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移除书签第二章
从法国沦陷到罗斯福重新当选
罗斯福6月10日的政策声明，被许多评论家正确地理解为标志着美国同战争的关系中的一个新阶段。它表明美国迈出了第一步，从善意的中立转变到同那些仍然在抵抗轴心国侵略的国家站在一起，成为它们的一个非交战国盟友。它已经走上了这条路，以后自会慢慢地而且是必然地进入完全交战状态，还会使它不得不担任它至今力求避免担任的角色，即起主导作用的世界强国。
这些结果，事后可以看出是无可避免的，但在1940年夏天，大多数美国人对之还不十分了然。然而，他们确实感觉到美国有危险，必须迅速而彻底地重整军备。1940年5月和6月国会的行动，证明了举国上下都已承认有重整军备的需要。在这两个月中，国会和全国人民已经猛然觉醒，看出他们处境的危险。在某种程度上，美国政府和全国人民一样，也抱有安全的幻想。在德军席卷低地国家以前，它曾假定战争发展的方向将不外乎三者之一。结局可能是盟国胜利，或者双方僵持不下，通过谈判媾和。华盛顿政府曾经估计过的第三种可能性是，德国由于战争准备比较好，可能取得一些初期的胜利，但法国和英国，在马其诺防线和实力没有遭到损伤的英国舰队的保护下，将能坚持下去，直到受到美国工业的支援，能够扭转局势为止。(1)因此美国政府假定，当西欧民主国家在军事上作出努力以阻止德意志第三帝国强行统治欧洲，从而构成轴心国对西半球的直接威胁时，美国毋须考虑直接参战，或采取非交战立场，更不需要进入交战状态。但从5月14日起，在华盛顿情况变得越来越清楚，自从战争爆发以来支配着美国政策和防务战略的这一假定是站不住脚的。德军在色当突破以后，欧洲战局的演变已经要求美国政府必须迅速改变计划和政策。美国政府在法国覆灭以前那几个星期乱纷纷的日子里所采取的行动，即在上一节里所谈到的罗斯福提交给国会的防务咨文，提出两洋海军计划以及运送武器到英国，这一切都说明了美国政策和防务战略中的新趋势和新行动。政府政策的主要宗旨——使美国为一切突然的事变做好准备，以及对反抗暴力者以非交战国的身分给予援助——已经由罗斯福在夏洛茨维尔说出。修订防务战略的计划，体现在1940年6月批准的关于扩大西半球防务的一项新的联合“陆海军作战计划虹4号”(2)中。
为了实施这些政策，美国的武装部队和生产设备都需要大量增加。
第一节 战备计划：重整国家军备
（一）武装部队
1940年5月和6月间，罗斯福、陆海空三军以及新任命的国防顾问委员会(3)拼命地研究美国面临的危险和因德国采用新的作战方法而有必要加以修订的各项计划。
德国在欧洲的闪电战，证明了飞机在现代战争中的重要性。总统在他5月16日致国会的咨文中和在后来的一些建议中，特别强调必须发展一支占压倒优势的强大的美国空军。他提出美国当时的飞机产量应增加20倍，以便满足英国及其盟友的需要，并使美国自己的空军力量增加10倍。这就要求每年制造至少5万架战斗机，以及日后使美国的空军力量发展到至少有5万架飞机的战斗力。(4)
飞机专家立即被召集到华盛顿，研究这项庞大计划的可能性以及它可能对美国工业的影响。1940年5月25日，柯蒂斯·赖特公司的副总经理T·R·赖特报告，5万架飞机的计划需要5年左右才能完成，并需要将飞机工业扩充大约400%。赖特建议，鉴于需要大大扩充，此项计划应分三个阶段进行，可能第一阶段以海军空中力量5 000架飞机和陆军空中力量2万架飞机为目标。(5)
7月10日商妥的全部飞机计划是陆海军总共29 482架，其中将近4 000架已经定了货。最后的交货日期预定为1942年7月1日。(6)
1940年6月中旬由陆军部决定采用的经过修订的陆军计划，要求按照在21个月内充分动员一支400万人的军队的规模进行生产。计划交给总统新任命的原料和工业生产顾问E·R·斯退丁纽斯和W·S·克努森，要他们根据工业生产能力对此项计划是否可行提出意见。克努森和斯退丁纽斯报告说，军火工业不可能扩充得这样快。于是决定集中力量在这个时期内装备一支200万人的军队，一方面扩充生产设备以适应更多的要求。6月28日，白宫举行一次会议后，商定的计划要求如下：
（1）军需品中各项基本供应项目必须足以装备经过修订后的防御性动员计划的兵力（编制部队80万人，外加预备部队40万人），并保持这支军队处于战斗状态；
（2）库存应急的（非商业性的）物品，足以装备一支增加到200万人的地面部队，并保持其处于战斗状态；
（3）制造各项设备，使生产能赶上军队以后每3个月再增加100万人的速度；
（4）制造飞机18 000架（减去已经拨款的2 181架），并创造额外的生产能力，供陆军使用。(7)
8月间马歇尔在参议院拨款委员会作证时，说这支地面部队——有“适当的空军并有海军支援”——是对北美和加勒比海地区防务的一种合理的最低限度的要求。他说，这支部队不足以“为我们在南美洲可能不得不做的事情提供力量”，但他也说不出最终可能需要什么样的力量，因为美国肩负着许多方面和在遥远地方的义务，以致必须考虑在广阔的范围内采取行动的可能性。(8)
1940年7月10日，罗斯福要求国会再拨款约50亿美元，以适应修订后的陆军和空军计划的需要，并执行业于6月18日提交国会的扩充海军的计划。(9)
（二）工业动员
政府在说服美国人相信需要重整军备或者从国会取得必要的经费以满足重整军备的要求方面，没有遇到困难。对政府来说，要把这些“纸上的”军备变成实际的军舰和枪炮，却是一个困难得多的任务。和平时期的工业动员会引起巨大的困难，在法国沦陷和美国参战之间流逝的一年半中的情况证明了这一点。但是，如果美国准备毫不迟延地以战争的规模重整军备，那么很显然，就需要建立某种组织，使工业能适应防务计划的需要。至于什么类型的组织是可取的或者适宜的，则不是那么清楚。在两次大战之间的那些年中拟订的“军事工业动员计划”，曾设想了一个主要的应急机构——军用物资管理局——负责协调一切经济职能，并于宣布国家处于紧急状态之后立即成立。然而，很明显，即使总统一向愿意按照这些方针采取行动，在一个既不处于交战状态而多数人又仍然抱有孤立主义情绪的国家中，建立一个这种性质的机构，是非常不策略的。1939年8月成立军用物资委员会引起的种种反应，充分说明了这一点。
1939年8月危机期中成立了军用物资委员会，(10)并暗示一旦国家处于紧急状态时，这个委员会将改为军用物资管理局，这件事曾引起许多批评。委员会建立的时候，消息灵通方面认为美国可能在6个星期内参战。(11)在德苏协定签字以及日本因此受了挫折以后，美国卷入战争的危险减少了。眼前的危机已经消失，公众和罗斯福都不热衷于成立军用物资管理局的计划。因此，当战争在欧洲开始时，罗斯福立即采取行动把控制权掌握在他自己手里。1939年9月8日，他宣告全国处于有限的紧急状态，同时又宣布总统办公室改组，规定“一旦国家出现紧急情况或有出现紧急情况的危险时，即应由总统决定设置适当的机构，实行紧急管理”。(12)关于工业动员的组织计划，由军用物资委员会在1939年11月该委员会解散以前提交总统。构成此项计划的一些主张，大体上和罗斯福的主张是一致的；这个计划他以后实行了。例如，该委员会主张不要把权力集中于一个超级机构，并建议“设立少数几个机构，每个机构行使一项委托给它的战时权力，但规定各机构之间必须协调，只有在彼此之间意见不一致时，才把问题提交给总统作出决定”。该委员会建议，一些主要的计划，暂时应该在陆海军军需委员会的主持下，由政府的其他部门合作，予以推行。(13)
1940年夏初，由于需要大幅度增加生产，罗斯福首先采取了一些尝试性的工业动员步骤。5月25日成立了紧急战备局，作为总统办公室的一种代理机构。(14)5月28日，罗斯福宣布重新建立一个国防顾问委员会，(15)附属于国防会议。根据1917年制订的立法，国防会议仍然作为一个内阁委员会而存在，总统可以放手把他认为合适的任何任务交给该委员会负责。同时宣布顾问委员会的7名委员名单及职权范围，(16)新任命的紧急战备局的联络官被指定为该委员会的秘书。
形式上，国防顾问委员会是国防会议的咨询机构。国防会议由6名内阁成员组成，“为国家的安全和福利而协调工业和物资”；可是，实际上，由于国防会议暂时不出面活动，该委员会就成为总统的咨询机构。该委员会不设主席（除了总统本人），并不作为一个机构行使职权。“顾问”们各自对总统负责（通过紧急战备局），就各自专职范围内的问题提供意见。(17)这个组织后来又得到扩充，6月27日唐纳德·M·纳尔逊被任命为国防采购协调委员，10月21日(18)在国防顾问委员会下面设置了一个“优先配给局”，由纳尔逊任局长；该局应与陆海军军需委员会的优先配给小组委员会合作。各方商定，这样建立起来的一些防务机构，在它们的计划和行动中，应把英国、中国以及已对侵略国进行军事抵抗的其他国家的军事需要考虑在内。
