第九章

协调问题：国务大臣办公室

H·L·达·霍普金森

1941年春到夏初，中东的问题越积越多。4月初，尼罗河的军队被迫从昔兰尼加撤至埃及边境，留下一支部队保卫托卜鲁克。4月底，英帝国军队从希腊再乘船离境。接着在5月间又从克里特岛撤退了。在伊拉克，拉希德·阿里·吉拉尼发动政变，以致发生5月初袭击皇家空军哈巴尼亚基地和包围巴格达英国大使馆的事件。在近东各国，形势很明显，当茨将军的维希行政机关正屈从德国的压力，向它提供登陆和其他便利，而自由法国和英国参谋长委员会则一致要求韦维尔将军立刻采取行动。6月中旬，第八集团军试图突破靠近埃及塞卢姆边境的隆美尔防线，但未成功。

综观战斗全局，显然暴露出两大问题。第一，中东总司令肩负同时指挥5个战役的重任（包括在埃塞俄比亚肃清意大利的反抗势力），应尽可能减轻他的行政管理职务，特别是关于补给问题的负担。第二，政治和军事已千丝万缕地纠缠在一起，因此在处理整个中东问题时需要某种协调的因素。为了处理行政管理和补给问题，海宁将军于6月初以总监身份从伦敦奉派前往开罗。根据他到达后作为总监而提出的建议，他接奉指示，应建立一个全面的行政协作制度，负责海陆空三军各单位和对外机构诸如飞机生产部、战时运输部以及埃及政府和有关补给问题的行政机构之间的协调工作。

1941年6月29日，奥利弗·利特尔顿被任命为英国驻中东地区国务大臣，并在战时内阁中占有一个席位。在首相的备忘录中规定了他的职责，⁽¹⁾据说国务大臣的主要任务是承担起不属于各总司令的责任，向他们提供以前在当地无法获得的政治指导，以及迅速解决属于英国政府总方针范围内但涉及几个地方当局的各种问题。根据这些要点，他负责处理同自由法国的关系、同埃塞俄比亚皇帝的关系、对被占领敌区的行政管理、宣传和颠覆战、财政和经济战以及对总监的活动，包括与来自美国的补给物资有关的种种事宜进行监督。在外交和政治方面，他有权调整英国驻埃及、苏丹、巴勒斯坦、外约旦、伊拉克、埃塞俄比亚、英属索马里兰、厄立特里亚和前意属索马里、塞浦路斯、近东各国（占领期间）以及后来的驻马耳他、亚丁和也门等国代表的政策。国务大臣在时间允许的情况下须向首相和战时内阁请示汇报，但在紧急情况下有权代表战时内阁行使权力。由此可见，国务大臣的任务是相当艰巨的，因为他必须处理许多涉及国内其他大臣对议会负责的问题。此外，他在可能范围内应将三军和一些在中东派有代表的国务部的一致建议送交内阁，这样，就给他增添更多的困难。

利特尔顿于1941年7月5日到达开罗，陪同他前往的有一名高级文官、一名外交部顾问和一名私人秘书。在以后几个星期里，他的工作人员又增加了几个。利特尔顿的目的在于尽可能使他自己的班子小一些，每当牵涉到行政职权问题时，就通过诸如中东补给中心等“联合部门”解决。因而他这个秘书处的性质类似伦敦战时内阁的办事机构，而不是一个行政部门。4年来，这一小型组织表明，它灵活机动，足以应付战争所加给它的重负。7月初，中东战时委员会成立，它的成员包括三个中东总司令、英国驻埃及大使和驻伊拉克大使、英国驻沙特阿拉伯公使和后来的驻波斯公使、驻巴勒斯坦和外约旦高级专员、塞浦路斯总督和后来的东非总司令、波斯—伊拉克司令部总司令以及马耳他总督和亚丁总督等人。可是，委员会仅是一个谘询机构，难得召集全体成员开会。然而通过它召集的会议和小组委员会，这个委员会成为整个中东战区的一个重要的协调中心。防务委员会是其中最重要的一个小组委员会，它于8月初成立，由三个中东总司令组成，而以国务大臣为主席。委员会每天碰头一次，实际上用作向战时内阁呈报三个中东总司令联合建议的一个重要渠道。

