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退却并适应全球性战争
（1941年12月—1942年11月）
第一节 在华盛顿举行的阿卡迪亚会议
（1941年12月22日—1942年1月14日）
丘吉尔不要花多少时间就可以作出决定，日本在太平洋发动的进攻所造成的新形势需要由他本人和罗斯福举行一次最高级会议。如何对付日本的突然袭击这个紧急的军事问题，仅仅是“协约国”(1)面临的问题的一部分。在丘吉尔看来，最为重要的是如何组织、如何分配、如何增加盟国支配下的军事力量以确保赢得胜利的这些较为长远的问题。因此，在他给罗斯福的那份建议召开一次会议的电报中，他提到需要磋商的问题是，检讨一下“整个作战计划”和“生产与分配问题”等。(2)罗斯福对此起先并不很热心，而对丘吉尔个人的安全则表示关切，但丘吉尔却撇开了这一层顾虑。这次会议终于在12月11日商定了，11天以后丘吉尔以贵宾的身份第一次出现在白宫里。
外交礼仪大半都取消了。事实上，丘吉尔住在白宫里，使两国政府首脑间的政治和军事关系中有了一种宾主之间的个人私交关系。这既象征着英—美关系的独特性，又大大地简化了办事的程序。就餐时的非正式接触，甚至像传闻很广的一次在浴室的非正式接触那样，增加了外交家称之为“交换意见”的机会。1941年8月大西洋会议以后建立起来的初交，到1942年1月阿卡迪亚会议闭幕时改成为“一种接近友谊”的感情了。
丘吉尔并不是只身去出席阿卡迪亚会议的。陪同首相前往华盛顿的有英国的三军参谋长(3)，供应大臣比弗布鲁克勋爵，以及许多助手、秘书和属员。这些人很快地就和美国方面对等的人员共同举行了会议，所以阿卡迪亚会议成了英美高级战略家亲密无间地交换意见的一个时机。虽然没有给会议规定严格的程序，但是通过白宫里那几天的忙乱，很明显地定下了往后的会议必须遵循的格式。
军事问题是这次会议所讨论的最为正式的事项。两国政府内部对于军事权限和职责早有明文规定，这就使会议的程序能有条不紊地进行成了一个比较容易解决的问题。因此，英美两国的参谋长们在阿卡迪亚会议期间举行了12次会议，他们的密切接触为著名的联合参谋委员会未来的工作打下了基础。政治问题大部分是通过丘吉尔和罗斯福之间的私人商讨加以处理的。至于经济问题，由于美国没有同英国供应部明确相仿的机构，这就意味着这类问题的商讨是通过一种不很正规的方式进行的。霍普金斯或许是比弗布鲁克必须与之打交道的主要人物，但是霍普金斯的活动并不限于经济问题，(4)而且他也没有任何直接的权力去执行已经达成的决议。
在各个磋商的阵地上经过反复研究以后得出的结论或出现的分歧则提交给总统和首相在他们的顾问陪同下出席的全体会议。全体与会人员通过一系列连续不断的商讨，设法将各种特殊的计划汇总成为一个切实可行、协调一致的整体。当专门人员内部或是在一组专家同另一组专家的建议之间出现冲突时，讨论的进程就会变得缓慢、迂回曲折，得不出结论。(5)但是一般说来，美国人和英国人的观点是非常融洽的。一再发生的问题不是该做什么，而是如何才能想出方法来把双方同意应做的事情付诸实行。
美国人并没有带着一套彻底准备好的建议来参加阿卡迪亚会议。政府各部门之间缺乏顺利的、连续不断的磋商，以前是而且继续是美国政府的特色。此外，由于战争突然造成的紧急情况，需要人们作出巨大的努力才能应付，这就使美国的高级官员没有任何时间为这次会议有系统地进行准备。而英国人却早就在行政方面作了改革，以应付战争的需要，而且丘吉尔和他的幕僚在横渡大西洋的那整整一星期中所享有的同外界半隔绝的状态，也使他们有时间为即将同美国人的会面进行准备。还应该提到另一个因素，这次会议的结果如何对英国人说来是关系重大的。如果美国人的努力和物资供应由欧洲转向太平洋，像丘吉尔担心可能发生的那样，那么英国作战的力量就会遭到严重的破坏。不管怎样，英国就会回到1940年所处的绝境中去。美国人却没有这种焦虑的心情。因此，会议对他们说来不会显得像对英国人那么重要，为会议进行周密的准备似乎也不是十分必要的了。
结果，国务院、陆军部、海军部和罗斯福总统每一方都带着或多或少是不同的观点来出席阿卡迪亚会议。国务院的建议包括在两个文件中。一个是预备由所有同轴心国作战的国家签署的宣言。这个文件经过一些修改后，就成了《联合国家宣言》。国务院的另一个文件提议设立一个最高作战会议，由俄国、中国、英国、美国，或许还有荷兰(6)委派代表参加。尽管赫尔为这第二项建议作了重大的努力，仍然毫无结果。(7)
美国陆军参谋部以参谋长乔治·C·马歇尔将军为代表，特别想从阿卡迪亚会议上取得一样东西：那就是就战场上统一指挥的原则达成一项协议。这意味着不同军种之间统一指挥的问题，也意味着在不同国家的军队并肩作战的地方各国之间统一指挥的问题。在当时世界上，国与国之间的这项问题具有直接的实际重要意义的惟一地区就是东南亚，美国、英国、荷兰、澳大利亚，以及——稍远一点——中国的军队都在那里同日本人作战。但是，凡是驻有美国部队的地方，美国陆军和海军之间就存在这个问题，而且争得十分激烈。各军种之间长期存在的不和和无聊的猜忌，使美国海军对统一指挥的原则产生了疑虑。海军将领们担心会失去他们的自决权。(8)
关于总的战略问题，马歇尔赞成以ABC—1计划的基本决定为根据。这首先意味着把美国的进攻力量集中起来对付德国，而在德国被击败以前，对日本则采取遏制性的军事行动。但是在1941年12月，要把日本遏制在一定范围内的问题却不是容易办到的，而美国参谋部对于使用美国兵力攻击德国却还没有制定一些认真的、详细的方案。
美国海军的观点在阿卡迪亚会议上没有很明确有力地表达出来。新的海军总司令欧内斯特·J·金海军上将在这次会议开幕前两天刚接任，(9)而使他和他的参谋们困扰的作战问题甚至比马歇尔将军所面临的问题还要令人烦恼。不过这只部分说明了海军的沉默。如同上文指出的那样，海军对统一指挥的原则是抱着怀疑态度的，但在军事上又提不出任何有力的反对理由来，因此就勉强地同意了。在总的战略问题上，海军发现自身也处于同样尴尬的地位。对于首先集中力量攻击德国的决定可以提出一些先前的协议和令人信服的议论来，然而根据多年的传统，美国海军防御的敌人却是日本。当海军军官们奉令首先集中力量去攻击一个只能在陆地上击败的敌人，而对珍珠港的耻辱却几个月，也许几年迟迟不报仇雪恨时，他们大多数人都禁不住感到不快。因此，在珍珠港事件后，海军对总的战略始终不是全心全意地表示赞同的。美国的海军将领们总是乐于倾听推迟把美国部队大规模投入欧洲的理由，因为，美国部队一旦大规模投入欧洲，对欧洲的一切物资供应就自然而然拥有了绝对优先权，并将推迟在太平洋建立起美国海军力量来进行对日战争。 官僚政治的猜忌是国务院、陆军部和海军部之间存在这些分歧的一个重要因素。最高作战会议本身之所以受到国务院人员的欢迎，部分地是因为这个会议不仅将包括军事方面的代表，还将包括政治方面（即国务院）的代表。(10)美国陆军将领们对由于稳妥的军事考虑而决定组织一支庞大的美国陆军，并迅速把它用去攻击德国，自然感到很满意。推行这样一项政策就会使陆军在争夺人力和物资供应方面取得比海军较大的优先权，这样一种认识决不会动摇他们认为这项政策是正确的信念。美国海军的抱负则使它从相反的方面敦促人们接纳它的战略概念，这一点上文已经提到过了。
罗斯福当然是惟一能够对政府各部门之间这种竞争性的目标进行裁定的人。他并没有带着任何显然经过深思熟虑的个人的计划去出席阿卡迪亚会议。但是他深信他需要的是伟大的目标、迅速的行动和崇高的理想。在陆军和海军两者之间，他个人对后者表示同情。他在威尔逊政府里曾经担任过海军部副部长，而且自己又是一个热心的业余海员。但在陆军和海军的战略争端上，罗斯福倒是赞同陆军的观点的。他和马歇尔将军同样感到，同日本比较起来，德国本质上具有更大的威胁。
相形之下，英国的观点既专一又明确。丘吉尔和他的顾问们所希望的是，重新肯定一下ABC—1的战略方针，决定可以击败德国的步骤，以及重新确保美国物资源源不断地运来。在太平洋，他们主要准备进行一场海战，并希望能得到美国的援助来保卫新加坡。对日本的初期战略，将严格规定是防御性的，目的在于保住夏威夷、澳大利亚和新加坡这几个重要的基地。至于对德国，英国建议英美应尽快共同采取进攻的行动。他们认为，第一步应该是通过在地中海地区，也许还在其他地区采取军事行动，以收紧对欧洲堡垒的包围圈。(11)
现有的记录不允许把这次会议讨论的事项逐日记载下来。事实上，军事、经济和政治的会谈都同时进行，并且在全体会议上不断地交叉在一起。最好的办法似乎是有系统地讨论一下会议所取得的成就，尽管任何这样的安排会把会议过程中实际上特有的那种非正式性和各项问题的交错穿插掩盖起来。
这次会议的主要政治成果是《联合国家宣言》。这个文件经国务院起草后在丘吉尔抵达前，曾由美国内阁讨论过。罗斯福赞同发表这样一项宣言的主张，并在会议一开始就把这项建议向丘吉尔提了出来。他把国务院的文本交给了首相，请他提出修改的意见。同时，罗斯福自己也作了些修改。圣诞前夕，两个修订本经过比较并把两者合并为一个文本。其结果如下：