从政府的观点来看，国防顾问委员会比拟议中的其他组织具有很多优点。因为它已经由法令规定，所以罗斯福不需要请国会通过立法就可以设立。在法律上，它仅仅是一个没有行政权力的顾问小组，一开始不至于会犯什么重大错误而使以后难以纠正。既然法令没有规定要为这个委员会设一名主席，罗斯福就无须在大选的年头做这种招人嫉妒的工作，去物色一个适当的人选；并且，他作为总统兼总司令，可以把对防务的控制权掌握在他自己手里。(19)
和平时期的工业动员是一个困难问题：罗斯福必须谨慎行事，以便保持政府各部之间以及企业和劳工之间的融洽无间，它们对于各自的本位利益都是非常重视，惟恐丧失的。再则，即将到来的大选使得他有必要避免同任何一部分美国人不和。共和党人和企业家们担心政府里的新政派也许会利用紧急状态在整个工业范围内实行一种计划经济。另一方面，很多人说，征兵入伍而不同时强迫工业提供必要的武器，这是不公平的。关于“征用”工业的争论，在对“征兵制法案”进行辩论中达到严重关头，这时候有人提出修正，使陆军部和海军部两部的部长有权强迫不听话的厂商就范。最后通过的选兵法令有一条（第9节）规定，上述两部有权征用工厂，如果它拒绝优先生产政府定货或者拒绝按上述两部规定的价格执行定货命令的话。总统下令，不征得国防顾问委员会的同意和意见，不得采取强制行动。
然而，这个委员会主要是由企业界人士组成的，它体会到取得企业界心甘情愿的合作是重要的。企业家自然不愿意花大笔钱去建造新工厂，因为非常时期一过，这类厂就会没有用。主要由于国防顾问委员会做了说服工作，国会才通过立法，暂停实施限制特别利润的1934年的文森—特拉梅尔法令，并在超额利润法案中附加了宽大的分期偿还条款，该法案于1940年10月8日通过，成为法令。(20)此外，由政府出钱买下一些工厂，租给私营企业。又使制造商能够向银行或者向金融复兴公司取得贷款。(21)
同时，确保劳工在防务计划方面合作，显然是同样重要的。任命西德尼·希尔曼(22)主持国防顾问委员会劳工部，就是保证劳工的利益不被忽视。希尔曼的任务是设法做到有足够的熟练劳动力来满足防务计划的需要，同时要保持工业部门太平无事——这可不是件容易事，因为企业和劳工之间存在着紧张关系，同时有组织的劳工队伍本身也有分歧。为了实现这些目的，希尔曼在7月间成立了两个小组委员会。一个是劳力补给协调小组委员会，由政府有关就业和训练机构的代表组成；另一个是劳工政策顾问小组委员会，由美国劳工联合会、产业工会联合会和美国铁路员工协会这三大劳工组织的代表组成。对合用的劳工技术作了调查登记，并征用职业学校以进行短期训练。还开展了在工厂中进行培训的计划。10月间批准了一项9 100万美元的特别拨款，作为训练计划的经费。
1940年还采取了步骤，准备必要的原料供应。7月2日通过一项立法，授权总统削减或者禁止输出“任何军事设备或者军火……或者为制造、修理或使用这种设备和军火所必需的机器、工具、原料或物品”。同一天，罗斯福宣布任命一位出口管制专员，并发出通告，明确规定某些货物和物资非持有政府特许证不得输出。(23)实行对输出品的禁运是为了达到两个目的：除了保护防务计划必需的物资供应外，禁运也可以用作一种对其他国家施加经济压力的手段。随着战争的进展，禁运越来越被用作进行经济战的一种武器。
1939年6月7日通过的战略物资条例，(24)为贮存物资的计划奠定了基础；这个计划现在已经扩大并且更加紧迫了。
（三）人力：征兵制法案
不仅仅在生产领域里把防务计划变成现实产生了迟延和困难。为建立新的军队提供必要的人力也不是轻而易举的事。国会议员们热心于投票赞成拨出巨额款项供重整军备之用，但却不那么愿意冒招怨选民的风险，通过立法以确保他们投票赞成制造的武器有人来使用。总统5月间要求国会批准召集国民警卫队，国会没有同意，(25)正可以说明国会不愿承担这个问题的责任。在和平时期征兵是一种激烈得多的办法，然而，要建立一支具有建议中的那样规模的军队，(26)显然非采取这种办法不可。
罗斯福也不准备在这个问题上直接有所行动。由政府倡议的议案会受到国会的反对，国会总是惟恐失去它的权利。(27)再则，在总统竞选运动即将开始以前，罗斯福也不切望承担提出一项征兵法案的责任。人们之所以设想他同意征兵的主张，也许是因为他任命亨利·L·史汀生为陆军部长，而史汀生是公开主张征兵的。史汀生在被邀请参加内阁的前一天，即6月18日，曾在耶鲁大学发表了一篇直率的演说，表示他坚信美国必须运用除了直接宣战以外的一切手段，来抵抗轴心国的侵略。他的抵抗计划包括实行普遍的强迫军事训练制度。(28)
国会之所以提出一项征兵议案，主要是由于格伦维尔·克拉克和军训营协会会员们的倡议。(29)5月间，该协会设置了一个全国应急委员会，由克拉克主持，提倡实行全国皆兵。由民主党参议员E·R·伯克和共和党众议员J·W·沃兹沃斯分别于6月20日和21日(30)提出的征兵制法案初稿，就是由克拉克起草的。它得到陆军部的支持(31)和罗斯福的默认。(32)所提出的议案要求从18岁到65岁的男子全部登记，其中从21岁到45岁的人应该受军事训练和服兵役，其他的人应从事国内防务。议案提出后，在全国引起一场激烈的辩论。各种意见超越了党派和地区的界线。许多新政派人士同那些顽固的孤立主义者一起站到了反对派的阵营里去。劳工大体上是反对这个议案的，而且，在这个问题上，对抗的两大劳工组织的领导人格林和刘易斯第一次意见一致。但是，这个议案受到某些有势力的工会的支持。
反对强迫服兵役的人争辩说，这是不民主和不合美国方式的，它具有法西斯主义气味，结果会使自由的人民“军事化”。他们又说时机不适当；不是太早便是太晚——后者的含义是假定英国即将溃败。许多人不愿放弃自愿的募兵制，他们认为这种制度还没有机会受到公正的考验。
史汀生、马歇尔和其他主张强迫服兵役的人都驳斥说，这些说法没有根据，他们坚决认为实行自愿募兵制度，不能及时地招募到足够的兵员。即使可能招满名额，自愿募兵制度还是不便进行选择并且不经济，结果会在产业界造成混乱。(33)
就这项议案展开的辩论拖延了整个夏季，尽管马歇尔将军于8月5日警告说，(34)在召集国民警卫队和实行强迫兵役方面如再迟延，就会严重妨害国家的防务计划。8月27日，国会同意了政府6月29日要求通过的立法，授权罗斯福召集国民警卫队在美国或者西半球服现役12个月，但国会仍然对征兵制议案有所争论。罗斯福断定已经到了必须行使他的权力来直接支持此项议案的时候了。8月23日，他在记者招待会上表示同意马歇尔的警告，并且说他正在要求国会于最近两星期内通过此项议案。(35)9月6日他再一次说，拖延正在严重地影响政府的重整军备计划。(36)4天后，共和党总统候选人温德尔·威尔基也催促国会立即通过议案，实行征兵。(37)
议案的最后文本于1940年9月14日经两院批准。规定从21岁到36岁的男子应全部登记。除了战时外，一次同时召集入伍的人数不得超过90万，调度的范围限于西半球以及美国的海外领土和属地，包括菲律宾在内。对于征兵对象的选择有所规定，以便延期征集那些从事国家重要工作的人员。服役期限是入伍一年，退伍后编入预备役。(38)两天后，罗斯福签署了此项法案并发布了一项关于在美国集中人力的公告。(39)10月16日，年龄在21岁到36岁的男子共有1 600多万人作了兵役登记。同时，设立了6 500多处地方委员会，负责甄别和挑选征兵的对象。10月29日，在罗斯福的主持下举行了一次全国性的抽签，抽出号码以排定先后次序，然后顺序召集应征的人向征选委员会报到。(40)
提出防务计划的人们原来希望征兵制法案不迟于8月1日就可通过，使新兵能在天气还温暖可以住帐篷的情况下开始训练。由于长期拖延，第一批应征士兵(41)直到晚秋才召集。冬天就要来临，必须建造临时营房给这批新兵住宿，因此在1941年春天以前不可能大规模地开展训练。同时军需供应仍然十分短少，以致根据军事顾问们于1940年9月23日向罗斯福提出的一份可信的报告（斯特朗备忘录），当时陆军部要在战场上维持一支即使只有55 000人的各个兵种均衡的部队，也会感到困难。(42)尽管有这些困难和迟误，马歇尔将军还是报告说，到1941年7月，陆军已经增加8倍，拥有的兵力大约为140万人。(43)
第二节 门罗主义和西半球防务概念