起初，国务大臣和总监的职权似乎有点重叠。后来通过利特尔顿和海宁的讨论，战时内阁批准了他们作出的安排，规定今后由总监负责在后方组织航运、港口、铁路和公路事宜，负责调配粮食供应，监督维修机动车辆，与皇家空军进行关于修理问题的合作，以及负责对于军事人力的使用和军队的行政管理提出意见。经规定，海宁应接受国务大臣的全面监督，但仍然须对陆军大臣负责。他的职责包含许多技术性问题，诸如加深码头泊位和埃及红海各口岸的铁路连接，完成上埃及从瓦迪哈勒法至舍拉勒的铁路工程，开辟外约旦亚喀巴和马安之间的交通线，铺设伊拉克卡尔巴拉和鲁特巴之间一米轨距的铁路线以及发展巴士拉港口等问题。结果发现，在三军指挥下和在国务大臣的配合下，技术部门能满意地完成这些任务，因此总监的职位终于被撤销。⁽²⁾

国务大臣面临的第一个大问题，是1941年7月14日在阿克（圣贞德）签订的近东各国停战协定所造成的后果。在协定签订后随即到达中东的戴高乐将军，对于停战条款极为不满，他认为这些条款对于自由法国不尽有利。这个因素，加上法国怀疑英国对近东各国的政治动机，导致1941年7月25日利特尔顿—戴高乐协定的签订，随后国务大臣同戴高乐，后来又同贾德鲁将军就各类问题进行了一系列谈判，诸如遣送维希军队回国问题、叙利亚和黎巴嫩宣布独立问题、在德鲁兹山区招募部队问题以及对叙利亚和黎巴嫩供应小麦问题等等。斯皮尔斯代表团在贝鲁特设立了一个办事处，由斯皮尔斯将军亲自任主任，直接在国务大臣领导下工作。同年晚些时候，分别在贝鲁特和大马士革两个首都设立英国公使馆，由斯皮尔斯兼任驻两国公使。此后，斯皮尔斯直接接受外交部的指示，但所有来往电报均抄送国务大臣。公使馆与国务大臣办公室之间保持着极其密切的关系，实际上由于对近东各国实行双重的，或者更确切地说，三重的管制存在着种种困难，这种关系是完全必要的。⁽³⁾

就其他外交职守而言，国务大臣一开头就煞费苦心地注意不干扰英国外交代表对驻在国内部事务的职权。可是，国务大臣同他们每个人之间都保持着密切的联系，国务大臣办公室能够大力支持驻外大使馆和公使馆，特别是有关财政经济方面的问题。国务大臣和他的官员经常访问各国首都，而且他的开罗办事处，由于各有关方面将它们同外交部往来的事关全局的电文均抄送该处，或以私人信件方式报告，所以对一切发展都能了如指掌。

1941年5月29日，英国外交大臣在伦敦市长官邸发表讲话，接着盟军占领了近东各国，因而导致人们再次提出关于阿拉伯联盟的建议。这些建议来自四面八方，建议各不相同，从建议成立一个大叙利亚一直到成立一个在国王伊本·沙特保护下包括犹太自治国在内的所有阿拉伯国家的联盟的更为宏伟的计划。⁽⁴⁾1941年9月，国务大臣访问伦敦期间进行讨论的结果，要求中东（官方）委员会在同英国驻有关各国的代表商量后对这个问题进行研究。他们的报告表明，当时不可能实现政治上的联盟，英国当局的努力应局限于促进叙利亚、黎巴嫩、巴勒斯坦和外约旦之间更密切的经济合作，消除它们之间的经济障碍，并促进阿拉伯国家之间的文化交流。为实现这一目标，一致同意一项在部队中抽调一批青年军官并培训他们从事政治和其他工作的计划。其直接目的是提供更多的英国政治官员在伊拉克和其他地区工作。其更长远的目的是造就一支具有中东地区政治经验的而且在战后能在那些地方从事政治和经济方面工作的骨干队伍。