美利坚合众国、大不列颠及北爱尔兰联合王国、加拿大自治领、澳大利亚联邦、新西兰自治领、南非联邦、比利时、中国、捷克斯洛伐克、希腊、卢森堡、荷兰、挪威、波兰、苏维埃社会主义共和国联盟和南斯拉夫等国政府，赞同美利坚合众国总统和英国首相于1941年8月14日签署的联合宣言通称大西洋宪章中所载宗旨与原则的共同纲领。
深信各国政府取得完全的和世界范围的胜利对于保卫和保障生命、自由、独立，以及不仅在他们本国而且在全世界保卫和维护那些正当的、有可能实现的人类自由、正义和社会安全是非常必要的，深信它们现在进行的这场战斗是为了在各地共同保卫人类过像样的生活，抵御力图征服世界的野蛮和残暴的力量，特宣布：
1．各政府保证使用其全部资源去抵抗轴心国的征服军，并继续这样使用下去，直至这些征服军最后被击败为止。
2．各政府向与本宣言有联系的其他各国政府保证，在军事努力和利用其资源抵抗共同敌人方面实行全面的合作。
3．各政府保证继续同共同的敌人或任何一个敌人作战，决不单独媾和。凡愿与本宣言发生联系的其他国家政府均有权参加。(12)
罗斯福想发表这项宣言来庆祝新年。这引起了不少困难，因为必须在很短的时期内取得大多数政府的赞同。宣言的原文又作了一系列进一步的修改，这也必须得到大家的同意。同时，取得同轴心国交战各国的签字的这项计划，还引起了先后次序和合格不合格这些敏感的问题。实际上，对于宣言文本的细节积极进行磋商的仅限于三国政府，即苏联、英国和美国政府。当三大国达成协议后，宣言的文本就按一种接受不接受均可的办法递交给了其他各盟国的政府。虽然如此，经过向全世界发出了一些急电后，到1942年1月2日，不下于26个国家已经在宣言上签了字。
在同英国政府的磋商中出现了三个问题。第一，印度的地位怎么办？英国战时内阁起先反对把印度也包括在宣言的签字国内，但是到了12月29日，英国人改变了立场并同意应向印度和各自治领一起发出邀请。(13)第二个问题更为复杂。自由法国的地位怎么办？英国政府敦请将宣言的原文修改为“各国政府和当局”，以便允许自由法国在未获得承认为一个政府的情况下在宣言上签字。
这个问题正好在一个特别不幸的时刻冒了出来。1941年圣诞前夕，少数自由法国军队在纽芬兰正南方的圣皮埃尔岛和密克隆岛登陆。(14)这些岛屿本来是在维希政府的控制之下，虽然当地人民热诚地拥护戴高乐的事业，国务卿赫尔却感到十分愤怒。这次出兵是在加拿大、英国和美国政府不知道，甚至也不顾它们反对的情况下进行的。此外，戴高乐的突然行动还破坏了美国和维希的官员之间为维持法国在西半球各属地的现状刚达成的一项协议。赫尔感到美国同维希政府的关系的全部基础都遭到危险。因此，他无意对自由法国作出任何让步。罗斯福则并没有如此生气，他在和俄国大使李维诺夫的私下会谈中，明显地为英国提议让自由法国签字一事进行辩护。但是，李维诺夫须经莫斯科授权。等斯大林表示同意时，修改宣言文本已经为时太晚了。(15)
同英国政府磋商中出现的第三个问题是无关紧要的。上文引用的12月24日的宣言草稿中有“社会安全”一词，后来在修改过程中被删去了。英国的战时内阁要求把这一词重新写进去，但是有人，大概是罗斯福，表示反对，因此并没有作修改。(16)
美国政府对于宣言的原文事后也有一种想法。大西洋宪章的措辞中曾略去了宗教自由这个词，美国国内有些批评宪章的人反对不把它列入这次作战所争取的目标之内。这就涉及到宗教界，特别是罗马天主教，反对同不信神的俄国进行合作的这个棘手的问题——罗斯福本人在前几个月就相当注意到的一个问题。因此，罗斯福在12月27日向英国人和俄国人提出了这个问题。英国人并不表示反对，但是李维诺夫开头却深为不安。然而，他还是顺利地使这一改动及时地取得了莫斯科的赞同，把这一条也写进了最后的文本。(17)
12月27日，与轴心国交战各国的大使一批接一批应召会见了总统和首相。他们都获悉联合国家宣言正在准备之中，并被告知他们不日即可得到宣言的文本。这一程序使好几国驻华盛顿的外交使节大为不满，特别因为俄国人被挑选出来受到特殊的待遇。(18)
宣言的最初文本在12月27日或27日以前便递送到莫斯科去，俄国的答复于12月29日来了。苏联领导人显然并未获悉英美没有同其他各盟国政府进行接触就先同他们商量，所以不签字。同时，俄国人另行拟就了一份单独的声明，准备同英—美的宣言同时发表。(19)困难在于这一事实：苏联和日本没有交战，并且十分急切地想避免签订一个意味着承担起同日本作战的义务的文件。但是赫尔和罗斯福所需要的是一个将会把所有同轴心国作战的国家联合起来的宣言，而不是各国单独发表的宣言。他们于是修改了宣言原来的文本，为斯大林提供了几条足以避开日本人的问题的条款。最后，俄国人才同意签署一个共同的文件。(20)
签字国的先后次序问题显然是由罗斯福和丘吉尔两人在他们各自政府的协助下安排好的。根据美国人的建议，凡是向轴心国宣战的拉丁美洲国家都加进了应邀在宣言上签字的国家的名单。尽管英国政府请求所有的自治领应当排列在一起，像在12月24日的宣言草稿中那样，这件事却并没有这么办。相反，按字母排列的原则被用来决定所有小国名次的先后。
但是并没有让字母来决定一切。排列在名单最前面的是美国、英国、苏联和中国——“四大国”第一次正式出现在联合国家之中。美国人对于美国应该领导所有其余的国家似乎始终不曾有过任何怀疑，丘吉尔也“欣然乐于把第一把交椅让给”他的强大的盟国。(21)将苏维埃社会主义共和国联盟置于宣言的笫一批签字国中，是作为承认俄国军队所起的军事作用的一种姿态。(22)中国加入最前的行列是由于美国的支持。用来说明把中国包括在内是正当的那项原则就是，“在自己国内积极从事作战的国家”(23)应有别于其他的国家，虽然这一原则倘使认真加以考虑的话，肯定会使美国无法名列前茅。
名次先后的这些问题乍看起来可能是微不足道的。但外交礼仪方面的细节有时候的确反映出真正的差别。《联合国家宣言》中值得注意的是美国所据有的优先地位。的确，看来宣言后面的全部创始精神与推动力都来自罗斯福和美国政府，而宣言的其他签字国也就毫无异议地同意了美国人这样镇定自若地把第一把交椅留给他们自己。
这反映出了新的联合国家联盟后面的真正均势。在各大国中，只有美国享有一种意义重大的自由，可以选定在哪里以及如何使用自己的部队。因此，各国的这一新的联盟将在何种范围内成为一个有效的军事同盟，在很大程度上取决于美国的决定。俄国政府和英国政府都愿意接受并且的确欢迎美国提出的，能保证将美国政府更为紧密地约束在一种盟国的政策和行动的方针上的任何举动。在签署联合文件时形式上的领先，仅仅是对美国能够并且已经给予英国和俄国的援助所付的一笔很小的代价而已。
中国当然始终不过是四大国中一个礼节性的成员。美国人为什么支持中国要求进入大国行列的主张，这倒是个奇怪的问题。或许情绪和这个问题多少有点关系。(24)这里还有着一种想把欧洲帝国主义的一页翻过去并开始世界历史一个新时代的愿望；在这样一个新时代里，中国这个人口众多、地大物博的国家，是会成为一个大国的。美国的陆军战略家们抱有这样的计划，想把中国的军队建设起来，以便利用中国人力的全部力量去对付日本，这也是真实的。(25)如果这些计划实现了，如果一支强大的、配备精良、训练有素的中国军队在这次战争中出现了，那么中国要求同三大国平起平坐就可以有些实质性的东西了。鉴于有这些计划，可以论证，及早“在礼节上”承认中国同其他三个主要盟国具有同等的地位，这将是保证中国在战争期间和战后进行合作的最好的办法。最后，许多美国人都感到，在追随美国这点上，中国是可靠的，因为他们认为，俄国和英国由于过去的帝国主义侵略和剥削行径都已经使中国人同他们疏远了。一个感恩戴德、友好依附、受到保护的中国，在大国会商中占有一个牢固的席位，这种前景对于美国人一时所起的豪侠之情和对于他们自身的经济与政治利益都是很具有吸引力的。(26)
自从珍珠港事件以后，与轴心国相对抗的联盟应使用什么名称的问题，便引起了总统的注意。在起草宣言的最初阶段中，曾经使用“协约国”这一词。这一提法的目的是为了回避总统的权限这个棘手的法律问题。当然，各种条约都需要提交给美国参议院去批准，但是罗斯福并不想使提出的这个宣言经受参议院辩论的风险。(27)因此，一项同盟条约——宣言中所包含的这样一种协约的正式名称——是办不到的。但是“协约国”这一平淡无奇的名称似乎强调了同轴心国交战各国之间的松弛的联系。12月29日，罗斯福想出了用“联合国家”这一词来取代它。1942年1月1日，当丘吉尔对渥太华作了一次短暂的访问后重返华盛顿时，时间已经很急促了，罗斯福闯到他的住处去找他，以便知道他认为这个词是否可用。当时首相正在洗澡，但他立刻从浴盆里出来对罗斯福的想法表示赞同。(28)在这个新的名称正式宣布之前，似乎并没有再同任何别人商量过。诚然，“联合国家”这个名称只是在宣言的正式文本的标题中才出现。