（一）对西半球的威胁
直到1940年6月为止，美国政府批准的防务政策以及根据这些政策而制订的战略计划（例如，陆海军作战计划虹1—5号），除了维护门罗主义和美洲半球的防务以外，只是一般地为可能在远离本国的地区实际作战做准备，战场一面是西太平洋，另一面是欧洲和非洲。法国的沦陷以及美国担心英国可能战败或者向希特勒妥协求和，使得美国必须澄清自己的政策和战略。例如，1940年6月制订的“陆海军作战计划虹4号”，要求于必要时派遣美国陆、空、海军部队到南美洲的任何地方，如果那里可能受到轴心国的袭击，或者发生由轴心国支持的当地运动的颠覆行为。(44)美国武装部队的负责领导人这时必须十分周密地考虑，如果他们不得不于最近的将来采取行动，他们采取行动的能力有多大。巴西提出希望美国于必要时给予援助的迫切要求后，在华盛顿促使参谋部于1940年6月12日提出一项备忘录，该备忘录于8月1日经总统批准。作为一种临时需要，拉丁美洲国家这时被分为紧急程度不同的四类，墨西哥和巴西最优先。陆军部参谋部面对着这一事实，即它暂时不能在巴西南部“突出”部分以南采取有效行动。(45)经国会投票决定增加陆军和空军的实力，以及计划中的从太平洋抽调海军舰只，是为了尽可能快地（并不是希望多快就能多快）提供可能需要的额外部队，使美国当时的计划在海军和其他军种方面可以全部实现。这个计划假定轴心国针对南美的行动也许会在英国战败6个月后开始，或者在英德妥协媾和使轴心国家可以在大西洋放手行动以后。1940年5月，关于德国将攫取乌拉圭的传说引起了恐慌，结果美国于6月间派遣两艘驱逐舰到蒙得维的亚。
罗斯福在1940年5月16日第一次向国会提交的紧急防务咨文中，号召要保护整个美洲半球，使其不受非美洲国家的侵略、控制或者统治。一年多以前，他在1939年4月14日对泛美联盟的一次演说中宣告：“美洲的和平中……没有虚弱的性质。我们准备维持和平，竭尽全力保卫和平，以暴力对付暴力，如果有人企图颠覆我们的制度或者侵害我们集团中任何一个成员的独立。”(46)在这两次讲话中，他都重申门罗主义的原则适用于整个西半球的防务，可是在1939年4月至1940年5月之间，世界形势发生了巨大的变化。1940年4月19日，阿根廷政府在德国入侵丹麦和挪威的刺激下，提议美洲各共和国应该从保持中立改变为处于非交战状态，以便它们自己可以比较放手地行动。(47)这一提议在华盛顿不受欢迎；虽然美洲各共和国，由于乌拉圭建议它们应该对于德国侵入低地国家提出集体抗议，曾于5月19日有所行动，但这只是一种无用的姿态。到1940年5月的时候，看来美国大概确实不得不“以暴力对付暴力”了，如果它要维护门罗主义原则的话。
原先在1823年宣布门罗主义时，不过是陈述美国的希望罢了。门罗总统说得很清楚，外界如对美洲大陆进行干涉，将被认为是不友好的行为，可是他没有作出实际的保证来保护美洲各共和国的独立。而且美国当时所处的地位也无法给予这样的保证。门罗主义的各项要求之所以能得到一般的遵守，主要是由于欧洲国家首先要关心欧洲本身的均势，以及由于英国海军的力量和情谊。1940年夏初，似乎这两项条件可能不久都不再适用了。欧洲也许不久就在德国的霸权之下统一起来，英国的舰队也许会投降或被击沉。在那种情况下，西半球的防务势必要靠美洲各共和国本身的力量，而且主要地要靠美国；美国潜力虽大，可是还处于重整军备的初期阶段。在拉丁美洲各共和国中，拥有陆军和海军，能够对本半球的防务贡献一点力量的国家，惟有ABC国家（阿根廷、巴西和智利），而它们是否赞成泛美集体安全政策，却完全不能肯定。虽然巴西的东北部突出地带显然是德国方面企图在美洲取得军事据点的第一目标，但是巴西对这方面处境的危险，意识也不强烈，甚至不足以消除它保卫自己的主权和独立、提防美国可能侵略的戒心。智利和阿根廷戒心更强，因为这两个共和国距离危险地点都比巴西更远，同时阿根廷还怀有野心想谋取本地区的霸权，同美国的泛美政策竞争。
美洲防务政策的协调一致，意味着外交、经济、政治以及军事方面的合作，这不是一件容易的事，因为这些共和国的经济利益各各不同，而且在拉丁美洲存在着害怕受美国统治的心理，甚至那些由于本身利益和亲善情谊而同美国密切联系在一起的国家也是如此。泛美体系主要是一种理想，还不是既成事实，虽然自从华盛顿开始了“睦邻政策”以来，美洲国家间会议已经做了很多工作，增进各共和国之间的合作。随着日本和德国两国政策的侵略性越来越明显，美国政府也日益关注美洲的防务问题。所以，1936年在布宜诺斯艾利斯和1938年在利马，都规定一旦西半球受到威胁时各国应进行协商，但并不承担一致行动的义务。美洲各共和国愿意讨论合作的问题，可是不愿意接受会限制它们独立行动的任何形式的政治一体化。在1939年9月的巴拿马会议上，(48)达成一项共同执行中立政策的协议还相当容易，因为所有这些共和国在决心保守中立方面是一致的。然而，当发生要对侵犯安全区的交战国实行制裁的问题时，泛美团结的表面就出现了裂痕。(49)由于德国在欧洲的胜利，结果对美洲的安全与完整造成威胁，美国政府面临着一项更艰巨的任务，需要立即协调美洲各国的防务政策。7月间在哈瓦那开会时，应邀出席会议的外长们需要考虑的就是这个问题。(50)
德国想要在美洲大陆上取得立足点，有两个主要的途径。第一，它可能通过经济压力以及使用第五纵队设法在拉丁美洲某些共和国中成立亲纳粹的政府，(51)第二，它也可能设法占领或者控制欧洲国家在西半球的领土。
（二）欧洲国家在西半球的领土和“不转让主义”
欧洲国家在西半球的领土问题，在1939年9月23日至10月3日巴拿马会议的第16项决议中已经预见到，并且于4月间德国占领丹麦以后，对格陵兰和冰岛的地位问题已经实际出现了。格陵兰几乎全部在西半球范围以内，冰岛则有一部分在西半球。由于冰岛议会4月9日决议行使原来赋予丹麦国王的行政权并管理冰岛的外交事务，冰岛问题的政治部分得到解决。4月16日，美国政府同意和冰岛政府建立直接的外交和领事关系。冰岛安全问题的解决则是由于英国决定派遣军队到冰岛，防止它沦入希特勒手中。英国保证它的军队于战争结束后撤出，美国政府认为满意。而格陵兰和冰岛不同，位于习惯上划分的西半球范围以内，属于门罗主义的范围，因此，格陵兰的防务问题，华盛顿觉得只应由美国来处理。同时美国政府不愿接手对格陵兰的军事保护，因为国务院担心，这可能造成一个先例，在万一荷兰被德国占领时，日本也可以攫取荷属东印度。因此，格陵兰当局请美国派遣保护性部队的建议就遭到拒绝，虽然美国政府也答应派一些海岸警卫队的小汽艇和提供一门轻炮，以保卫伊维图特的冰晶石矿，防备侵掠的船只。(52)对于华盛顿的这种消极态度，伦敦完全同意，可是渥太华比较勉强。美国的部队直到第二年才派到格陵兰去。(53)德国入侵荷兰以后，法国和英国派军队占领荷属西印度的阿鲁巴和库腊索，以保护它们的范围很广的炼油厂时，又一次发生了困难。美国政府向英国政府提出外交抗议。赫尔在5月10日会见洛西恩勋爵时，说英国的行动可能被认为是违犯门罗主义；他还提醒英国注意为日本在荷属东印度采取行动造成先例的危险。罗斯福通过英国大使要求英国政府证实英国没有在荷属东印度进行干涉的意图；要求荷兰政府证实荷兰没有要求英国在海外援助的意图；并声明英国和法国的军队将尽早撤出荷属西印度。英国人同意这样做，哈利法克斯于5月12日就这一点作了公开的声明。(54)美国政府还担心，一个交战国占领一块地方将会引起敌对的交战国的袭击。两个月后，英国军舰和维希政权控制下的法国军舰在马提尼克可能发生冲突的危险，使得美国政府十分关注。
到1940年6月，欧洲国家在美洲的属地已经严重威胁到美洲的安全。荷兰已经陷落，法国败局已定，英国的命运也岌岌可危。即使德国不想用武力夺取西欧国家的海外属地，屈从德国的法、荷两国政府可能利用它们在加勒比海地区的属地来危害美国和整个西半球的安全，而不必把这些属地的主权确实转让给德国。在这些情况下，美国政府感到必须双管齐下，一方面采取秘密的军事预防措施，作最坏的打算，另一方面采用政治预防手段，尽可能防止这些可能出现的事态的发展。
1940年6月，美国同英国政府以及拉丁美洲一些共和国商量以后，根据新的“陆海军作战计划虹4号”的基本内容，起草了陆海军联合作战计划草案，其中包括由美国军队（如果可能的话，和美洲其他共和国以及加拿大的军队一起）占领欧洲盟国在西半球所有的属地（英国的属地以及法国、荷兰和丹麦的属地）。(55)上述计划还包括太平洋中经线180度以东地区的属地。此外还准备同澳大利亚和新西兰在赤道以南的地区联合行动。后来采取的外交和政治行动（下文将要谈到），是为了进行必要的制裁以及达成各种协议，为美国军队也许不得不采取可能的军事行动做好准备。