巴勒斯坦问题特别受到重视，关于战后如何处理巴勒斯坦问题，⁽⁵⁾国务大臣在同英国驻中东各代表磋商后，向战时内阁提交了一份建议性的报告。

尽管土耳其不包括在国务大臣管辖地区之内，但有必要在国务大臣办公室与安卡拉英国大使馆之间保持紧密合作，特别是在占领近东各国之后。同时，通过大使馆与土耳其政府就下列事项取得密切联系：在受到进攻的情况下向土耳其提供军事援助，补给军需物资以及改善交通、港口和飞机场等。随着战争的发展，这些方面的接触越来越频繁，最终导致首相和伊诺努总统先后于1943年1月在阿达纳和1943年12月在开罗会晤。

由于中东地区有波兰、希腊和南斯拉夫等国流亡政府的部队，它的政治局势是错综复杂的。根据斯大林—西科尔斯基协定，安德斯将军首先把那些从苏联战俘营里释放出来的波兰军组成在苏联领土上的战斗部队。随后苏联政府同意这些部队通过波斯全部撤到中东，他们在波斯改编成为后来的波兰第二军团。他们携带大批家眷，其中许多人处于饥饿贫困状态，经英国官员同国务大臣办公室密切磋商，在波斯建立难民营，暂先把他们安置下来。后来在中东的波兰军事将领和在伦敦的波兰政府之间发生政治上的分歧，国务大臣办公室一再被请求协助排解纠纷。

更重大的一些问题涉及有关希腊的部队和希腊的一般政治事务。逃亡到埃及的希腊人以及在开罗和亚历山大的人数众多、财力雄厚的希腊族集团中，有许多是维尼泽洛斯的同情者，他们不仅反对前梅塔克萨斯政权，而且反对君主政体。这些分子同保皇派的文武官员之间的激烈对抗情绪，引起英国外交部的很大关切，于是在1941年秋，国务大臣奉命处理中东的希腊事务。利特尔顿和他的继任者R·G·凯西（于1942年5月接任）不得不经常介入希腊政界与军界中持不同政见者之间的争端。希腊国王乔治和他的首相埃马努埃尔·特苏德鲁斯曾数度出访开罗。1943年春，希腊政府终于在开罗正式宣告成立，委派驻在国王乔治那边的英国大使接管了国务大臣有关处理希腊事务的职权。1941—1942年冬，希腊发生饥荒，于是国务大臣提出放宽对希腊的禁运并准许输入大量小麦和其他粮食，还安排了撤退大批希腊儿童。为处理这些问题而成立的机构后来发展成为“联合国善后救济总署”的原型（英国）中东救济难民总署。国务大臣还负有处理在中东地区的南斯拉夫部队事务的责任。中东某些南斯拉夫部队和伦敦南斯拉夫政府之间也存在着政治上的分歧，由于这些争执具有政治色彩，利特尔顿和凯西就须经常进行干预。

除近东各国的事务之外，国务大臣发觉他还得处理法国在中东的一些其他方面的事情，其中最重要的是法属索马里兰问题。1940年，勒让蒂约姆将军最初试图将这一殖民地归属戴高乐，未获成功，其后法属索马里兰已在实际上由意大利停战委员会控制的维希政权统治下安定下来。从那时起，通过经济压力和宣传，力图促使这一殖民地重归自由法国。1941年终，看来只要解除封锁，那么从法属索马里兰总督那里取得港口和铁路使用权利的前景是有指望的。正当同英国各部门讨论折衷解决的条件时，远东的事态发展已使海上封锁不能继续下去。事态没有进一步发展，直到1942年终。那时，即盟军在北非登陆，法国舰队在土伦自行凿沉之后，吉布提的部分法国军队开出殖民地，投奔戴高乐。代表东非总司令的福克斯将军和国务大臣办公室的一位官员领导谈判工作，兼施军事压力，终于在1942年12月28日使法属索马里兰这一殖民地重新投入同盟国的怀抱。⁽⁶⁾