“联合国家”这个词打开了广阔的前景。联合国家和合众国之间的对比，使人联想起在世界各国中建立起一种新的世界秩序并在未来进行长期的合作。当罗斯福为战时的联盟选定这一名称时，他心里大概就想到了这样一种对比。当《联合国家宣言》最后从纷乱的电讯中传出来时，全文如下：
美利坚合众国、大不列颠及北爱尔兰联合王国、苏维埃社会主义共和国联盟、中国、澳大利亚、比利时、加拿大、哥斯达黎加、古巴、捷克斯洛伐克、多米尼加共和国、萨尔瓦多、希腊、危地马拉、海地、洪都拉斯、印度、卢森堡、荷兰、新西兰、尼加拉瓜、挪威、巴拿马、波兰、南非联邦、南斯拉夫各国的联合宣言。
本宣言签字国政府，
对于1941年8月14日美利坚合众国总统与大不列颠及北爱尔兰联合王国首相所作联合宣言通称大西洋宪章内所载宗旨与原则的共同方案业已表示赞同，
深信完全战胜它们的敌国对于保卫生命、自由、独立和宗教自由并对于保全其本国和其他各国的人权和正义非常重要，同时，它们现在正对力图征服世界的野蛮和残暴的力量从事共同的斗争，兹宣告：
（一）每一政府各自保证对与各该政府作战的三国同盟成员国及其附从者使用其全部资源，不论军事的或经济的。
（二）每一政府各自保证与本宣言签字国政府合作，并不与敌人缔结单独停战协定或和约。
现在或可能将在战胜希特勒主义的斗争中给予物质上援助和贡献的其他国家得加入上述宣言。
1942年1月1日签字于华盛顿。(29)
1942年元旦，罗斯福、丘吉尔、李维诺夫和宋子文（后者新近被任命为中国的外交部长）在白宫签署了这一文件。次日，即1942年1月2日，宣言被放到国务院里，由其他各国的大使在那里依次签了字。(30)
赫尔热烈欢呼《联合国家宣言》的发表。他说：“联合国家的宣言在历史上最大的共同作战努力中，把代表六大洲绝大多数居民的26个自由国家的决心和意志联合起来了。这是一个活生生的证据，说明遵守法律、爱好和平的国家到了必要的时候能够团结起来使用武力去维护自由、正义和人类的基本准则。”(31)丘吉尔在回顾到这项宣言时，他的评论中的热忱则是比较有分寸的。他写道，“宣言本身并不能赢得胜利，但是它说明了我们是谁和我们为什么而战斗。”(32)斯大林的评论要是有的话，也没有公开记载下来。其实，宣言的直接意义完全是心理上的。一个大联盟，联合国家，第一次公开地排列出来反对轴心国。签署这一文件的小国的数目形成了一份给人深刻印象的名单。随着其他的国家也向德国和日本宣战，名单变得更长了。或许，只有美国人认真看待宣言序言中的原则声明，把它作为将来的国际关系的纲领，不过美国人的思想当然远不是一个可以忽视的因素。虽然宣言的原则事实上并没有决定未来的国际关系，从这一点上看，我们可以认为宣言只是一套空话，不过从另一点上看，宣言的确取得了重要的实际结果。在战争的年代里，宣言上签字次序所意味着的大国和小国的区分一直保存下来，作为联盟中法律与外交的结构，尽管给予中国的地位是不现实的。此外，当联合国组织后来成立时，它也具有起源于这一宣言的痕迹。
这一宣言可以看做是自威尔逊总统以后美国在世界政治舞台上推行积极外交第一次取得的成果。作为既充满了崇高的原则又具有舒畅的乐观主义精神的美国思想的反映，它象征着国际事务中的一种新发展。
《联合国家宣言》的文本是在1942年1月2日最后签字的那天散发给报界的。英国和美国的评论几乎普遍表示赞成，但是俄国报纸却慎重地保持沉默。总的说来，美国新闻记者比英国新闻记者更倾向于接受宣言的表面价值。因此，举例而言，《纽约时报》就在一篇社论中（1942年1月4日）声称：“这项协议……可能表明是和人类历史中所签订的任何政治文件同样重要的一个文件，”而比弗布鲁克勋爵的一份报纸，《星期日快报》，则较为审慎，它说：“大联盟是一个事实——已经签字、盖章并发表了。……在纸上，大联盟是〔胜利的〕铁一般的保证。但是数字也好，文件也好，演说也好，都不会带来胜利。”(33)
筹备《联合国家宣言》仅仅是阿卡迪亚会议活动的一小部分。在英国人看来，它简直是无关紧要的。对于丘吉尔和他的顾问们说来，主要的事是在军事战略上达成协议。事实上，战略、军事部署和军事管理等问题的确占去了会议的大部分时间。英国人担心太平洋地区事态的影响会改变美国的军事计划，但是这种顾虑在会议一开始便消除了，因为美国人在联合参谋长委员会的第一次会议上就提出了一份备忘录，其中一部分是这样的：“从去年2月以来，出现了不少新情况，但是尽管日本参战了，我们还是认为，德国仍然是主要的敌人，它的战败是胜利的关键。一旦德国被击败了，意大利的崩溃和日本的战败必然接踵而来。”(34)当英国的参谋长们听到这些话时，他们一定很宽慰地松了一口气，因为他们一直是很担心的。
英国人所担心的第二件事是，美国人会坚持把他们的军事生产大规模地转向装备美国武装部队的任务上去。丘吉尔在他准备提交给会议的一份备忘录中写道：“对于我们有损害的是美国将建立起一支拥有1 000万人的庞大的军队，在这支军队受训期间，至少有两年将把可用的物资全部吸收了去，一面袖手旁观地保卫着美洲大陆。”(35)这种顾虑同样证明是毫无根据的。罗斯福和任何别人一样急切地想看到美国部队出动作战，并且对于提出迅速部署这些部队去攻击德国的建议表示欢迎。
然而，提出建议是一回事，安排部署又是一回事。在随后的两年里船舶的缺乏竟然成了盟国战略家们最为关心的问题，它构成了影响事物进展的一个环节。会议面临的迫切的问题是在太平洋地区对船只和部队进行防御性的部署，以便确保同澳大利亚和远东的联系。马歇尔将军拟定了一个防守新喀里多尼亚作为通往澳大利亚途中的主要停留站的计划，但是太平洋地区的这一计划和其他计划所需要的船只，只有把船舶从其他的紧急任务中抽调出来才能筹集起来。在大西洋战场上，美国人同意派遣部队到北爱尔兰去，他们可以在那里完成训练。这些部队不仅将协助保卫不列颠群岛的安全，而且将使要不然便需要留下来保卫英国本国安全的好几师经过充分训练的英国部队有可能用于海外。行动是迅速的。阿卡迪亚会议还没有结束，美国部队已经开始奔赴爱尔兰了。这个行动公布出来作为一种宣传策略，既打击了德国士气，又打击了美国国内残存的孤立主义情绪。
当时的情况异常紧迫，因此在会议上不可能就长远的进攻性战略达成坚定、明确而详细的协议。虽然如此，英国人却提出了一个明确的计划。这个计划所根据的假设是，当时正在利比亚展开的攻势将导致北非轴心国部队的全面毁灭。如果这件事实现了，他们希望看到一支美英远征军在法属北非登陆，当然最好事先能得到维希当局的同意，但必要时不得到同意也要进行了。这项以“体育家”(36)为代号的计划实施的日期暂定为1942年春天，但是时间表并没有明确地规定下来。维希的变幻莫测的政策，使丘吉尔焦急地希望如果法国当局突然发出邀请，他就能立即至少派出一支象征性的部队去。
在北非的攻势如果取得成功，就会“收紧”对德国的“包围圈”，并为1943年在欧洲大陆大举登陆打开道路。丘吉尔所设想的最后对德作战方式是，由几支人数较少，但配备精良的装甲部队同时在几处地方登陆。他写道：“无须认为需要大量的士兵。如果装甲部队的袭击成功的话，当地人民的起义（必须为他们提供武器）就会成为解放当地的攻势中的主体。”(37)
美国参谋部还没有时间为使用美国部队攻击德国自行制定任何详细的长期计划。因此，马歇尔在会议上提不出任何明确的相反的建议来。尽管如此，他对这项计划即使不是积极反对，至少也是不很热心。其他的美国高级军官也抱着同样的见解。(38)
罗斯福个人对这项北非计划却很感兴趣。在珍珠港事件之前，他把达喀尔想象成对美洲半球的安全日益迫近的一种威胁，占领法属北非就会排除掉这一危险。此外，地中海的开放将使供应线大为缩短并减轻对船舶的某些压力。当然，最重要的军事上的考虑是，似乎没有别的计划为不久的将来积极使用大量的美国士兵去攻击敌人提供一个机会。然而为了减轻对俄国人的一些压力，英—美在不久的将来展开进攻，似乎是非常必需的。
罗斯福经常耿耿于怀的最后一种顾虑是美国舆论的捉摸不定的情况。在珍珠港事件发生后的时期里，美国人的注意力立即大半集中到了太平洋地区，特别是集中在菲律宾群岛的防御上；不难想象，会出现强大舆论压力敦促美国把主要力量转到太平洋去打击日本人的这种情形。这一点如同我们知道的那样，(39)事实上正是珍珠港事件发生前属于孤立主义的那些大报所要求的。防止公众的注意力这样集中在太平洋地区的最可靠、最有效的办法是，在欧洲战场上发动进攻。到那时，新闻报道就会发生变化，不是完全由来自日本前线的新闻所占去了，而且对一切已经发动的进攻，美国公众的支持是可以信赖的。看来无可怀疑的是，罗斯福坚持要尽可能早日在欧洲战场上把美国部队投入战斗，骨子里就是考虑到这一点。
会议讨论的结果是取得了一项协议，即就“体育家”的后勤和其他要求进行研究。谁也没有否认这一行动对盟国的事业会是有利的。问题却是能否获得必要的船只、兵员和设备。甚至在会议结束以前就已经变得很清楚，在利比亚获得全面胜利的希望是不会实现的，而“体育家”计划原来的根据也随着这种希望而消灭了。一支胜利的英国军队在最近的将来不会立即出现在法属突尼斯的边境上，而缺乏这种支援，任何登陆行动都不得不采取比最初所设想的更大的规模。因此，尽管罗斯福对英国的计划表示赞同，但不能商定对“体育家”承担任何坚定的义务，更不能商定一个明确的作战时间表。太平洋地区迫切需要的防御性部署和地中海地区敌人力量反击的意料不到的猛烈，使英美的进攻计划制定得未免过早了。
