施来扭转这种局面。1935年，国会开始一系列的拨款，计划到1939年把士兵增加到16.5万人，军官增加到14 000名，国民警卫队立即增加到21万人，并为加速训练后备军官作了安排。军事当局说，如不这样适当地增加兵员，则已经减无可减的国防需要就难以满足了。这些力量——正规军队、国民警卫队和预备役军人——将成为紧急时期扩充军力的核心。按照陆军的防御动员计划，这支大约40万人构成的初始防御力量，动员起来可以扩充到100万人，将可解决国防准备工作中的兵员问题。

虽然至1939年初正规军和国民警卫队的人数，同军方要求的最低标准比较已相距不远，但在其他方面，它们仍远远没有形成一支充分的防御力量：组织得很差，装备不足，已有的装备多已陈旧过时，训练不足而且落后。⁽¹⁵⁾陆军的落后成了军界领导人和写文章的人们经常议论的题目，1939年夏季普拉茨堡军事演习的结果，也证明了他们的批评是正确的。⁽¹⁶⁾

1939年春夏期间，弥补地面部队力量不足和充实空军力量的工作都有了进展。国防法案批准了1月12日罗斯福提交的附加措施，将使陆军的空军部队至1941年能拥有6 000架飞机，并使军事人员、装备及运输工具都能得到增添。4月26日和7月1日的陆军拨款法为此提供了必需的经费。6月27日通过的民用飞行员训练法为受过训练的飞行员的储备奠定了基础，并为扩建和改进陆军空军基地拨了款项。但是要把经过批准的这些钱变成飞机、基地、枪炮、装备，并训练新兵能使用这些武器装备，那还需要时间。行将退休的参谋长克雷格将军⁽¹⁷⁾在1939年6月所写的他的最后一个年度报告中，对军备计划没有考虑到时间因素一事表示焦虑。他指出1939年所拨款项在两年内也不可能全部变成军事力量。⁽¹⁸⁾

这一年，使工业在国防计划中发挥它的作用的准备工作也有了一些进展。陆军部的计划司在两次大战之间的年代里已制定了一份全面的工业动员方案，以保证在战时能充分利用国家的资源。到1939年时，这一机构和1933年为协调陆海军的收购和计划工作而设立的陆军和海军军火局，已在这方面做了大量准备工作。工业动员方案是为了储备制造战争物资所需的原料，积累当工业转入战时生产后仍需使用的战争物资库存，并做好使工业转入军工生产的准备工作。到1939年时，已经对2万家工厂作了调查，并从中选定1万家在战时进行军用物资的生产。⁽¹⁹⁾1938年的国防法已经批准为“教育性质订货”提供款项，以使制造厂熟悉那些不属于一般商业用途的“特殊重要”物品的生产技术。

推进工业动员计划中各项规定的立法，也在本届国会中得到通过。国会响应总统1939年1月12日的特别国防咨文，同意增加“教育性质订货”的拨款。1938年“教育性质订货”的拨款，只够对55种特殊重要产品中的6项进行订货，而1939年的款项则可以把其他49种产品也包括在内了。向储备原料迈出的第一步，是6月7日批准的战略原料法。该法批准在1939年至1943年间拨款1亿美元，用以进口并储存美国短缺的并在紧急时刻可能来源断绝的那些战略上的、极端重要的原料。此外还拨出50万美元，用来在国内勘探新的来源和发展代用原料以鼓励生产。⁽²⁰⁾虽然政府要求的款项为数并不很大，这项法案在国会却遭到了比其他国防措施更大的反对。3月30日，参议院把拨款数目削减为4 200万美元，但经过重新考虑后终于又同意了众议院已通过的那个较大的数额。为了增加美国的原料储存，政府准备暂时背离其对外经济政策的目标，那本来是要鼓励国际自由贸易和反对双边经济协定的。4月，美国开始同英国、荷兰和比利时磋商以美国剩余的棉花和小麦换取橡胶和锡的易货计划。与低地国家的磋商没有能达成协议，英国生产橡胶的资本家们也强烈反对这项交易。英国政府对此也不特别热心。不过，最后还是在6月23日同英国达成了一项协定，⁽²¹⁾虽然交换的数量只有大约以60万包棉花换来8万吨橡胶，远比原来打算的要少。在洽商中，锡和小麦被排除出计划之外，主要是由于加拿大政府的抗议，它担心把小麦列入易货范围会损害加拿大的小麦出口贸易。反对者说这项交易将会造成市场的混乱，于是又在协定中加了一条，规定战争如不爆发，换来的商品应至少储存7年。