华盛顿政府首先采取的第一个政治行动是公开地重申门罗主义的“不转让”条款。政府这样做，得到美国公众的全力支持，他们认为门罗主义是美国对外政策中一项——实际上是惟一的——永远不变的原则。国会和报刊已经提出建议，主张美国应收买英国、法国和荷兰在西半球的属地，或者对这些属地实行保护性的占领。
6月3日，国务院起草的一项决议案在国会里提出。(56)这项决议案重申美国不承认一个非美洲国家对另一个非美洲国家转让其在西半球的任何领土，也不默认任何转让领土的企图。它又说，如果有可能出现这种转让的话，美国除了采取其他措施以外，还将和美洲其他共和国商量，采取步骤，保卫共同利益。(57)决议案于6月17日经参议院一致通过，次日由众议院以380票对8票通过。决议案第一部分的基本内容于6月18日通知德国和意大利两国政府。(58)在德国7月1日发出的答复中，里宾特洛甫说美国的照会是“无的放矢”，因为没有理由假定德国想在西半球取得属地。然而他指出，美国政府对门罗主义的解释，显然会使某些国家有权利占有领土，而另一些国家则没有这种权利。德国不能接受这种解释。再则，美洲国家要求外界不干涉西半球的事务，只有在这些国家不干涉欧洲大陆事务的条件下，这种要求才可能被认为是正当的。赫尔立即发表声明，否认门罗主义和轴心国新秩序之间有任何相似之处。他说，所谓的新秩序以征服为目的，而门罗主义则完全为了自卫而存在，决不含有美国称霸的意思。(59)美国政府在6月18日的照会中已经通知德国，它准备于必要时采取单方面的行动。下一步是根据在本半球防务方面保持共同阵线的政策，取得美洲其他共和国的合作和同意。美国也急于要避免美洲各共和国之间争夺某些殖民地。赫尔担心德国可能会设法讨好美洲某些共和国，把欧洲人在新大陆拥有的领土送给它们，换取它们“经济上和政治上的服从”，这样也许会破坏美国正在力图建立的团结一致的泛美阵线。(60)
（三）哈瓦那决议和相互保证的声明
因此，决定对欧洲国家在西半球的属地采取行动的共同政策，是1940年7月21日在哈瓦那开幕的美洲国家代表会议议程上最重要的议题。(61)美国代表团团长赫尔被选为研究这个问题的那个主要委员会的主席。他在7月22日首次开会的致辞中，略述了美国的建议，这些建议是开会以前在华盛顿草拟的，并于7月11日以公约草案和决议草案的形式分发给参加会议的国家。美洲各共和国，一方面不允许欧洲国家将其在西半球的属地转让给其他非美洲国家，另一方面它们自己也反对把这些领土归并给这个或者那个美洲共和国家的任何主张。必要时，它们打算在非常时期内通过一种集体托管办法来治理这些领土。(62)一俟条件许可，各处领土将归还原主或者使其独立。美洲各共和国原有的对其中某些领土的权利将不受影响。7月23日，赫尔提出一项决议案，体现了他的托管主张。
美国的决议案遭到阿根廷代表梅洛博士的反对，他只准备以发表一项“不转让”的声明为限。(63)他散发了一份相反的草案，建议解决欧洲国家在西半球属地的办法是让这些属地独立。阿根廷的态度部分地是基于它同美国对抗的传统政策，以及它不愿对大国盲从。阿根廷作为泛美集团中的第二号强国，不愿在影响整个美洲大陆的问题上接受美国的领导。再说，阿根廷政府不准备冒集体对德国作战的风险，特别是它根本还不相信美国会有能力或者愿意在军事(64)或经济方面保护南美。这些疑虑，由于美国海军和陆军领导人在国会听证会上的作证，以及美国国内关于美国应该承担防卫的地区范围的公开辩论，得到了证实。在哈瓦那会议期间，主张“1/4地球”防务(65)的文章，仍然在美国报纸上出现。(66)
僵局终于打破，赫尔越过阿根廷政府而直接向阿根廷共和国总统呼吁，因为梅洛原先接到的指示是由政府发出的。奥尔蒂斯总统同意梅洛应按照赫尔建议的方针同美国以及其他国家的代表团合作。(67)4月27日达成协议，并具体体现在哈瓦那决议与公约中。决议与公约的条款大体上符合美国的决议案，虽然用“临时管理”这几个字代替了“集体托管”。在公约尚未批准以前，决议立即生效；决议规定建立一个非常时期委员会，授权该委员会接管西半球中受到威胁的一切欧洲国家的属地。如果在采取行动以前，来不及召开委员会，某个共和国，单独地或者会同另一个共和国，有权立即采取行动以应付危机。此项决议使美国获得它所要的东西——作为一个受托管理国有权代表拉丁美洲各共和国采取行动，因为也许有必要迅速行动——但有关领土的前途则应通过协商决定。
朝着泛美共同防务的合作方面迈出的另一个重要步骤，是在哈瓦那会议上通过了“关于各国防务的相互保证和合作的宣言”。同以前的一些宣言一样，它规定遇有危险时各国进行协商，但另外又说，“一个非美洲国家想要危害任何一个美洲国家的领土完整或者不可侵犯性，危害其主权或者政治独立的企图，都将被认为是对本宣言所有签字国的一种侵略行为”。宣言还允许缔结双边协定，以在防务和援助方面进行合作。在1940—1941年间，美国和一些拉美国家缔结了双边协定。1941年3月5日，巴拿马同意让美国使用运河区以外的防务基地；1941年4月1日，美国和墨西哥签订条约，使彼此过境的飞机可以使用对方的机场和基地。一般说来，拉美国家不愿意让美国在自己国土上占有基地的权利，尽管美国政府坚持说——例如，在1940年11月13日萨默纳·韦尔斯的公开声明中——它所要求的设施不是为了美国独用，而是为了泛美组织一切成员国共同使用。(68)然而，到1940年底，美国已经和南美洲每一个共和国签订了防务协定，只有阿根廷除外。
（四）重整军备和经济防务(69)
哈瓦那会议在政治方面的成功远远超出预料，因为美国国内对于会议的结果曾有过不少悲观的看法。经济领域的结果比较不那么引人注目。西半球的经济防务对美国是另一个困难问题。北美和南温带拉美国家(70)的经济不是相辅相成的，在和平时期这些共和国满足于各行其是：只有在战时才真正发生经济合作以及经济政策协调一致的问题。虽然经济合作在历次泛美会议上是一个经常谈到的议题，但在南美共和国中不能引起多大兴趣，因为它们担心这样做的后果会使自己在经济生活中依赖美国。在和平时期，拉美国家是和欧洲国家建立主要贸易关系的。战前几年，德国在拉丁美洲的经济渗透越来越成功，曾引起美国的重大关注，并促使它重新致力于创立一个泛美共同经济阵线。(71)战争爆发后，通过巴拿马会议建立起来的美洲国家间财政经济委员会，曾拟定种种方案，谋求增加美洲国家之间的贸易。曾讨论过开设一家美洲国家间银行，并设置了一个美洲国家间发展委员会，负责考虑在拉美国家中如何发展原有的产品或者新产品。然而，这些都是长期的计划，而1940年6月间西半球在德国的威胁下却要求采取更加及时的行动。由于盟国实行封锁，德国又占领了一些中立国家，拉美各共和国已经因失去欧洲市场而遭受损失；对它们来说，结果是积存了大量的剩余出口货物。假如德国取得对欧洲经济的完全控制，南美各共和国就不得不面对这一问题：是和希特勒妥协呢，还是积压巨额存货，除非它们能大大地增加对美国的输出，而美国的关税壁垒一直把它们的产品排斥在门外。
为了应付这个问题，罗斯福和他的经济顾问拟订了设立一个美洲国家公司的计划，这是一个庞大的卡特尔，由它来处理整个西半球的剩余货物。这个卡特尔计划，由罗斯福于1940年6月21日向美国人民作了详细说明，在美国国内和许多拉美共和国中都有很多人反对。在美国，一般的批评是认为费用太大，批评得特别厉害的是那些惟恐损失自身利益的农业界和工商界人士。拉美各共和国反对这个计划，是因为它们照例担心这会导致美国对西半球的经济统治。既然美国不得不承担主要的财政风险，它就必须坚持要有一个中心的销售组织，而这样做又势必要控制许多国家的生产。在哈瓦那会议召开以前，美国放弃了原来的计划，代之以一些比较温和的建议，旨在实现原来计划的应急目的。(72)1940年7月22日，罗斯福要求国会通过立法，将进出口银行的资金从2亿美元增加到7亿美元，并取消对贷款用途的种种限制，“目的要使该银行对格朗德河以南我们的邻国能有更大的援助，包括供给资金，用于经营和有组织地销售它们的一部分剩余货物”。(73)