虽然马歇尔将军没有向会议提出任何条理分明的长期战略，但他对应该指导盟国作战行动的军事管理原则却有一些十分明确的想法。在这些事项上所达成的协议证明，对总的战争行动和英美合作的形成有着最为重要的意义。圣诞节那天，马歇尔向英美参谋长会议说明了自己的意见。官方记录里记载的他的讲话如下：
我说的这些话只是我个人的看法，并不是同海军或者同我自己的作战计划处商量研究的结果。鉴于我在法国所看到的情形，再根据我所注意到的我们自己的经验，我强烈地感到，应加考虑的最为重要的事项就是统一指挥的问题。我们目前正在解决的问题只是一些琐细的事，除非我们得出一项更为广泛的解决办法，否则这些琐细的事会不断地重新出现。而且除非我们在一个真诚直率的基础上进行作战，否则在各团体、各军种之间存在分歧的情况下，那种局面是无法忍受的。我深信，整个战场——包括空中、地面和舰艇——必须由一个人来指挥。单凭合作，我们是无法应付的。人类的弱点是这样的，他们会非常不愿意把自己的一些部队置于别的军种的指挥之下。如果我们现在就制定一个统一指挥的计划，那么我们的麻烦十之八九就会获得解决。
……我情愿竭尽全力来实现这件事。我们必须在这里决定一个行动的方针，决不能期望在战场上去决定。我赞成由一个人来统率，不过他是根据这里规定的命令指挥作战的。我们在第一次世界大战中就不得不这么做，但那是在1918年才办到的，在这以前，大量宝贵的时间、鲜血和财富已经毫无必要地牺牲掉了。(40)
认识到马歇尔建议的激进性质是很重要的。鉴于盟国事业后来在战争中所取得的成功，很容易认为，联合参谋机构和战场上统一的指挥是英美战时关系必然的和自然的结果。但是在1941年，这并不是英国或美国战略家的意思和期望。在ABC—1计划中，各国对一定的地区分别负责的原则已经规定下来：每一战区由一国承担起指挥权，遇有必要，其他国家的部队、舰艇或空军将在外国的指挥下作战。但是马歇尔现在提出了一项更进一步的建议。他希望看到在每一战区，不同国家和不同军种的部队一概置于一个司令官的统率之下，另由一个由有关各国和各军种的代表所组成的单一的联合参谋部加以协助。这样一项建议包含着减少各国政府和各个军种对武装部队所行使的控制权。就实际上所实现的联合参谋部和统一指挥权来看，它们标志着一支超国家的武装部队的出现，当然最终并不是不受本国的控制，但是在很大程度上而且在日常的管理方面是同正常的国家指挥隔离的。
很可能马歇尔和那些在阿卡迪亚会议时不赞同他的意见的人都没有这样看待这件事。美国海军不愿意接受这一建议，英国人也感到很难加以接受，英国的计划希望保持不同的地区分别负责的原则，甚至对入侵欧洲大陆的大规模军事行动也是如此。可以假定的是，丘吉尔至少考虑到英帝国的长远前途以及英国在远东这类地区的影响。(41)组成联合参谋部并对英国、美国和其他盟国的部队实行统一指挥，这至少会使英国对这些地区的控制变得模糊不清，并且会在世界一些重要的和广阔的地区导致美国的势力取代英国的势力。
最迫切需要作出决定的战区——东南亚——对马歇尔的建议实际上存在的障碍特别大。不仅是英美两国，还有荷兰、澳大利亚、新西兰、中国和印度的军队都在那里同日本人作战，同时在世界上一个不太发达的地区，缺乏足够的交通使建立单一的指挥格外困难。提出了类似这样一些实际的障碍而且由丘吉尔和其他的人着重地提了出来，反对马歇尔的建议。根据记录，丘吉尔曾经说：“那里的局势是这样的：某些特殊的战略据点必须守住，每一地方的指挥官对于自己该做点什么都很清楚。困难的问题在于使用到达该地的资源。这是一个只能由有关各国政府解决的问题。”(42)
哈里·霍普金斯在马歇尔和丘吉尔之间安排了一次私下会谈来讨论这个问题。在长时间的会谈中，首相终于能够估量出马歇尔的决心多么大，尽管有着种种忧虑，丘吉尔还是决定退让了。罗斯福也全力支持马歇尔的论点，所以在保证取得这项结果方面起了他的作用。丘吉尔一旦被争取过去后，正如他所具有的特性那样，立即全心全意参与这项计划，并且马上敦促战时内阁对他称之为“战争获胜者”的计划予以批准。(43)
12月29日，这一问题解决了，阿奇博尔德·韦维尔爵士将军被推选出来就任东南亚盟军总司令。所谓美英荷澳（即美国、英国、荷兰、澳大利亚）地区的最高指挥权应当给予一位英国将领，这是美国人建议的。英国的参谋长们最初的反映是惊讶而高兴，但是他们随即认识到，在这种提议的安排下，韦维尔将为前途明摆着的挫败受到公开责难。他们感到这对英美的友好可能是有害的。然而，丘吉尔却坚决地打消了这种担心，决定接受提出的这种安排。(44)
在盟国并没有联合作战的各战区里，对原有的安排并没有作出任何改变。然而，在中国，经过同中国政府磋商以后，建立了一个盟军的第二战区。蒋介石成了“盟军”的总司令，一名美国将领将被任命为他的“参谋长”。美国在中国几乎没有地面部队。很明显，由一个美国人在中国成为副指挥官的这种安排，同美国、英国、荷兰和其他盟国提供部队、船只、飞机和指挥官的那种“盟军”司令部大不相同。事态的发展使大规模派遣美国部队到中国去的计划落空了，这就使得这种区别更加明显，但在1942年1月初，当这两个新的盟军司令部向世界宣告成立时，这种区别还不十分明显。
关于在战场上统一指挥的原则的协议，引起了在最高司令部内统一指挥的这个甚至更为重要的问题。这使会议比先前更为直接地面临限制国家对武装部队的权力的问题。开始时，一般的问题并没有接触到。讨论倒是针对着这样一个问题：对韦维尔将军的新指挥权将予以什么样的节制？1941年12月29日，参谋长们提出建议，不设立任何特别机构来监督韦维尔。他们认为，这样一个机构将是无效的。它将不得不把同该战区有关的所有小国的代表都包括在内，这样的代表不同本国政府进行磋商就不能共同作出决定来。
罗斯福同霍普金斯讨论过这问题后，拒绝了这项意见。作为代替，他建议成立一个新委员会，由三名美国代表和三名英国代表分别代表本国的各军种联合组成，再由一名澳大利亚代表、一名新西兰代表和一名荷兰代表以顾问的身份参加进去。看看后来称为联合参谋长委员会的这一机构起初如何一点一滴、意想不到地成立起来，是很有启发的，这个委员会在大战后来的年代里成了世界上最强有力的团体之一。这里，在总统订正的关于在一个战区内进行部署的一份备忘录里，就可以看到它的起源。
用哈里·霍普金斯的话来说，当罗斯福的新建议提交会议时，“引起了激烈的争论”，(45)英国人很快就把这一争端扩大了。他们指出，权力仅仅限于一个战区的一个国际军事机构，如果无权决定应将什么样的人员和物资运送到战场上去，那将变得毫无意义。但是这种决定，如果不考虑到所有的盟国和所有的战区对战时生产所提出的竞争性的要求，是无法作出的。
在英国人带来向会议提出的建议中，有一项是主张成立一个由英美各军种委派代表组成的常设军事计划组织，(46)英国的计划要求每一国控制整条战线中的一定防区，这个计划组织就是设想出来作为可以协调每一国的军事任务的手段。但是采取任何行动的决定权则仍将由各国政府和它们各自的军事司令部掌握。显然，在远东成立盟国的那些统一的司令部，使任何这类计划不能巧妙地发挥作用，但是罗斯福逐次提出的关于成立一个特别委员会来控制每一战区内“盟国”司令官的建议，是以如何将两国政府现有的资源分配给各战区为根据的。
在随后的讨论中，这两个初步建议被混合起来，于是联合参谋长委员会的概念便成了处理这一问题的惟一合理的方法而出现了。联合参谋长委员会同罗斯福原来的概念不一样，因为它具有世界范围的权限，它同英国的建议也不一样，因为它不只是具有拟订计划的权力。
然而，在阿卡迪亚会议上指定给联合参谋长委员会的权限基本上只是后勤方面的。委员会奉命去“解决以战略方针为根据的广泛的军需计划”，“发布一般的命令，规定分配现有的武器的方针”以及“解决海外行动的先后次序等这些广泛的问题”。(47)这样指派给联合参谋长委员会的相当有限的权力范围，既反映了英国原来的建议，又反映了英国政府不愿意过多放弃他们本国军事行动的独立性而把它交付给一个未经考验的机构的心情。但不久就变得很清楚，控制作战物资和控制作战行动是分不开的，因为在没有物资供应的情况下，什么事也办不成。因此，联合参谋长委员会不久便被迫要求扩大其权力，使之涉及全盘的“战争的战略指挥”。委员会职权的这一新规定于1942年4月21日获得了批准。(48)
联合参谋长委员会成立的方式以及这个新机构逐步维护其指挥战争的权力的过程，使得一个要不然便会成为大麻烦的问题几乎化为乌有。但是我们不能指望盟国中的小国会赞同一种实际上把他们从最高司令部的核心会议里排除出去的安排。在阿卡迪亚会议期间，关于仿照1918年的盟国最高作战会议的方式建立一个包括所有盟国的团体的问题，大家议论纷纷。小国由于期望建立这样一个会议而坐失时机，尽管这个机构在最初成立时似乎规定只具有军事技术方面的有限权力。