扩充武器制造计划的工作紧跟在立法之后积极进行。的确，在有些情况下，它甚至走到了立法的前头。当建造两艘45 000吨级战列舰的拨款法案还在国会中考虑时，就已经在开始招标承造了。建造大量新型飞机的合同在陆军拨款法案签字一小时后就已决定了。政府的目标是在紧急时刻大幅度地扩大全国生产战斗机的能力。为了达到这个目的，开始拟订了飞机制造工业、职业学校和政府部门之间的合作办法；飞机的订货也尽可能地给予更多的厂家。到了7月中旬，已经有15家工厂得到了制造各种类型飞机的空军合同；后来又有不少厂家参加进来。

在采取各种步骤来加强美国军事力量的同时，同担任总司令职务的罗斯福保持密切联系的参谋长和海军作战部长，也积极地参与审查美国的战略计划。希特勒在慕尼黑的胜利成了一个刺激，它推动陆海军联席会议⁽²²⁾制定出更加全面的各军种联合计划，因为欧洲的这一震惊全世界的大事件使美国人加重了怕同轴心国家直接发生冲突的忧虑。国务院和军方担心轴心国家可能会利用拉丁美洲一些国家的大量德意志人和意大利人，策划制造突然袭击的事件，就像在捷克斯洛伐克苏台德区发生过的那样，从而在西半球拿到一个可以继续进行扩张的据点。1938年11月，联席会议命令所属联合计划委员会就门罗主义受到一个或几个法西斯国家侵犯时美国可能采取的行动作一些探索性研究。这些研究应假定：德、意、日三国将结成联盟，而欧洲的非法西斯国家在它们的西半球的殖民地还没有受到侵犯时也将继续保持中立。⁽²³⁾

慕尼黑协定签订后人们本来以为，英国和法国将不会采取任何行动来制止希特勒的继续前进，除非它们自己的领土或贸易也受到影响。但是这种猜想在1939年3月15日德军开进布拉格、接着又发生了事态变化之后已失去意义。张伯伦对德国并吞捷克斯洛伐克的反应，英国因此而实行的征兵，以及英法两国给予波兰和罗马尼亚的保证，⁽²⁴⁾都说明西欧国家在希特勒的要求面前已不准备再继续作无条件的退却了。现在美国人认识到了，如德国在欧洲再进一步扩张，就可能要引起一场英法都参加进去的战争。⁽²⁵⁾

5、6两个月里，在陆军参谋长、海军作战部长和他们的制定计划军官们之间进行了频繁的备忘录、信件和指令的往来。结果是联席会议批准制定5个基本战争方案以应付可能发生的意外事变。这些方案设想，要对付的战争对手可能不止一个，也不只是一处战场，因此这些方案就被称作彩虹方案，⁽²⁶⁾以区别于过去为对付一个国家而制定的单种颜色方案。早期的海军方案是以实际拥有的力量为根据的，而陆军方案则缺少这种必要的基础，因此它们更像是理论性的参谋作战练习，而不像一个现实性的计划。

联席会议在7月里批准的新方案中的第一个，“彩虹一号”，是用来防止破坏门罗主义的：保护好西半球上美国的重要利益可能在那里受到威胁的那部分领土，首先和最重要的是巴西的东部；同时这个方案也是为了保护美国本土、它的属地以及它的海上贸易。⁽²⁷⁾这个方案是由最高统帅部在征得国务院、陆军部和海军部的首脑们同意后制定的，它适用于美国在欧洲战争中保持中立的那一段时期，并使美国有充裕的时间为西半球的防务而动员其军事力量。

与此同时，政府为加强泛美国家的团结和防止轴心国在拉丁美洲的夺取权力，也进一步采取了多种措施。在经济方面，进出口银行的活动有了很大的扩大，以便同作为针对轴心国家向拉丁美洲经济渗透的一项对策的经济和财政援助计划相配合。⁽²⁸⁾国会在2月同意延长银行的经营年限，并增加了供银行运用的资金数量；从而使美国政府得以在3月至7月期间向巴西、尼加拉瓜和巴拉圭提供信用贷款。给予的财政援助是用以改进这些国家的交通运输并发展其自然资源和贸易的。⁽²⁹⁾

在政治方面，批准了一项与巴拿马签订的条约，从而促进了两国之间的良好关系。这项条约在1936年就已开始洽谈，很快地就得到了巴拿马政府的批准，⁽³⁰⁾但直到1939年春仍在等待美国参议院的同意。这一条约是为了修改使美国在运河区享有特权的1903年原订的海斯—布诺·瓦里拉条约。由于参议员们担心新条约中关于运河防务的规定可能会不利于美国军事力量在危急时采取迅速行动，以致新条约的批准在华盛顿被参议院拖延了3年。幸好巴拿马政府通过外交途径给予的保证大大地解除了华盛顿的疑虑，这才使条约在1939年7月25日获得批准。⁽³¹⁾批准时投票的结果是以35票对15票通过，这就表明，只有少数几个极端主义者才仍相信，坚持美国的既得利益要比从拉美国家自愿的合作中得到的好处更加重要。