哈瓦那会议决定要加强和扩大美洲国家间财政经济委员会的活动，并指示该委员会就如何处理剩余出口物品问题进行考虑和提出意见。结果，没有订出能得到大家一致同意的使美洲各国经济一体化的全面计划。几个月过去以后，英国可以继续存在的希望增大了，于是拉美国家乃越来越准备和美国合作；同时美国方面，由于1940年8月16日在华盛顿设立了一个“商务与文化关系协调局”（属国防顾问委员会）和一个“美洲国家间事务部际委员会”，进行合作比较便利。(74)重整军备计划使得拉美国家对美国的贸易大大增加，因而拉美国家出口剩余产品问题在某种程度上得到了解决。1941年头4个月，美国从拉美国家购买的货物比1940年同期增加50%，比1939年增加100%。(75)1941年间，美国和墨西哥、秘鲁、智利、阿根廷作出安排，购买它们多余的某些重要战略原料。还安排了由美国以不太高的价格向拉美国家供应一些产品，代替这时已经买不到的欧洲货。(76)
第三节 “除参战外”对英国的援助
美国政府1940年6月间同意的政策，要求美国一面迅速建立起自己的武装部队，以便为西半球提供适当的防务，一面以非交战国的身分对英国进行援助。在1940年夏天，考虑到当时所能利用的微薄的美国资源，不容易看出怎样可以协调这两种目标，使其都能实现。当时所有能够动用的武器都已搜集起来，准备运往英国。(77)再说，罗斯福及其顾问们虽然认识到英国作为美国第一道防线的重要性，但这第一道防线能坚持多久，则颇有疑问。在夏季几个月中，对于英国在夏季是否能维持下去，军方的看法是悲观的，虽然到1940年10月的时候，美国参谋总部希望并预期英伦三岛能够守住，以作为中心堡垒，从那里最后发动一个战役，解放那些被征服的大陆国家。同时美国政府不打算采取任何行动，以致把它卷入一场美国军队和人民都没有做好准备的战争。因此它拒绝接受英国政府在法国投降以前和以后向它提过的采取这类行动的建议。这类建议是以丘吉尔个人给罗斯福函电的方式提出的，也通过一般的外交途径提出，内容包括修改中立法，让美国商船载运军需品到英国；召开联席会议，讨论英美舰队在大西洋和太平洋的行动；以及协调在远东的行动。6月27—28日洛西恩问赫尔，美国政府是否愿意参加坚决的行动以抑制日本，或者由美国派遣舰队到新加坡，或者由美国对原料输往日本实行禁运。赫尔告诉这位英国大使，美国政府不参加英国政府提出的供其选择的抑制政策或绥靖政策。(78)另一方面，美国已着手采取一些措施，使总统能履行他的诺言，给英国提供物资援助，并以非交战国的身分对英国进行援助，诸如修改飞机和军火计划，以及制订立法，让他可以控制战略物资和补给品的输出。
英国所要求的物资援助是飞机、驱逐舰、轻型海军舰艇、军事装备、食品和原料。英国需要物品的清单开列在洛西恩于6月27日和7月3日先后递交的两件长篇备忘录里，内容包括当前的急需物品，以及英国第一批估计希望从美国得到的长期需要。(79)德国在西欧胜利以后，丘吉尔战时内阁决定彻底修改英国早先的经济政策，因而对武器和补给品产生了巨额需要。自从战争爆发以来削减英国向外购货的那种支付平衡政策这时已被放弃了。丘吉尔和洛西恩告诉美国政府，英国为所需要的物资支付现款的能力是有限度的。(80)
在1940年11月罗斯福再度当选以前，对英国防务作出的最显著也是宣传得最广泛的一项贡献，是9月间把50艘“超龄”(81)的美国驱逐舰转让给英国海军。关于此项转让的协议于9月2日达成，这是罗斯福和丘吉尔长期谈判的成果。丘吉尔在其5月15日致罗斯福的信中第一次提到英国需要补充驱逐舰。(82)5月16日，罗斯福电告丘吉尔，这些驱逐舰非经国会批准不能处理，他认为当前尚非要求国会同意这种转让的时机。再则，他不能肯定美国是否能出让这些舰只。(83)6月间，意大利参战以后，丘吉尔又催促罗斯福派出这些驱逐舰，7月31日他再一次表示，英国对驱逐舰的需要十分迫切。(84)
在此期间，罗斯福一直在考虑怎样才能妥善解决这个问题。他不愿要求国会批准，因为这样做必然会在国会里引起长期的和激烈的辩论。6月以来的公开讨论，表明在让出驱逐舰是否明智这个问题上，意见分歧得很厉害。主张帮助英国的人对于政府的迟延感到焦急，7月31日援助盟国委员会(85)发动了一个全国范围的运动，极力主张这些驱逐舰应该卖给英国。罗斯福相信，如果用这些驱逐舰去交换西半球英属领土上的基地（美国由于战略原因急于要取得这些基地），美国的舆论一定会满意，阻碍出售驱逐舰的法律上的困难就会解决。法律上对驱逐舰转让的主要障碍之一是1940年6月28日国防条例第14条，其中规定属于美国各武装部队的物资不得转移给外国，除非海军或者陆军的领导人能证明这种物资的使用“对美国防务无关重要”。司法部长于8月27日就所提的以舰只交换基地的合法性提出意见，他向总统建议说，一项能加强美国总的防务地位的交易，会使海军作战部长证明这些驱逐舰无关重要。他还查明，在宪法上总统有权实行此项转让，作为一种行政协定，不需要由参议院批准。(86)
用驱逐舰交换西半球英属领土上战略据点租借权的方案，7月间在华盛顿拟出；8月初通过洛西恩向英国政府提出关于这件事的正式建议。虽然罗斯福的交换方案解决了美国方面的困难，可是却不合英国政府的口味。丘吉尔希望这两项交易采取相互赠送的方式。如果作为相互交换来处理，英国人民可能认为这种交换是不适当的。最后达成了一种折衷办法，把纽芬兰和百慕大一些地点的租借权作为英国赠送美国的礼物，而用加勒比海地区的一些地点来交换驱逐舰。
还有另一点困难。美国政府在同意转让驱逐舰以前要英国政府正式保证，英国舰队无论如何不会投降或者凿沉，而是于必要时驶过大西洋到联合王国以外的英联邦领土上的港口。丘吉尔表示异议，理由是这种性质的声明将限制英国的行动自由，并促使轴心国相信英国认为自己可能战败。最后丘吉尔同意公布一件电报，在电报里他证实1940年6月4日他在议会里的声明代表他的政府的政策，即舰队决不会投降或者凿沉。他还说：“不过，我认为这种假设的意外事情，似乎更可能落到德国舰队或其残余舰只的头上，而不会落到我们舰队的头上。”(87)
妨碍达成协议的最后一项困难这样克服了以后，所商妥的办法在1940年9月2日洛西恩和赫尔互换照会中正式规定了下来。(88)次日即由罗斯福在致国会的咨文中宣布了此项协议。罗斯福在咨文中强调美国可以得到的好处。他说，取得这些基地是“自从购买路易斯安那州以后在加强国防方面所采取的最重要的行动。……这些安全前哨对西半球的价值是无法计算的。”(89) 9月6日，赫尔通知拉美各共和国政府，这些从英国得来的基地将“同样可以供所有的美洲共和国使用”。(90)
虽然这笔驱逐舰—基地交易是美国政府摆脱中立并在英美防务政策上走向更密切的合作以来所跨出的最大的一步，但是同样的过程也以其他不那么轰动一时的方式在同时进行。在军需方面，两个国家在计划防务生产、决定优先供应以及分配制成品方面，已经作了开端。8月间设立了一个英美联合飞机委员会，其成员包括美国陆军和海军、英国飞机委员会、总统的联络委员会以及国防顾问委员会的代表。接着又建立了一些关于坦克和其他军火的联合委员会。
妨碍美国政府接受英国大量定货的各种困难之一，在于美国部队和英国部队使用的武器型式不同。美国政府和军事部门当然不愿意看到大量的美国工业资源固定地用于生产一种对它们本国军队用途有限的武器。8月和9月，各类联合委员会采取了一些步骤，使飞机以及其他型式的武器标准化。武器标准化的问题，由英国军需部特使沃尔特·莱顿爵士于1940年秋天访问华盛顿期间与美国官员进行了讨论。英国谈判代表同意用标准式的美国武器装备英国即将建立的10个师，这些师将在中东服役，美国方面则答应尽力满足英国的这一要求。这为英国同意普遍接受美式装备铺平道路。双方还就武器情报资料的集中使用，以及互换军事装备供美英两国军队试用这两项问题，作出了安排。(91)10月25日，英国采购委员会向总统的部际委员会提出要求，在已经商定的数量以外，增加12 000多架飞机，并提供大量武器，供已经建成的部队使用，并为上面提到的10个师提供美式装备。(92)英国这种范围广泛的和巨大数量的要求，由罗斯福和史汀生于10月29日认可，条件是所供应的装备全是美式；政府中负责生产的人员奉令修改他们的生产计划，提高产量，以适应这些新任务。10月30日，罗斯福在波士顿发表的一篇历史上有名的竞选演说中，(93)宣告将扩充美国的生产设备，以满足英国的要求和美国武装部队的需要。美国政府请英国人提供关于英方需要的详细计划。
1940年初秋，美国、英国和加拿大之间也开始了联合战略计划。7月间，罗斯福接受丘吉尔的邀请，派遣美国陆海军高级将领到伦敦去参加秘密参谋工作会谈。海军少将戈姆利（海军作战部副部长）被任命为特派海军观察员，陆军准将G·L·V·斯特朗（参谋总部战争计划司副司长）和陆军少将D·C·埃蒙斯（空军总部总指挥）被任命为特派陆军观察员。这个代表团于8月16日到达伦敦，它的直接目的是确定英国抵抗入侵的能力，可是它的任务不久就扩大了范围。9月，戈姆利受权和英国海军部的参谋开始讨论如何使美国在西半球水域的海空行动和英国在大西洋的作战行动协调一致；讨论如何增加美国对大西洋中这种作战的支援问题；以及讨论一旦美国“迫不得已”作为英联邦的盟友“参加战争”时，美英在大西洋中联合海空作战的问题。