法国崩溃以前，海军上将戈德弗鲁瓦统率的法国海军舰队，一直在地中海总司令的指挥下作战。1940年6月坎宁安—戈德弗鲁瓦协定签订后，这支舰队在亚历山大港内不能调动。几次三番劝说戈德弗鲁瓦和他的舰队参加自由法国的尝试，都无成效。⁽⁷⁾1942年秋，法国舰队在土伦自行凿沉后，有迹象表明，戈德弗鲁瓦有意加入盟军积极参战。丘吉尔指令国务大臣亲自主持谈判，务求达到使法国舰队启程驶往达喀尔的目的。由于自由法国的种种活动，谈判越来越困难。直到1943年春，随着突尼斯的陷落，戈德弗鲁瓦才同意参加盟军，并把他的舰队驶往西非。⁽⁸⁾

1941年国务大臣到中东时，已被盟军占领的敌区仅有包括埃塞俄比亚在内的前意属东非。随着军事占领而产生的那些地区的英国当局原由中东总司令负责，到1941年10月分设指挥部后，改由东非总司令负责。总司令通过首席政治长官行使职权。鉴于战时内阁授予国务大臣的权力，经商定：首席政治长官在军事职能方面仍须对总司令负责，而在有关前意属殖民地和英国同埃塞俄比亚皇帝关系的重要的政策性问题方面，须请示国务大臣予以指导。其目的在于使被占领敌区行政机关成为国务大臣办公室的一个联系部门，像中东补给中心和其他机构一样。可是，政治指挥部设在内罗毕，实际上对国务大臣来说，鞭长莫及，难于行使有效的管制。何况，关于同埃塞俄比亚皇帝签订协定的谈判主要是在伦敦举行的。因此，当英国在1942年1月签署协定后⁽⁹⁾随即委派外交代表去亚的斯亚贝巴时，埃塞俄比亚恢复了同其他中东独立国家一样的地位，英国公使也成为中东战时委员会的成员之一。后来，随着战争形势的发展和最终占领了整个昔兰尼加和的黎波里塔尼亚，被占领敌区行政机关的总部迁往开罗，更加直接地在国务大臣的领导下执行任务。在这方面，举行了关于昔兰尼加萨努西亚的领袖赛义德·伊德里斯要求政治承认问题的会谈。由于国务大臣提出的建议，英国外交大臣于1942年1月在议会宣布：英国政府决定昔兰尼加的萨努西亚战后不论在什么情况下，不再归属意大利统治。⁽¹⁰⁾

在委派国务大臣以前，关于中东地区的宣传，没有任何集中管理的安排。情报部的代表从属于各个外交使团，还有其他的一些独立机构，处理政治战略方面的宣传事宜。利特尔顿到任后不久，就发出指示，对整个地区的宣传管理进行调查。根据调查结果，他提议任命一位宣传局长，配备少量工作人员，作为国务大臣办公室的一个联合部门，掌管情报部在中东的一切活动。另外，沃尔特·蒙克顿爵士被任命为副国务大臣，由他主持协调情报部所负责的各种宣传方式以及这个地区的一切秘密的或颠覆性的宣传工作，可是他在议会中并无席位。关于宣传工作的总方针，从伦敦情报部和政治战执行委员会发来的指示中都有规定。根据这些具有政策性的宣传总方针，制订对中东国家和巴尔干半岛各国敌占区的宣传工作的具体指示，有公开的，也有秘密的。同时，各个英国外交使团得按照它们自己的方式执行伦敦和开罗的指示。在这些问题上，英国驻外各代表或他们的东方秘书都有较大的回旋余地，根据有关地区的具体需要调整他们的宣传工作。