成立联合参谋长委员会的这项协议，引起了这个新机构应在何处集会的问题。很明显，美国人在供应和人力方面都占第一位，而委员会最初的任务就是负责供应和人力的分配。这就为委员会设在华盛顿提供了充分的理由，而美国首都又正介于欧洲战区和太平洋战区之间这一点，则可以举出来作为第二个理由。因此，英国人也同意新的委员会正常的工作地点应该是华盛顿。
实际上，直到阿卡迪亚会议闭幕以后，联合参谋长委员会才正式成立起来。其理由之一是，美国军事管理机构需要作出某种初步的调整。珍珠港事件发生前，美国不存在一个相当于英国参谋长委员会的机构。一个由总统、国务卿、陆军部长、海军部长、陆军参谋长和海军作战部长组成的作战会议不定期地开会。同时，还有一个陆海军联合委员会，负责研究总统交办的专门问题。但是在美国陆海军的高级指挥官中，没有正式的、延续的、日常进行磋商的机构，美国参谋长联席会议直到1942年2月才正式成立起来。(49)
联合参谋长委员会在华盛顿举行会议的这项决定，意味着在大多数会议上英国参谋长们将由代表前往参加。英国委派来参加这个委员会的第一批代表是从已经在华盛顿的人员中就近遴选出来的。代替帝国总参谋长陪同丘吉尔出席阿卡迪亚会议的约翰·迪尔爵士留了下来，成为联合参谋长委员会中英国方面的高级成员。他代表丘吉尔本人，而不是代表英国武装部队的任何一个军种。他的任命起先在美国人中引起了一些问题，因为他们对于军事问题竟然和政治混合在一起不很习惯。迪尔因为具有一个政治身份而遭到反对。后来，美国任命（1942年7月）威廉·D·李海海军上将作为总统的私人代表参加委员会，这样才把这个问题解决了。(50)结果表明，迪尔的任命是特别幸运的。他成功地赢得了马歇尔将军以及他的全体美国同事私下的信任和友谊，其程度是任何其他的英国代表从来没有赢得过的。代表皇家海军、皇家空军和陆军的其他英国代表经常更换，而且都没有像迪尔所发挥的那种个人影响。
从1942年1月起，在整个战争年代里，联合参谋长委员会一直每周召开会议一次，有时还不止一次。在正常情况下，英国参谋长委员会和美国参谋长联席会议总是预先分别考虑尚未解决的问题，然后再在联合参谋长委员会的会议上把两国的不同观点进行比较和调整。然而，认为联合参谋长委员会的分歧经常甚或通常总是按国家界限发展的，那就错了。各军种之间的分歧常常掩盖了国家之间的分歧。这种“国内的”分歧在联合参谋长委员会的会议上毫不顾忌地表达出来。
重大的战略决定则在罗斯福和丘吉尔于战争的年代里定期举行的会议上共同作出。在这种时候，英国的三军参谋长总在场，并且代替了他们在联合参谋长委员会里的代表。只有可以称之为盟国行政机构的日常工作，才委托给了华盛顿的联合参谋长委员会。但是日常的行政工作是政府的实质，该委员会赋予英—美的军事合作以一种内容和持续性，而这一点是任何其他方法都不大可能办到的。鉴于英国代表同他们在伦敦的上级经常保持电讯联系，他们能够天天有权把英国最高司令部最近的想法告诉美国人，同时也能把美国人的计划和意见通知英国人。随着情况的变化，委员会能够在已经商定的总的战略结构内就英—美资源的支配作出一些调整。此外，委员会还经常检查英—美的作战计划，并且在所有主要的问题上起草建议供罗斯福和英国的战时内阁批准。一个秘书处和指派来对军事努力的特殊方面提出专门意见的许多小组委员会，确保了联合参谋长委员会的成员获得可以得到的最为精确的情报，使他们能够据以提出建议和作出决定，从而大大扩大了联合参谋长委员会的实际重要性。
联合参谋长委员会后来行使的最显著的法律权力是监督盟军司令官的权力，例如在1941—1942年对韦维尔将军或是在1943—1945年对艾森豪威尔将军。随着联合司令部在战争中变得重要起来，联合参谋长委员会相应地侵入了各国军事行政机构的权力范围。国家最高司令部和联合参谋长委员会之间人员的交叉，避免了任何冲突的可能性。的确，像马歇尔和迪尔那样的人有时一定忘了他们是作为联合参谋长委员会的成员在行使职权呢，还是作为本国参谋长委员会的成员在行使职权。
英美两国协同作战的利益对联合参谋长委员会的成立起了支持和促进的作用。然而联合参谋长委员会的权力主要在于控制作战物资流向各战区的能力，而不在于命令盟军司令官发动某一作战行动或战役的权力，这样说似乎是公正的。的确，战争的后勤和作战是非常紧密联系在一起的，因此要分清这两者实际上是办不到的：供应品、船只、部队、飞机和战舰是所有战役中的决定性因素，只有在联合参谋长委员会同意把这些因素部署到全球去，这一项或另一项军事计划才能成为切实可行。
在阿卡迪亚会议上，并没有作出任何努力使俄国人也来参加联合参谋长委员会。公布出来的文件也没有一项表明俄国人曾经想经常参加委员会的磋商。苏联的制度不适宜于参加委员会的工作，因为斯大林不愿意把作出战略性决定的权力委托给别人，苏联的领导人也不准备把红军的作战行动置于任何一种联合指挥之下。更为重要的是，俄国同日本还没有处于交战状态。新的联合委员会的成立是由于需要平衡并支配英美两国对轴心国两端的作战努力。只要俄国人的全部作战努力是集中在一条战线上对付一个敌人，他们在这方面便不会有份。等到俄国人准备加入对日本作战时，联合参谋长委员会已经是一个正在发挥作用的机构，似乎有种种理由使这个顺利地进行工作的组织存在下去，而不想把操不同语言、民族利益又同英美两国大不一样的人包括进去，从而冒分裂的风险。
到阿卡迪亚会议举行时，英国在基本的军用补给品方面已经要依靠美国了。丘吉尔访问华盛顿的主要目的之一就是，确保一种圆满的制度，以便在美国、英国和其他需要者之间分配美国的战时产品。经联合参谋长委员会商定以后，这个问题就成为会议的下一个议题了。
和往常一样，英国人有一些明确的建议要提出来。按照他们的计划，应当成立一系列英美联合委员会，上文所提到的军事计划委员会仅仅是其中之一。其他的委员会是：补给委员会，除负责监督军需品的生产外，还负责办理原料的购买和分配工作；军需品分配委员会；船舶管理委员会；以及作为一种可以成立的补充机构，一个协调经济战措施的委员会。(51)罗斯福总统对于设置一个具有这么大职责的补给委员会的建议不大赞成，结果双方商定，只立即设置一个联合原料委员会，而把计划和扩大生产的责任留给各国政府当局。关于成立一个联合船舶调度委员会的建议则没有遭到反对，但是成立一个联合经济战组织的建议却被抛弃掉了。
在这些问题上达成协议并不困难。但在军需品分配委员会的组织工作上却发生了长时间的，有时是很激烈的争执。当然，潜在的争端是谁得到什么，以及什么时候可以得到。美国军官们大叫大嚷地要求获得各种陆军和海军装备。许多人感到，他们的需要应该首先得到满足，只有剩余的项目才应该给予英国或其他盟国。(52)但是在珍珠港事件发生后的头几个月里，已经没有什么剩余了。如果接受了这样一项原则，那么美国人运交给英国和俄国的物资就会停止或减少到微不足道的地步。实际上，美国陆军和海军的负责人始终没有直截了当地驳回盟国对美国战时生产的要求，但是他们经常受到下级很大的压力，因为凡是可以生产出来的东西，这些下级全都要，甚至还不够。英国人当然认为，美国提供给他们的供应品不应中断，也不应作大幅度的减少，这是最根本的，对于这一目的，他们是准备全力以赴的。
因此，围绕着拟议中的军需品分配委员会的权力和组织问题所形成的辩论是紧张的、长时间的。英国原先的建议是以军事上分区负责的原则为基础。他们提议美国战时生产的一定部分应该分配给英国，就像根据《对俄国供应第一号议定书》已经对俄国所作的那样。然后，英国的一个军需品分配委员会就把英国政府可以获得的全部供应品分派给军事上由他们负责的地区内的各国和各军。与此同时，美国的一个委员会则对供应了英国和俄国的需要后剩余下来的美国产品作出同样的安排。根据他们原来的建议，英国在军事上负责的地区包括欧洲被占领的国家、近东以及英国的自治领和殖民地。拉丁美洲和中国则交给美国人去负责。
这种意见没有能获得出席会议的任何一个美国人的赞同。他们决心自己来控制美国战时所有产品的分配，不过在一些特殊的问题上，他们却愿意让英国人拥有发言权，并且愿意承认这项总的原则，即供应品应该送往需要最为迫切的地方去。美国人特别主张成立一个单一的军需品分配委员会，由它按照新成立的联合参谋长委员会的战略指示把英美两国生产的产品分配到世界各地。鉴于美国生产的潜力很大，而且联合参谋长委员会又设置在华盛顿，这样一个建议实际上肯定将使美国人对所有各战区的军事计划具有主要的发言权。英国人极不愿意接受这项建议，因为这将意味着他们在军事问题上全面地牺牲了他们的自主权。
这场争论直到1942年1月14日会议的最后一天才告一段落。结果，双方达成了一种不很稳定的妥协办法。成立了两个委员会，一个设在华盛顿，一个设在伦敦，分别以哈里·霍普金斯和比弗布鲁克勋爵为首。华盛顿委员会负责处理美国制造的全部军需品的分配，伦敦委员会则负责处理英国制造的全部军需品的分配。虽然在一致通过的文件中并未作明确规定，哈里·霍普金斯却声称，他的委员会将被视为联合参谋长委员会下面的一个小组委员会。