埃蒙斯和斯特朗于9月下半月回到华盛顿（戈姆利留在伦敦），满怀希望地向马歇尔汇报说，英国能继续抗战。(94)在伦敦进行的这些初步的参谋工作会谈，结果达成了一项协议，约定于罗斯福再度当选后，在华盛顿举行扩大的参谋工作会谈。
美国和加拿大之间同时并进地恢复了友好关系。7月间，美国和加拿大两国的军事专家在华盛顿会谈。8月17日，罗斯福和麦肯齐·金在纽约州的奥格登斯堡会晤，讨论两国的共同防务。8月18日，他们签订了一项联合防务协定，并成立一个“常设联合防务委员会”。(95)委员会由两国各派四人或五人组成——除两位主席外，均从现役军队中选派——于8月26日在渥太华举行第一次会议。到1940年底，这个委员会已经产生了丰硕的成果。(96)
第四节 选举中的对外政策问题
美国总统选举和国会选举都是在1940年，这大大地增加了在战争第一年中制订和执行一项前后一贯的对外政策的困难。各项问题不能仅仅根据其本身的利弊来判断；政府和反对党双方的领导人都必须时刻考虑他们的行动和谈话在国内的政治影响。如上文所述，罗斯福在努力为美国重整军备以及援助英国和法国时不得不谨慎从事。
（一）共和党
同样的国内政治竞争促使共和党比通常更加猛烈地反对罗斯福主张的政策，这使得它采取了一种孤立主义色彩浓厚得多的立场，否则它也许不会这样。在“假战”时期，大多数美国人对这场战争曾感到讨厌和烦躁，并急于要料理他们自己的国内问题。(97)再则，美国大多数人在这个阶段根本不认为盟国有战败的危险。因此共和党的主要领导人和总统候选人的语气越来越表现出孤立主义，甚至在德军入侵斯堪的纳维亚以后还继续采取这种方针。
5月间德军入侵低地国家和法国以后，世界形势急转直下，使得共和党左右为难。它认识到必须确保美国的安全，不得不同意罗斯福的重整军备计划，而只能说罗斯福不是执行这种计划的合适人选。因为两党在防务需要问题上是意见一致的，所以这时候进行了许多讨论，研究是否可能组成一个联合政府或者两党会议来主持重整军备。然而，罗斯福可能一直在考虑的这种方案却失败了，因为共和党领导人不准备考虑这种性质的建议，除非罗斯福答应不当连任第三任总统的候选人。可是，虽然不可能建立任何方式的两党联盟，由于6月间有两个又能干又爱国的共和党人参加内阁而使政府大大地加强了。6月20日，共和党全国代表大会开幕前4天，罗斯福宣布他已经邀请史汀生和富兰克林·诺克斯上校分别接任陆军部长和海军部长。这两人都认为盟国的胜利对美洲的安全极其重要，美国在支持盟国方面应该比以往走得更远。共和党立即否认史汀生和诺克斯与党的关系。孤立主义者宣称，这两人的任命明显地表示罗斯福的意向，因为他们都是“很起劲的战争吹鼓手”。(98)可是在5月和6月间，共和党内“当权的保守派”所主张的色彩浓厚的孤立主义政策，正受到全国越来越多的共和党人的反对。摆脱孤立的一般倾向，表现在公众对“局外人”温德尔·威尔基的支持越来越多；(99)在共和党的总统候选人中，只有他一个拥护罗斯福的对外政策并主张美国对盟国“除参战外”，实行全面援助。
共和党代表大会的结果，大体上是该党的非孤立主义派的一次胜利。党的政策宣言是一个折衷两派意见的方案；(100)它当然要宣告反对参加外国的战争，并号召保卫美国和保卫门罗主义。它一方面表示拥护罗斯福的重整军备计划，另一方面却表示遗憾，认为政府的言行会把国家引向战争。关于援助盟国的问题，宣言声明：“我们赞成这种援助，只要它不违反国际法并且和我们自己的防务需要不相矛盾。”(101)提名威尔基为共和党的总统候选人，意味着一旦共和党在即将到来的选举中获胜，就可对这项声明作出任意的解释。
（二）民主党
直到民主党全国代表大会7月15日在芝加哥开会的那一天，民主党内争论的主要问题是罗斯福是否要参加竞选，争取第三次连任总统。连任三次总统在美国历史上没有先例，连任的可能性以及是否相宜，已经由公众热烈地辩论了两年多。德国在西方发动攻势以后，美国人对罗斯福的需要增加了，随着欧洲局势的恶化，这种需要越来越显著。党的领导机构和领导人需要罗斯福，因为他们相信只有他的声望能确保民主党的胜利。随着美国受到的危险增长，关于新政的争论——新政曾使得党内一些保守分子不满——越来越不重要了。最重要的是，人民觉得罗斯福是在危机时期领导他们的最佳人选。
罗斯福在第三次连任这个问题上曾拒绝作肯定的表示，在日益增长的公众要求面前，他保持缄默。人们不知道他决定接受总统提名的确切日期，但估计大概在5月半前后。(102)他虽然同意党代表大会把他的名字提出来，但他的条件却是必须在不经过他正式允许的情况下这样做。
7月18日，出席民主党大会的代表们以压倒多数再次提名罗斯福为总统候选人。第二天，罗斯福在接受提名的讲话中说，(103)危险当头，没有人有权利逃避服役的号召。他说，他可不能号召别人到军队或者到工厂去服役，而当人民召唤他时，他自己却不肯应召。
罗斯福对于删除党纲中对外政策纲领的做法曾不得不默然同意，以便同民主党内的孤立主义分子和解。(104)原来语气坚定得多，表示党决心要援助英国的一段话，被改为保证“在不同本国防务相矛盾的情况下，给予我们所能动用的一切物资援助”。门罗主义是应该保卫的，可是美国不应参加外国的战争，或者派遣武装部队到美洲以外的外国土地上去作战，除非自身遭到进攻。(105)
（三）竞选运动
这样，两党纲领中所宣布的对外政策差别就很小：两者都主张重整军备，不干涉欧洲的战争，以及在不妨害美国自身防务的范围内援助侵略行为的受害者。一切取决于对有利美国防务这一点作怎样的解释；实际上，取决于对援英政策和美国防务是相互抵触还是相辅相成这一问题如何回答。这个问题，罗斯福和威尔基的意见大致相同，因此，对外政策似乎不至于成为竞选运动中的争执点。在竞选运动的大部分过程中，可以看出在这方面有一种非正式的谅解。当罗斯福开始就驱逐舰转让给英国事进行谈判时，曾通过援助盟国委员会将此事告诉威尔基（该委员会在两个相互竞争的阵营之间起一种非正式联络机构的作用），威尔基同意不把此项转让用作政治资本。(106)威尔基的主要攻击是以他所指责的民主党政府的无能和浪费为根据。他谴责的是美国防务处于不充足的状态。他坚决主张，只有共和党政府才能有效地实施重整军备的计划，并以生产迟缓的事实作为提出这种主张的理由。可惜，随着大选日期的临近和紧张气氛的增加，在对外事务方面的休战状态被打破了。
罗斯福在他7月19日接受提名的演说中，曾说他工作太忙，不能出去搞竞选活动，但是他又加了一句：“我将毫不犹豫地提请全国注意各种有意识的或者无意识的对事实的歪曲。”10月18日，由于民主党迫切要求他出来斗争，罗斯福宣布将发表五次竞选演说。(107)
罗斯福的出场以及10月23日他在费城第一次竞选演说的成功，使共和党的政治家们感到惊恐；他们劝告威尔基必须放弃那种两党一致的对外政策的主张，并且要把罗斯福作为战争贩子来攻击，才可能避免失败。这一手果然立即收效——竟弄得全国各地纷纷来信，连珠炮似地抨击罗斯福，同时民主党总部也提出紧急请求，要罗斯福向美国的母亲们保证，她们的儿子不会在外国的战争中牺牲。拥护他的人说，如果他不这样做，民主党就会输掉这场选举。罗斯福让了步。10月28日在麦迪逊广场公园演说时，他尽量利用他以往在维护中立方面作出的成绩；两天后，在波士顿，他明确地保证不会派遣美国男儿在外国的战争中打仗。(108)另一方面，在波士顿的这次演说中，他宣布了上文已经提到的一点，(109)即英国的防务需要将包括在美国今后增加生产的计划以内。
1940年11月5日，罗斯福再度当选为美国总统，同时民主党在国会选举和各州选举中也重新执政。罗斯福的空前胜利大大地提高了他的声望以及他在对外事务方面的威信。选举的结果显示了全国人民绝大多数赞成帮助英国，可是也说明了还有一个顽固的孤立主义核心需要慎重对待。
(1) 见福雷斯特·戴维斯与欧内斯特·K·林德利：《战争的由来》（Forrest Davis and Ernest K．Lindley: How War Came），纽约，西蒙和舒斯特，1942年版，第27—28页。
(2) 见下文，原著第485页。
(3) 见下文，原著第479页。