为了处理好各个负责搞颠覆活动机构之间的关系，国务大臣也作出了特别安排。这些机构过去一直各自接受它们在伦敦的总部直接发来的命令，并且时或表现出互不相容。后来成立了一个从属于防务委员会的小组委员会（通称中东和巴尔干地区特种作战执行委员会），由国务大臣担任主席，使颠覆活动同各总司令所执行的战略方针和计划紧密地协调起来，同未来外交工作上的需要紧密地协调起来，以确保一切颠覆活动和宣传工作符合政府的政策。这些机构的性质使它们不能忍受任何形式的集中管理，却证明是给国务大臣和外交部造成困难的根源。随着战事的进展，这些机构的重要性增加了。资金是从来不缺乏的，然而现在需要提供越来越多的物资，特别是飞机。当需要利用诸如希腊极端左翼组织（通称全国人民解放军）之类愿意为反对轴心国而效劳的任何力量时，这些活动中的一些工作就开始了；事实证明要执行国内政府的政策是有困难的，有时甚至办不到。尽管如此，国务大臣办公室的存在减少了重复繁琐，并且大大加强了对颠覆活动的控制。⁽¹¹⁾

中东地区的其他情报机构，诸如中东情报中心一类的组织，同样被纳入这个地区的总的情报体制。因为这些机构中大多数不仅在中东各有它们的上级，而且还隶属于白厅各个部门的领导，因此要协调它们的各种活动显非易事，这是可以想见的。可是，随着对国务大臣办公室的信任不断增长，它越来越被当作一个中央上诉院，各个部门都可把它们的问题带去，深知办公室将会作出公平合理、不存偏见的判断，并且在必要时作出最后的决定。如果任何组织不同意国务大臣办公室的裁决，则可向白厅请示，以便在伦敦各部门之间或在国务大臣和伦敦的有关大臣之间直接达成协议。

在中东，检查工作存在着特殊困难。在有关独立国家中，其安排大都是根据战争期间签订的联盟条约或达成的特别协议而作出的；地方当局按照条约或协议的精神实施检查制度，大都由地方官员予以执行。在许多情况下，这些机构中都派驻英国检查员，但在他们下面负责具体工作的都是当地人，这些人员尽管一般说来尚属可靠，却仍需英国官员的经常监督。于是决定在国务大臣办公室设置一名检查顾问，在沃尔特·蒙克顿爵士领导下，负责监督整个中东地区的邮件、电报和报刊的检查工作。在任命国务大臣以前，报刊检查的安排显得特别困难。在同盟国部队中有大批随军记者，但由于中东形势造成的特殊情况，他们对于工作中出现的耽误和效率不高的现象颇多怨言。在国务大臣办公室派驻检查顾问以及国务大臣本人对这个问题的关注，都大大有助于减少这方面的困难，也方便了外国随军记者的工作。

总监离任后，民用补给品问题交由作为国务大臣办公室联系部门之一的中东补给中心负责。利特尔顿采取步骤，委派一些称职的官员逐步筹建中东补给中心，这一机构在工作中不仅与三军的特殊当局，而且与中东地区各国政府保持密切联系。⁽¹²⁾鉴于石油补给问题具有重大意义，国务大臣还在开罗建立石油小组委员会，旨在向中东战时委员会补给和运输小组委员会汇报一切有关政策的问题。类似的小组委员会先后在巴格达和波斯成立。在中东整个作战时期，航运是这个地区的主要问题之一。有一名战时运输部的特别官员隶属于国务大臣本部，在这一官员的监督下，航运周转和港口货物的出清工作均有了稳步的改进。虽然由于敌人的空中力量实际上封锁了地中海，亚历山大港口难以充分利用，但诸如苏伊士、陶菲克港和红海各港口等辅助港口的使用率却在不断增长，而且尽管一直到战争后期，大量民用奢侈品从美国和其他地区源源运来，但从未造成货物过度拥塞的现象。后方基地不断发展，虽然有许多在总监就任时提出的宏伟计划未能付诸实施，但仍取得了巨大的进展，使最后越过西部沙漠的进军所需大量军需物资和补给品终于能够进口。