英国人极其勉强地接受了这个建议，而且是有条件的。他们同意对这种安排先试行一个月。实际上，这种安排在战争的年代中一直有效。英国人和美国人之间为军需品分配问题发生的摩擦并未结束，但是对可以生产出来的军需品的分配又商议不出一个更好的办法来。总而言之，这个办法还是行之有效的，它为联合参谋长委员会发挥其影响提供了最为有力的基础。鉴于联合参谋长委员会是通过华盛顿的军需品分配委员会去安排美国军需品生产的，他们的决议能够并且的确导致军事行动。比较起来，伦敦委员会起的作用较小。它实际上有点像华盛顿委员会的一个分会，而不是在阿卡迪亚会议上用书面形式商定的那个对等的机构。原因是英国的军需品生产比美国为少，必要的原料要靠华盛顿配给。因此，华盛顿委员会通过给予和不给予原料和制成的军需品，实际上控制了不少英国的战时生产，而伦敦委员会对美国的经济则没有可以与此相比拟的支配力。
尽管如此，伦敦委员会在自己的范围内却享有实权。欧洲各国的流亡政府同英国人的关系就跟英国人同美国人的关系相去无几。的确，它们依赖英国施舍的程度甚至更大。同时，除加拿大，英国各自治领的军事装备在相当大的程度上依靠英国的生产和供应品的分配。然而，和美国巨人比较起来，英国的确是微不足道的。阿卡迪亚会议上通过的决议的结果就是，为英美的联合军事管理设立一个机构，把战争的最高指挥权可靠地交给了华盛顿掌握。鉴于两国之间资源的对比，对它们共同的努力无法轻易地设想出任何其他的结果来。
在后来物资缺乏的那几个月里，美国军事领袖们不愿意把他们的要求置于和其他盟国的要求相同的基础上，这经常造成了一些冲突。英国人感到，美国的军事需要应当“取决于”对物资用途所作的统计和周密的计算，正像他们对美国施舍所提出的每一项要求都不得不取决于他们所说明的理由那样。另一方面，美国的陆军和海军自然感到，他们对本国的产品享有优先权，在他们看来，英国和其他的盟国能够得到从美国的军事需要方面可以匀出来的那部分物资就应该感到满足。任何书面的协定都没能消除美国和英国在这个问题上意见的分歧，不过摩擦始终没有变得十分严重，从而未危及阿卡迪亚会议上所制定的行政方面的合作和一体化的主要轮廓。
要成立联合参谋长委员会就需要对美国的军事机构进行初步的调整，然后联合参谋长委员会才能顺利地行使职权，同样，英美联合作战努力中的经济机构也要求美国国内的经济部门进行一些改变。在这两方面，美国人都从英国人所提供的意见和英国实践中可以采用的范例得到了很大的好处。因此，比弗布鲁克勋爵在鼓励美国官员对军需品生产要有远大抱负方面起了主要的作用。1942年1月13日会议正要结束时成立的战时生产局，接受了广泛的权力去执行罗斯福向全国提出的那项扩大了的生产计划。美国经济动员的成就和它与盟国作战努力的结合将另行加以叙述，(53)这里只需要作为阿卡迪亚会议期间着手处理的另一个问题而提一提。
阿卡迪亚会议的一个主要方面在于它对舆论界，特别是对美国舆论界的影响。丘吉尔的到来立即便加以宣布。他和罗斯福在会议的第二天还接见了新闻记者。白宫举行的圣诞庆祝活动为罗斯福和丘吉尔两人公开露面和公开宣布提供了机会。的确，美国报纸上经常获得一连串充满人情味的报道。新闻记者的创作才能用大量有关商讨过程的猜想和臆测把官方公布的简洁的公报加以铺张，但战略性的决定则一点也没有透露。
白宫在丘吉尔到达后第一次发布的公告中有下面这么一句：“……应当把目前在华盛顿举行的会议看做把俄国、中国、荷兰和〔英国的〕各自治领等正式包括在内的进一步会议的预备会议。”(54)这引起了大量的猜测和评论，大多数新闻记者都预期会成立一个包括所有国家在内的盟国作战会议。这种猜测大大掩盖了会议在英美两国合作方面实际取得的成就的意义，直到若干时间以后，报上的评论员才不再期望这个政府间合作的机构会进一步扩大，把其他国家也包括进去。(55)
丘吉尔在大西洋西岸逗留的期间，公开发表了两次演说。1941年12月26日，他在参众两院联席会议上讲了话，4天以后，他在渥太华的加拿大议会里也讲了话。两次演说都受到热烈的欢迎，并通过无线电和报纸作了最为广泛的宣传。
这种宣传对于美国公众的心情所产生的实际影响是很难正确地估计的，但有一点似乎很清楚，即白宫宣传人员在透露点滴重要新闻方面所采取的自由政策，用意至少部分在于向美国人提醒英国在战争中所起的作用并巩固英美两国之间的良好感情。美国和英国的报纸对于会议事项的评论都是一致赞扬。报刊上一点也没有透露出会议期间所产生的意见分歧。
到会议结束时，英美两国出席会议的人都有不少事情可以自相庆幸。英国人获得保证，美国的部队主要将用于对德作战，美国的军需品供应也不会中断。至于美国人，他们几乎在发生争执的各点上都可以获得胜利。此外，历史上最亲密、最有效的战时联盟的基础已经坚定可靠地奠定了。英美的结合比任何一方在会议开始前所期望的还要密切。尽管美国人在大多数联合委员会里都占有优势，这是无可怀疑的，但两国都把自己本国的武装部队置于一个联合的全面的指挥机构之下，从而放弃了对本国武装部队的部分控制权，这也是实在的。
回顾起来，很容易认识到在阿卡迪亚会议上为英美合作的前途作出的决定所具有的巨大意义。总的可以说，往后进行合作的基本体制在这次会议期间已经建立起来或采取了新的形式。
会议还产生了一些其他的重要结果。英美最高级行政官员的长期的、密切的接触，促使美国人照着英国已经制定的战时动员方式仔细去检查一下他们国内的行政机构。国务卿赫尔个人没有能和丘吉尔处得很融洽，这件事和他对圣皮埃尔和密克隆事件的褊狭的愤怒，在影响战时的最高决定方面注定了国务院的命运。从那时候起，赫尔就被排除在美国政府的核心会议之外，美国的对外关系变得是以一种非常暧昧的方式在加以处理，形式上是通过外交的正常渠道，而在所有重大的问题上，则非正式地通过总统自己的办公室。
就英国而言，阿卡迪亚会议清楚地表明了，它不可能采取一种真正独立的政策。英国无论如何不得不依靠美国，美国在两国联合会商中所发挥的影响适当地增加了。诚然，英国在北非登陆的计划原则上是通过了，但在讨论到的其他问题上美国人所占的优势则是显而易见的。
最后，这次会议的结果还为英美同俄国的军事关系——或者不如说是缺乏关系——定下了格局。实际上，两场战争正在分别进行。俄国对德国的战争同英美两国对德国、意大利和日本的战争仅仅具有淡薄的关系。西方盟国运往俄国的物资供应，以及共同签署的一些宣言（像这次会议所制定的那种），成了它们惟一的联系。在对德战争中试图在俄国人和西方之间建立真正有效的合作的这一任务，结果证明是艰难的。然而，他们的确作了努力，而且有些努力并不是全然无效的。这些努力的经过就构成了贯穿着本书的主要史实之一。
第二节 1942年的经济动员和盟国努力的一体化
（一）1942年盟国的战时经济
当美国突然发现自己遭到袭击时，珍珠港事件前那段时期里美国经济政策所独具的犹豫不决和折衷办法，很快就变为全面努力去增加战时生产了。大幅度的变动是必不可少的。工厂不得不改成兵工厂。新的管理方法不得不发展起来，以便控制生产并把生产导入对战争努力最有用的渠道里去。原料的缺乏、工厂的缺乏以及在稍后时期人力的缺乏，都不得不加以应付。政府不同部门之间为了权限的争吵不得不约束在可以容忍的范围之内。对美国工厂产品提出的相互冲突的要求也不得不加以裁定。同时，凌驾于所有其他应加考虑的事项之上，生产不得不以一种以前几乎没有梦想到的速度增加上去，并且达到以前几乎没有梦想到的水平。这么许多要求对美国经济同时产生的影响，不可避免地造成了大规模的混乱。的确，直到1942年的最后几个月，战时经济管理的主要轮廓才变得比较明确。
美国的战时生产对于盟国的整个作战努力如此重要，因此下文将以较长的篇幅来加以探讨。
在英国，太平洋战争所引起的新的需要并没有促成如此激烈的改变。英国已经把生产转到了作战的基础上，而且经过两年多的战争后，已经发展起了在大战的其余时期里一直持续下去的组织和管理技术。当然，新的问题也出现，特别是日本占领马来亚后所造成的橡胶和锡这类重要原料的缺乏。一个更为严重的问题是，日本在遥远的太平洋地区开辟了一个新战线后变得比先前更为紧张的船舶的缺乏。1942年，英国输入额的总吨位不得不削减到战前每年平均数的42%，就是因为没有船只，但是尽管人们相当忧虑，惟恐工业原料和粮食会变得缺乏，却并没有感到什么重大的不良影响。(56)实际上，军需品的生产继续增加，尽管速度较慢，也没有人严重地缺少粮食。
丘吉尔从阿卡迪亚会议回来，立即对政府的行政机构作了一次重要的改变。1942年2月5日，一个新的生产部宣告成立了，但是由于部里人员和党派政治这些特殊的问题，直到3月中旬奥利弗·利特尔顿就任该部大臣时，这个部才正式办公。生产部具有三项主要的职责。在国内，它负责对所有同战时生产有关的部门进行一般的监督性控制。这项规定特别是为了防止杂乱无章的“袭击”，例如，过去飞机生产部的“袭击”，就曾经从别的部里夺走了人力和原料。总的说来，新成立的部的职责在于按照一项总的规划来控制资源的利用，从而在不同的生产计划间确保平衡。生产部的第二个主要职责是使军事战略和生产规划联系起来。第三个职责是把英国的生产计划和美国的结合起来。根据原来对这项工作的设想，这个第三方面是最为突出的一个方面，不过利特尔顿在接过这个新的生产部以前，他得到了保证：对于国内生产，他拥有比丘吉尔起初准备授予他的更大的权力。然后，生产计划的实际管理则留在直接负责的各部手里，仅仅需要受到“生产部的总的指导而已”。(57)