(4) 和当时正在进行的增加海军力量一样，这种关于发展美国优势空军力量的提议，也是经过对政策、战略和计划作了长时期讨论的结果。在国会于1938年批准了开始增加美国海军力量以后，总统已把注意力转向空军力量。在前10年中提出的一系列经过精心研究的计划和建议的基础上，他这时已开始采取了一些措施，用国会1939年初批准的经费迅速提高美国生产飞机的能力（见《概览，1939—1946年；大战前夕，1939年》，第609页）。看到德国空军力量在战争中的作用以后，总统于1940年5月催促国会加速办理当时正在进行中的一些事情，以便可能在一年内实现原来是五年计划的指标。
(5) 美国国民生产管理局：《战时工业动员……1940—1945年》（U.S.A., Civilian Production Administration: Industrial Mobilization for War ..．1940—1945），华盛顿，美国政府印刷局，1947年版，第1卷，第40页〔以下简称《工业动员》，第1卷〕。
(6) 同上书，第47页。飞机计划是1940和1941两年的时间表上经常变动的一个项目，以便适应美国部队和英国不断变化的要求，以及适应飞机工业可能具有的生产能力。在国防顾问委员会、三军空间武器部和英国采购委员会于7月23日签订一项协议，以协调今后两个财政年度中飞机和引擎的采购工作以后，飞机计划作了修订，规定到1942年4月1日应交货33 000多架飞机，其中12 884架供给陆军，6 206架供给海军，14 375架提供给英国政府。1940年秋天，汽车工业被征用，帮助生产轰炸机。1940年12月，计划到1943年6月30日可以制造飞机82 890架。其中有2 929架当时已经交货。其余79 000多架中，42 125架分配给陆军，10 590架分配给海军，25 831架提供给英国政府。余下的包括商用和军用飞机，分给美国、拉丁美洲各共和国以及其他国家（同上书，第47—50页）。
(7) 《工业动员》，第1卷，第41—42页；沃森：《参谋长》，第175—180页。
(8) 《纽约时报》，1940年8月21日。
(9) 罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第286页。提供必要拨款的议案于1940年9月9日获得批准。扩充海军的议案于6月22日和7月11日先后在众议院和参议院通过；它仅仅批准海军部提出的造舰计划。而一项计划经国会批准后，还须再在国会通过立法手续取得拨款，才能实现所批准计划中的特定目标。
(10) 见《概览，1939—1946年；大战前夕，1939年》，第615页。
(11) 《工业动员》，第1卷，第10—11页。
(12) 罗斯福：《公开发表的文件，1939年卷》，第490页。1939年的改组法令授权将政府行政机构改组。
(13) 《工业动员》，第1卷，第11页。
(14) 紧急战备局的职责是保持总统和建立起来的一切防务机构之间的联络。它是后来增设的许多战时机构的核心。
(15) 《工业动员》，第1卷，第18—38页。
(16) 小爱德华·R·斯退丁纽斯（原料），威廉·S·克努森（给养和装备），西德尼·希尔曼（劳工问题），拉尔夫·巴德（运输），利昂·亨德森（物价和优先配给），切斯特·C·戴维斯（农业），哈里特·埃利奥特（消费问题）。
(17) 对这种安排褒贬兼而有之的评论，见W·M·兰格与S·E·格利森：《不宣之战，1940—1941年》（纽约，哈珀公司为对外关系委员会出版；伦敦，皇家国际事务学会，1953年版），第181—183页。在研究工作方面，罗斯福向来是比较及时的。他早在1939年秋天就设置了一个铀顾问委员会。他于1940年6月15日又建立了一个国防研究委员会，并使铀顾问委员会成为这个新机构的一个小组委员会（兰格与格利森：《对孤立的挑战》，第678—679页）。
(18) 见兰格与格利森：《不宣之战》，第183页。
(19) 《工业动员》，第1卷，第17页。
(20) 此项法令规定，厂商可以在5年时期内分期偿还用于购置新设备的任何投资，如果这些设备是经政府主管部门指定为国防服务的。用于偿还投资的款项，可从应该征税的利润中扣除。
(21) 1940年6月25日通过一项议案，授权金融复兴公司向私营公司贷款以及筹款开办政府经营的公司，以从事国防生产。
(22) 希尔曼是著名的劳工领袖。他是服装工人联合工会的主席和产业工会联合会（产联）的副主席。
(23) 罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第277页。
(24) 见《概览，1939—1946年；大战前夕，1939年》，第610页。
(25) 1940年5月31日的防务咨文。两个月后，罗斯福又于1940年7月29日第二次要求国会授权召集国民警卫队。
(26) 见上文，原著第476—477页。
(27) 罗斯福在8月2日的记者招待会上说，过去的经验使得他不轻易把已经拟定的立法提交国会，这种议案会被公众称为“必须通过的”立法。假如他提出一项要求征兵的议案，人们就会说他是“老独裁者……在命令国会通过他的议案”（罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第317页）。
(28) 史汀生在同一篇演说中所主张的其他办法包括：（1）取消中立法； （2）开放美国所有的港口，让英法两国的船只进港修理和补充燃料； （3）用美国船运送飞机和军火给盟国——必要时由美国海军护航〔亨利·L·史汀生与麦乔治·邦迪：《和平时期和战争时期在第一线供职》（Henry L．Stimson and McGeorge Bundy: On Active Service in Peace and War），伦敦，哈钦森，1949年版，第141—143页〕。
(29) 这个运动在1915年就已开始，目的在使美国人为参加第一次世界大战做好准备。协会的许多会员于1915—1917年曾在普拉茨堡和其他志愿军营地受训。
(30) 《国会记录》，1940年6月20日和21日，第8680页和第8908页。
(31) 见沃森：《参谋长》，第191—192页。
(32) 6月间，霍普金斯告诉克拉克，他不能代表罗斯福承诺支持这个议案，可是他暗示，到适当的时机罗斯福会给予支持（舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》，第157页；英国版，第1卷，第158页）。
(33) 8月1日，史汀生公布了国防顾问委员会的一封信，信中主张征兵，认为这是保证执行庞大防务计划的惟一方法（《纽约时报》，1940年8月2日）。
(34) 《纽约时报》，1940年8月6日。
(35) 罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第337页。
(36) 《纽约时报》，1940年9月7日。
(37) 《纽约时报》，1940年9月11日。
(38) 征兵与军训法令主要部分的文本，见《美国对外关系文件，1940—1941年》，第672页。
(39) 罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第428页。
(40) 同上书，第510页。
(41) “应征士兵”一词在美国是被人厌恶的。代用的名词有：应选服役人员、应征入伍者、受训者、征选兵、应召者。
(42) 兰格与格利森：《不宣之战》，第178页。
(43) 美国陆军部：《马歇尔将军的战时报告》，第28页。
(44) 沃森：《参谋长》，第103页，第106页，第188页。
(45) 见兰格与格利森：《对孤立的挑战》，第619—620页。
(46) 罗斯福：《公开发表的文件，1939年卷》，第195页。
(47) 兰格与格利森，前引书，第608页。
(48) 见上文，原著第442—443页。
(49) 见上文，原著第448页。
(50) 又见下文，原著第491页。巴拿马会议决定于1940年10月1日在古巴的哈瓦那召开下届会议，有情况需要提前开会时例外。1940年6月，根据美国和其他一些国家政府的要求，会议日期提前到7月份。
(51) 见赫尔：《回忆录》，第1卷，第814页。
(52) 见赫尔：《回忆录》，第1卷，第754—757页。炮的零件到1940年10月还放在伊维图特未曾装配，因为格陵兰没有专家能做这种工作，而美国政府又托词不肯让美国专家去做（兰格与格利森：《对孤立的挑战》，第685页）。
(53) 见下文，原著第522页。