为了实现在中东的各项作战目的，必然要在很大程度上依靠当地的人力。这个问题由总监作了调查，后来交由中将（后方勤务）负责处理，成立了一个小组委员会，旨在研究决定通过使用英帝国其他地区和中东各国本身的人力，在前方的部队里和各基地的行政后勤部门中可能精简英国人员的限度。这些问题不仅影响到三军，而且进而影响到每个有关的中东国家，因此就需要国务大臣办公室经常进行监督和调停。

为了进行战争，对任命英王陛下政府的大臣以地区为基础行使职权，进行了一系列试验，而任命驻中东国务大臣是这些试验中的第一次。日本袭击珍珠港以后，达夫·库珀被任命为常驻新加坡大臣，他在短期内行使了类似性质的职权。1942年，斯温顿勋爵被任命为常驻西非大臣。北非登陆后，哈罗德·麦克米伦被任命为常驻阿尔及尔大臣兼盟军最高总司令政治顾问，他先后在北非和意大利行使职权，直到战事结束。就中东本身而言，1944年1月凯西离任时，原来继承沃尔特·蒙克顿爵士任副国务大臣的莫因勋爵被任命为常驻大臣。1944年11月，他遭到暗杀后，由爱德华·格里格爵士（后为奥特林厄姆勋爵）接任，他留驻开罗，一直到战事结束以后。在战争时期，国务大臣或常驻大臣的存在，大大促进了英王陛下政府的三军当局和外交或殖民代表的工作开展，这是毋庸置疑的。在战时的形势下，当时间上不允许向伦敦请示时，不仅需要当机立断，就地作出决定，而且要求有一个中心，作为英国各有关当局以及盟军和联系当局得以就次要问题请求帮助的一个上诉法院。尽管在开头的时候，一个外来权威的出现，难免令人有不快之感，但不久英国的军政和民政官员对有这样的一位非部门大臣的存在，颇具好感，因为他不仅能够起到解决部门之间纠葛的仲裁者的作用，而且他的办公室对于共同关心的问题能起到“票据交换所”的作用。从这一观点出发，毫无疑义，驻开罗国务大臣完成了一项有益的任务，而且他的职务对于赢得中东方面战争的胜利作出了宝贵的贡献。

(1)　1941年7月9日，下院辩论，第5辑，第373卷，第165—167栏。

(2)　参阅柯林斯：《韦维尔》，第431页。

(3)　参阅上文，原著第104页以后；又见下文，原著第272页以后。

(4)　参阅下文，原著第312—313页，第335—336页。

(5)　政府收到一份关于将巴勒斯坦划分为犹太和阿拉伯两个主权国家的修正方案（后者可能与外约旦合并）。作为耶路撒冷这块飞地的行政管理者，英国对该两国保持其条约权利。此外还有一个实行分区化的“仅次于最好”的办法〔见奥利弗·斯坦利（1942—1945年任殖民大臣）1946年7月31日在下院的发言：下院辩论，第5辑，第426卷，第983—985栏〕。

(6)　见下文，原著第250页以后。

(7)　参阅贾德鲁，第81—83页。

(8)　参阅坎宁安：《一个水兵的漂流记》，第243—256页。

(9)　见上文，原著第53页。

(10)　参阅下文，原著第397页注①（即本书第586页注①。——译者）。

(11)　参阅威尔逊：《海外八年》，第164—166页。

(12)　见下文，原著第169页以后。