生产部的成立制止了先前很普遍的，特别在工党议员中很普遍的，对政府经济政策的批评。他们先前争辩说，需要有全面统筹和集中的、均衡的生产计划，这不是由新的生产部所代替的那些统筹委员会所能办到的。在生产部成立后的那几个月里，英国的军需品和其他战时生产的确增加了，并且英美的经济部门之间也建立了程度较大的分工。在这项成就方面，生产部起了一定的作用。但是要夸大一体化与均衡的计划的实际成就，那是很容易的。由于1942年里一直持续着的战略上的不确定的状况，就不可能根据一个可靠的军事基础去制定长期的生产计划。此外，英美两国生产的分派受到偶然事件的影响——在为原料或制成品的一场争吵中取得成功或遭到失败——至少不亚于受到任何全面的、合理计划的影响。但是，当一切防御手段几乎都非常缺乏时，最最重要的就是要增加生产，而这一点却实现了。
同美国比较起来，英国的作战努力在1942年强度较大而管理方面则较为顺利。(58)促成这一结果的有许多因素——特别是英国处于战争状态下的时间较长。此外，美国人在1942年面临的任务比英国人在1939年面临的任务更为重大。美国幅员的广大和工厂的复杂并不是全部的原因。英国政府管理经济的主要手段是对进口商品和船舶运输实行控制。但是在美国，政府对进口商品和船舶运输控制的同时，并没有对整个经济实行相应的控制。美国工业用的原料产生在本国境内的比例远比英国为大。结果，供应点太分散，总数不容易计算出来，而且按照单一的、集中的计划来进行分配，问题也复杂得多。在必须把原料输入美国经济中来的情况下，美国也对经济迅速地实行了控制，而其效果（如果要说的话）并不比英国政府那么广泛地实行的控制逊色多少。
1942年俄国的经济像美国的一样，为适应战时的情况而经历着痛苦，但是在其他方面几乎就没有多少相似之处。一个中央集权的经济计划组织在战争开始前10多年里就在俄国建立起来了。在战争爆发后的最初几个月里，成立了一些新的委员会来管理军需品计划的各个方面（例如，坦克工业人民委员部）；一个新的管理机构——国防委员会，负责对战时生产计划的完成实行“业务方面的控制”。(59)但这些全是细节方面的变化。在接连几个五年计划期间发展起来的国家经济计划的主要原则，在战争年代里一直继续发挥作用。
俄国所面临的问题主要不是组织和控制的问题，而是实际生产的问题。德国对苏联西部领土的占领使苏联政府失去了接近本国最发达地区的通路。这些损失只是在经历了极大的困难后才弥补起来的。诚然，在1942年，这些损失还没有弥补起来。生产总额仍然比1940年要低得多，但是把工厂大规模改为兵工厂的做法使生产到1942年3月有可能相当于1940年的“战时产量”。(60)但是1940年对苏联说来是一个和平年。直到1942年秋季，红军的物资供应才变得充实起来，使它每次可以展开不只是几星期的进攻行动。(61)
就俄国人来说，转变为战时生产的问题，由于德国的入侵而造成必须作地理上的转移，弄得更加复杂了。乌拉尔地区、伏尔加地区，以及规模较小的外高加索、西伯利亚和中亚细亚地区，都成了不少新的战时工业的中心。许多工厂都从乌克兰、莫斯科或是列宁格勒成功地迁到了东部的新址，不过迁厂的过程并不是很容易的，常常要花较长的时间才能使一个工厂重新投入生产。(62)一个特别困难的问题是，对迁移到苏联东部重新建立起来的工厂供给动力的问题。燃料的供给是一个密切有关而且几乎同样困难的问题。各种金属，尤其是铝，也严重地缺乏，就如人们在战时所会料想到的那样。(63)
从官方的记载来看，俄国人在调节流往整个工业系统的原料方面究竟有多少麻烦是不清楚的。这是美国管理人员不得不应付的最为困难的问题，也是他们始终得不出一个全然满意的解决办法的问题。国家计划委员会主任尼古拉·沃兹涅先斯基在战争时期和战后都曾偶然提到俄国经济在战争时期所表现出来的明显的季节性波动。在冬季的那几个月里，由于原料和燃料运输的困难，生产减少了多达12%。(64)这一点表明原料的流通并不总是顺利的，但就连在夏季的那几个月里，由于原料和零件运送的不定期而一时停顿的生产线究竟有多少，却无法加以说明。
同英国，甚至同美国比较起来，俄国的战时经济是非常自给自足的。来自盟国的物资同俄国工业的总产量比较起来，是很小的。(65)然而，租借物资和互助物资的数量，甚至其价值，都无法十分恰当地说明它们对俄国的重要性。某些项目，例如橡胶和滚珠轴承，对俄国生产都是关键性的，它们帮助俄国免除了严重的缺货，使俄国工厂的广大部门没有因此停顿下来。同样，运往俄国的制成的军需品也填补了国内生产的严重的空白点。
总的说来，俄国的战时经济保持着远比英国的战时经济程度为大的独立性。政治上的考虑和地理上的障碍促成了这一结果。另一个因素则是俄国的战时生产比较简单。海军的各项供应品都不是俄国自己生产的，几乎也没有制造雷达和其他电子设备供俄国陆军部队使用。俄国的坦克、大炮和火箭同世界上其他类型的一样精良。另一方面，俄国的飞机几乎全是短程的、战术性的飞机，不像英美空军用于战略性攻击的大型轰炸机那么复杂。俄国作战装备的这些限制所产生的实际影响是，它使生产大为简单化了，而比较简单的生产计划也使国家比较容易达到自给自足的地步。
最后一个因素，也是俄国作战努力中极其重要的一个因素，就是人民的极端刻苦耐劳和坚强不屈的精神。俄国人习惯于一种比英国人民或美国人民低得多的生活水平，所以能够容忍一种大为降低的民用供应，而对于西方国家来说可能是忍受不了的。相应地，工业总产量有较大的一部分也可以转充军事用途，为维持较高的消费水平所必需的进口商品则可以不要，也的确不要了。(66)
在红军士兵中同样厉行节约。战地部队得到的供应远比英国，尤其是美国提供给它们部队的供应接近于斯巴达人的水平。消费方面的直接节约由于运输方面和后方供应及行政人员方面的节约而增大了。红军总兵力中直接参加战斗的比例远比英美军队中的比例为高。由于俄国士兵愿意接受并能够容忍极端的困苦，俄国补给制度的经常不足并没有破坏部队的战斗力，像同样的中断和匮乏肯定就会影响到英国和美国的士兵那样。个人的贫困如果能同没有知识和技术上的无能分开的话，那就是一个国家可以拥有的最大的军事财富之一了。俄国在第二次世界大战中就接近于这种最为有利的情况。
俄国统计方面的缺陷，以及俄国社会和英美社会之间的总的差别，使得人们不可能对三国各方作战努力的强度和效力进行详细的比较。毫无疑问，战争给予俄国人的损害比给予两个西方国家任何一国的损害都大。俄国的生命和财产的损失比西方国家要严重得多，这种损失在1942年，即我们讨论到的这个时期，令人感觉尤其深切。俄国人的效率问题是个特别有趣的问题，但是这却是无法很有把握地加以回答的。1942年，劳动生产率在许多重要工业中都低于战前的水平。“战时工业和同它有关的工业”中的劳动力全受到军纪的约束并进行了强制性的超时劳动。(67)妇女和儿童都被用财政上的或是其他的强制性手段大规模地弄到工业战线上去。因此，人们会料想到这种强制性的方法可能会降低劳动效率，但是当人们的斗志为爱国主义和对入侵的德国人的炽烈仇恨所支持时，是不可能产生那种结果会导致丧失效率的广泛的或严重的不满的。在英国，尽管不像俄国那样多地采用强制的方法，但是类似的强制并没有带来什么有害的影响，因为它是受到舆论支持的。这在俄国大概也是真实的。
（二）美国经济的改组
阿卡迪亚会议的重要成果之一是，它为美国战时生产定下了大为扩张了的目标。美国官员们特别在比弗布鲁克勋爵的怂恿下，几乎以巨大的数字开始考虑这些目标。1942年1月6日，罗斯福在一年一度向国会提出的国情咨文中宣布了他为1942年的美国经济所订出的一部分新的目标。(68)他宣布已经向政府的相应部门下达命令，要它们采取步骤在1942年确保下列数量产品的生产：
6万架飞机 4.5万辆坦克
2万门高射炮 800万吨商船。
这些数字部分是根据起草“胜利规划”(69)的那些人的估计，但是总统本人又亲自修订了这些数字，并且专断地把数字提高了。(70)1942年，实际生产的各个项目的相应数字如下：
4.783 6万架飞机 2.5万辆坦克
1.44万门高射炮 809万吨商船。(71)
因此，除造船外，实际成就都大大落后于总统所宣布的目标。
造成这个明显的缺陷的一个原因是在那年之中生产规划有所更改，而且不止更改了一次。总统定下的整数很早便放弃了。无论如何，它们只包括了需要生产的各种各样军需品中的一小部分。不久就变得很明显，如果既没有船只将坦克运送到战场上去，又没有经过训练的人员去驾驶它们，那么生产出罗斯福所要求那么多的坦克将是愚蠢透顶的了。诚然，在各项最后产品之间保持生产的平衡，使它们适应于各项战略计划很可能提出的要求，以及最后以可能的最有效的方式在美国和各盟国之间分配这些产品，这些复杂的问题不久便同达到实际的生产目标这项简单的管理问题错综复杂地交织到了一起。