(54) 赫尔：《回忆录》，第1卷，第814—815页；赫伯特·菲斯：《到珍珠港的道路》（Herbert Feis: The Road to Pearl Harbour），普林斯顿大学出版社，1948年版，第56页。又见下文，原著第581页。
(55) 沃森：《参谋长》，第106页。
(56) 赫尔：《回忆录》，第1卷，第816页。
(57) 《美国对外关系文件，1939—1940年》，第89页。
(58) 美国照会的原文，见《美国国务院公报》，1940年6月22日，第681—682页。同样的内容也通知了法国、荷兰和英国政府。
(59) 赫尔针对德国复照的声明原文，见《美国国务院公报》，1940年7月6日，第3—4页。
(60) 赫尔：《回忆录》，第1卷，第822页。
(61) 哈瓦那会议的议程和决议案的原文，见卡内基国际和平基金会：《美洲国家国际会议：第一补编，1933—1940年》，第343页以后。
(62) 这种要求集体托管的建议，罗斯福在1940年5月4日的一份备忘录里首先提出，韦尔斯在5月6日的一封信里表示欢迎（兰格与格利森：《对孤立的挑战》，第624—625页）。
(63) 赫尔：《回忆录》，第1卷，第823—824页。
(64) 实际上，新的基本“陆海军作战计划虹4号”中体现的决议（见上文，原著第485页）是把保护的范围扩大到整个西半球，可是在这时候还仅仅是一种计划。实行这种计划的实力还没有。在美国武装部队得到必要的扩充以前，1940年6月27日一篇论述“有关当前国防工作决议基础”的战略性文件，说明了当时对拉美国家立即给予援助的可能范围。在1940年12月以前，陆军无法在委内瑞拉的纬度以南采取行动，除非动员法和征兵制立即生效。如果决定在那个时期以前采取行动，海军就得准备在不妨碍执行其他任务的情况下提供援助，以维护这些国家当时的政府。文件中还列出一个优先提供武器和财政援助的先后顺序，使拉美国家能建立它们的防务。巴西和巴西“突出地带”以北各共和国列入最优先的一类（见兰格与格利森：《对孤立的挑战》，第620—621页）。
(65) 就是仅仅防卫北美和加勒比海地区。
(66) 见1940年7月26日《纽约时报》上阿瑟·克罗克的文章。
(67) 赫尔：《回忆录》，第1卷，第826页。
(68) 关于美国在拉丁美洲的基地问题的进一步阐述，见《概览，1939—1946年：大战和中立国》，第109页，第119页，第145—146页；参阅兰格与格利森：《不宣之战》，第151—158页。
(69) 美国为了建立拉美各共和国的经济力量和军事力量所采取的步骤的详细情况，见《概览，1939—1946年：大战和中立国》，第105页以后。
(70) 即阿根廷、智利和乌拉圭，当然不包括巴西，它的辽阔领土跨越南温带和热带。
(71) 见《概览，1939—1946年：1939年3月的世界》，第9—12页。
(72) 美国国务院：《战后外交政策的准备，1939—1945年》，第33页。
(73) 《美国对外关系文件，1940—1941年》，第549页。
(74) 兰格与格利森：《对孤立的挑战》，第699页。
(75) 尼古拉斯·约翰·斯皮克曼：《美国在世界政治中的战略》（Nicholas John Spykman: America's Strategy in World Politics），纽约，哈考特·布雷斯，1942年版，第331页；兰格与格利森（《不宣之战》，第593—594页）说，这段时期是指“头9个月”。
(76) 见同上书，第594页。
(77) 见上文，原著第472—474页。
(78) 菲斯：《到珍珠港的道路》，第69—71页。
(79) 赫尔：《回忆录》，第1卷，第801—803页；汉考克和高英：《英国的战时经济》，第225页。
(80) 汉考克和高英：《英国的战时经济》，第119页。
(81) 交给英国的这些驱逐舰曾在1917—1921年间编入现役舰队，1940年再次编入现役舰队。属于这一类的驱逐舰经过服役16年后就称为“超龄”。
(82) 见上文，原著第472页。
(83) 赫尔：《回忆录》，第1卷，第831页。
(84) 丘吉尔，第2卷，第116—117页，第167页，第356页；美国版，第2卷，第132—133页，第188—189页，第401—402页。
(85) 1940年5月成立的援助盟国保卫美国委员会，一般简称为“援助盟国委员会”或“怀特委员会”，因为威廉·艾伦·怀特是该委员会的主席和创始人。
(86) 司法部长意见书于9月2日公布，全文见《美国对外关系文件，1940—1941年》，第207页。
(87) 丘吉尔，第2卷，第367页；美国版，第2卷，第414页。达成协议以前进行谈判的详细情况，见同上书，第353—368页；美国版，第398—416页；赫尔：《回忆录》，第1卷，第831—843页；以及兰格与格利森：《对孤立的挑战》，第742—776页。
(88) 《美国对外关系文件，1940—1941年》，第203—205页。
(89) 同上书，第206页。路易斯安那州的土地是在拿破仑战争期中由杰斐逊于1803年向法国政府买来的，事先未经国会批准。
(90) 同上书，第196页。英国要求这些基地也让它用于商业性飞行以及海军需要方面，可是美国拒绝了，因为它害怕引起德国对西半球进攻以及损害门罗主义和泛美组织的原则（兰格与格利森：《不宣之战》，第170—172页）。
(91) 见汉考克和高英：《英国的战时经济》，第230—231页，以及斯退丁纽斯：《租借法》，第45页以后；兰格与格利森：《不宣之战》，第184页。
(92) 《工业动员》，第1卷，第48—50页，第52—53页。
(93) 又见下文，原著第504页。
(94) 塞缪尔·埃利奥特·莫里森：《第二次世界大战中美国海军作战史》（Samuel Eliot Morison: History of the United States Naval Operations in World War Ⅱ）,波士顿，利特尔—布朗，1947—1948年版，第1卷，第40—41页。
(95) 《美国对外关系文件，1940—1941年》，第160—161页。
(96) 兰格与格利森：《不宣之战》，第169—170页。
(97) 见上文，原著第449页。
(98) 休·约翰逊将军在1940年6月21日《纽约世界电讯报》上的话。诺克斯和史汀生的任命和法国的投降在时间上巧合，这使得美国国内孤立主义的意见又暂时抬头。
(99) 温德尔·威尔基，前民主党员，一家大电力公司的董事长，得到有势力的企业界的支持，可是不受共和党领导集团的喜爱。他的候选提名是在4月份卢斯主编的《幸福》杂志上公开发动的。威尔基在这个期刊上发表的一项宣言中，阐明了他的原则，主张在经济领域中实行企业自由和减少政府干涉的政策。在对外事务方面，他反对孤立政策，主张对那些正在抵抗侵略的国家采取一种比较慷慨的态度。威尔基的提名运动主要是由一班像他本人那样的业余政治活动家发动起来的；美国全国各地纷纷成立了威尔基俱乐部，致力于这一运动。
(100) 州长兰登曾提出一项更加富于自由主义色彩的对外政策纲领，但由于孤立主义者的反对，结果被取消了。
(101) 《纽约时报》，1940年6月27日。
(102) 舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》，第169—171页；英国版，第1卷，第170—173页。
(103) 罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第293页以后。
(104) 见赫尔：《回忆录》，第1卷，第862页。假如不作这种让步，就有这样的危险，孤立主义分子可能脱离本党，和一些思想相同的共和党人合在一起，组成一个第三党。
(105) 《纽约时报》，1940年7月18日。
(106) 舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》，第167—168页，第175—176页；英国版，第169页，第176页。
(107) 罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第481页。
(108) 见舍伍德：《罗斯福与霍普金斯》，第186—188页；英国版，第1卷，第187—188页。这些演说的原文，见罗斯福：《公开发表的文件，1940年卷》，第485页，第499页，第514页。
(109) 见上文，原著第499页。