虽然关于墨西哥政府没收外国石油财产这个麻烦问题的谈判在7月间破裂了，但美国代理国务卿萨姆纳·韦尔斯8月14日在华盛顿发表的一项和解性声明，表明继续谈判的大门仍然敞开着。⁽³²⁾

为了增派一些美国陆海军代表团去拉美主要国家的首都，也作了很大努力。此外还设立了一个专门的部际委员会，来考虑如何以美国的航空公司代替轴心国的航空公司在拉丁美洲经营业务。⁽³³⁾

(1)　见《概览，1939—1946年：1939年3月的世界》，第14—15页，第18—20页。

(2)　《国会记录》（Congressional Record），1939年5月4日，第5120页；《纽约时报》，1939年5月5日。

(3)　见《国会记录》，1939年1月5日，第117页以后。

(4)　罗斯福至少从1938年10月起就已经在极力设法大大地扩充美国空军力量（兰格和格利森：《对孤立的挑战》，第38页）。

(5)　见下文，原著第610页。

(6)　见《国会记录》，1939年1月12日，第218—219页。

(7)　《纽约时报》，1939年8月6日。

(8)　关于重整军备计划的全面叙述，见戴维·H·波珀：“美国防务政策”，《外交政策报告》（David H．Popper:“American Defense Policies”，Foreign Policy Reports），1939年5月，第15卷，第34—48页。

(9)　见《概览，1936年》，第50页，第56页。

(10)　见同上书，第104页以后。

(11)　G·菲尔丁·埃利奥特：《我们所守护的壁垒》（G．Fielding Eliot: The Ramparts We Watch），纽约，雷内尔和希契科克，1939年版，第222页。

(12)　日本在1935—1936年退出伦敦海军会议后，英、美、法三国签订了一项条约，同意海军质量上的限制。其中有一条规定，签字国有权超过这些限制，如果非签字国家这样做的话。1938年，美英两国宣布它们打算行使这项权利（条文见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第485—488页）。

(13)　见海军上将斯塔克1940年1月8日在众议院海军事务委员会上所作的证词（同上书，1939—1940年，第740页）。

(14)　1920年国防法所规定。

(15)　美国陆军部：《马歇尔……（等）将军的军事报告》〔U.S.A.，Department of War: The War Reports of General..．Marshall（& c.）〕，费城，利平科特出版社，1947年，第16页。

(16)　汉森·鲍德温的文章，载《纽约时报》，1939年8月16日，27日。

(17)　1939年夏，由乔治·C·马歇尔将军继克雷格将军任参谋长。

(18)　马克·S·沃森：《参谋长：战前的计划和准备》（Mark S．Watson: Chief of Staff: Prewar Plans and Preparations），陆军部军事历史办公室丛书（华盛顿，美国政府印刷局，1950年），第30页。

(19)　哈罗德·J·托宾：“做好美国民间的战争准备。”（Harold J．Tobin:“Preparing Civilian America for War”），载《外交》季刊，1939年7月，第17卷，第691页。

(20)　见赫伯特·J·菲斯：《经济顾问所见》（Herbert J．Feis: Seen from E．A.），纽约，阿尔弗雷德·诺夫，1947年版，第7页。法案原文见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第513—515页。

(21)　原文见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第518—522页。关于协定的商谈经过，见菲斯：《经济顾问所见》，第36—46页。

(22)　陆海军联席会议由陆军参谋长、海军作战部长、陆海两军计划和作战各部门领导人组成。它是作为美国武装力量总司令的总统的咨询和顾问机构。1939年7月5日总统颁发了一道命令，将这联席会议置于他更加直接的监督之下，规定某些事务应直接向他报告，而不须经由部门领导转报。

(23)　见沃森：《参谋长》，第97—98页。

(24)　见上文，原著第34页以后，第96—101页，第105—110页；以及下文，原著第695—702页。

(25)　见赫尔：《回忆录》，第1卷，第612页，第615页，第623页。

(26)　见兰格和格利森：《对孤立的挑战》，第134—136页。这些方案表明美国想在安的列斯群岛建立海军基地，因此它为1940年9月2日同英国达成的协议开辟了道路（见同上书，第742页以后；参阅丘吉尔：《第二次世界大战》，第2卷，第353—368页；美国版，第2卷，第398—416页）。

(27)　沃森：《参谋长》，第103页。

(28)　见《概览，1939—1946年：1939年3月的世界》，第10—11页。

(29)　有关财政和经济方面合作的协定，见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第128—149页。

(30)　见《概览，1936年》，第872—875页。

(31)　《美国对外关系文件，1939—1940年》，第199页以后。

(32)　同上书，第217—220页。

(33)　《美国对外关系文件，1939—1940年》，第134页。又见《概览，1939—1946年：大战和中立国》，第108—109页。