1942年的头几个月里，在华盛顿还没有任何人充分掌握住这种战时经济管理的全部复杂性。最初的推动力是要尽可能迅速地扩大生产。一切都很缺乏，一切都很需要。1942年1月13日，罗斯福把扩大生产的任务托付给了一个新机构——战时生产局。战时生产局和以前的机构有所不同，它由一个局长唐纳德·M·纳尔逊专门负责，纳尔逊有决定和执行的全权。战时生产局所取得的权力是相当广泛的，联邦政府所有部门都奉命在战时采购和生产的问题上必须遵照战时生产局的各种决定。(72)然而，事实上，战时生产局不得不在构成美国政府的千头万绪、错综复杂的权限争端中小心谨慎地前进。陆军和海军特别不愿意由文职人员对他们的采购活动进行控制，他们还可以在总统面前提出控诉。结果，对经济的集中控制实际上并没有像原来批准的那么全面。
在战时生产局成立后的头6个月左右，有关的一切事项的基本目的就是增加战时生产。这意味着要把工厂大规模改为兵工厂，但在进行这种改变以前，工厂经理们必须获得订货单、说明书和合同。发出军需品订货单本身就是一个艰巨的任务，因为许多工厂以前都从未生产过军需品，许多工厂的经理也无法轻易地在华盛顿官场的迷宫里找到正确的途径。因此，需要和生产能力的相称不相称在很大程度上成了一件碰运气的事。(73)
在最初签订战时生产合同的匆忙中，对全面的均衡和切实可行则不大注意或根本就没有注意。纳尔逊很早便同意把制定合同的权力交给以前一直干着这项工作的陆海军军官的手里。直至1940年，军需品采购人面临到的限制是，国会拨款的不足。珍珠港事件发生后，国会作了大量的拨款，实际上把这一控制完全取消了。这时候，美国工业生产能力的实际限制代替金钱上的限制，妨碍了军需品采购官员们的活动。
美国各军种都没有用训练或组织采购机关来准备适应这种新局面。负责购买这种或那种军需品的各个办事处分头将订货单交给各工厂，根本不管其他的、补充的生产规划会遭到什么事。任何一个军事部门恰巧先找到一家工厂，事实上就可以优先购买它的产品。就整个经济来看，在1942年的头几个月里发出的订货比实际可以生产的要多得多。这种过程在生产方面造成了严重的缺乏平衡。例如，订购了大量小型武器的弹药，制造这种小型武器的新工厂也已开始在建造，这时人们才发现，如果这项规划实现了，那么这批弹药的供应就会大大超过任何紧急的需要。
战前的岁月里因袭下来的优先权制度已经表明完全不足以应付新的紧张局面了。安排优先权的权力分别掌握在战时生产局和陆海军军需品供应局的手里。不久，发交根据战时合同进行生产的工厂的优先权如此之多，以致这些优先权变得毫无意义了。当在流通中的一级优先权多得足以把现有的原料供应完全吸收去或不止是吸收去时，这个优先权制度就失去了意义。这几乎正是1942年的头6个月里所出现的情况。日本占领马来亚，使橡胶和锡变得很缺乏，而德国潜水艇成功地击沉了平时供应东海岸石油的油船这件事，使该地区的石油变得很缺乏，这使局面更形复杂化了。
所有这些平衡的失调所造成的实际结果是，在1942年秋天的那几个月里，美国军需品生产的增长率开始惊人地下降。不少人已经预见到发生的困难，也提出了解决这些困难的各种不同的建议。陆军后勤部的主要人物强烈地要求扩大他们对经济的控制，认为战时生产局的文职人员中有一批胆小鬼妨碍着他们生产计划的全面实现。反过来，纳尔逊和战时生产局的其他官员则批评陆军在经济上的天真幼稚，而且特别为军人们乐于削减掉的文职人员所要求的供应进行辩护。战时生产局和陆军之间的斗争在战争的年代里一直持续下去，而且不时爆发成惊人的公开争吵。(74)
1942年间，试行了三种办法来补救美国战时经济的一片混乱。委派了一些“拥有特权的人物”去推动旨在解决橡胶和石油缺乏的主要发展。这个办法或许是应付一场危机的有效途径——无论如何，合成橡胶工厂建立起来，把石油输往东海岸的一条输油管也铺设了。但是这种特殊的组织，最后不过是对经济管理方面当时存在的混乱增加上另一个因素而已。这些困难的合理解决方法只能是通过一种广泛的全面的控制，把国家的生产能力用于被认为是最迫切的任务，而且在这样做的时候，不至于牺牲各项竞争规划之间必要的平衡。
建立这种全面控制的第一个尝试是一种相当生硬的手段。统计学家们指出，全部未完成的订货单根本超出了工厂在1942年间所能接下的数目。因此，经战时生产局提议，总统最后命令武装部队把他们的合同削减到据估计是在全国各工厂的生产能力范围内的一个金钱总值上。(75)这个步骤本身并没有确保实际生产出来的产品之间的平衡，虽然通过取消一些边缘的计划，多少解除了一些加在全国生产能力上的压力。还需要实行其他的更为精确的控制才能确保下列两点：（1）根据全面的财政限制所拟定的生产规划不至于因为主要原料的缺乏而无法实现；（2）最终的产品将相当合理地适应于陆军、海军、租借办法和民间经济当时的需要。
建立这种控制的第一个尝试通称《生产条件计划》。它在珍珠港事件发生前就在自愿的基础上小规模地实行了。1942年6月10日，纳尔逊宣布，这一计划在1942年9月1日以后将对金属的消费者（除最小的消费者外）一概强制实行。这个计划要求作出繁重的统计和事务性的工作。每一家工厂都必须上报它所接下的订货和手头现有的原料，并按月估计未来的需要。同时，对全国的原料和半制成品的总供应量也作了估计。然后，还得使供求的这两项计划得到平衡。最后，对生产计划经严格检查后获得批准的制造商一概发给单据，使他们有权在规定的发货时间领取一定数量他们所需要的原料。
这个计划经过一定时间，或许可以产生很好的效果。然而，根据当时的情况，需要作出的计算和日常的文书工作这些错综复杂的事务竟然是应付不了的。充足的情报和老练的工作人员两者都很缺乏。此外，战时生产局内外还有一群反对这项计划的重要人物，他们敦促放弃这项计划。(76)这个计划最初生效的时期正是军需品增长率缓慢下来的时候，这被看做是它的失败的一种约略的现成的征兆。个人的和官僚政治的野心与猜忌在很大程度上都卷进了这幅画面。最后，这个计划容易受到一种理论上的反对，因为它对于在各个申请人——陆军、海军、民用经济和租借法——之间系统地分配工业能力并没有作出直接的规定。
这些压力导致政府放弃了《生产条件计划》。接替它的就是所谓《原料管理计划》。这个新计划于1942年11月公布出来，但是在计划付诸实行之前，允许制造厂商和政府官员有一段时期去熟悉一下计划中的规定。结果，这项新计划到1943年6月才开始实行。因此，它不属于我们目前讨论之内，我们将在下文加以叙述。(77)
尽管美国经济动员带来了一片混乱，但是当我们用任何标准来衡量它时（总统1月所定的目标除外），1942年的实际成就给人的印象却是极为深刻的。美国1941年“战时产量”的总值是185亿美元；1942年，相应的数字是466亿美元，增长差不多3倍。在1942年的总值中，生产的军需品的总值占325亿美元，战时建设——新工厂、军营等等——的费用占141亿美元。(78)军需品产量的增加按比例说来比总产值的增加还要大，几乎超过1941年产量的4倍。
尽管取得了如此巨大的成就，但军事方面对装备和供应品的要求到1942年年底还是远远没有得到满足。在制定计划和控制的一级上仍然存在着两个没有解决的重要问题。其一是生产计划与战略协调的问题。1942年10月，成立了一个必需品联合小组，希望由此解决这一明显的缺陷。但是这个小组仅仅是一纸空文，这部分是由于各军种之间的猜忌，部分是因为参谋长们都极不愿意允许任何文职人员参与军事战略的秘密，部分还因为军事领袖们自己对盟国战略未来的方针仍然非常琢磨不定。(79)
第二个未解决的，或者说得更确切点，未完全解决的问题是，把生产资源在盟国中进行有效的分配——按实际情况说，就是在英国、美国和加拿大之间进行分配。为了这项目的，丘吉尔和罗斯福在阿卡迪亚会议上一致同意成立三个联合委员会。1942年6月，在英国的生产大臣奥利佛·利特尔顿对华盛顿进行了一次访问以后，又成立了两个联合委员会。这些委员会将成为可以把英国和美国的经济努力联合成一个更大的、更有效的整体的主要手段。接下来，我们必须简括地叙述一下这些委员会究竟能够办成多少事。
（三）英美联合委员会
1942年1月26日丘吉尔和罗斯福共同宣布成立联合军需品分配委员会、联合原料委员会和联合船舶调度委员会。如同联合参谋长委员会一样，“联合”这个词意味着国与国之间的合作。1942年6月9日，当另外两个委员会——联合生产与资源委员会和联合粮食委员会——成立起来时，仍然使用了这个词。然而，授予这些委员会的权力并不一样，它们的活动范围和成效则更不一样。
总的说来，工作最有成效的委员会是联合原料委员会。它由两人（包括他们的工作人员）组成，一个代表英国供应部，另一个代表“美国政府”。(80)该委员会设在华盛顿。根据原来的组织条例，该委员会的任务是制定计划，以便尽好、尽快地开发、发展和利用两国政府现有的原料。成立联合原料委员会的协定宣称，它的建议“应由两国政府的各个部门负责执行”。(81)这样的措辞意味着强制性的权力。如果该委员会坚持行使这种权力的话，那么很可能会产生一场激烈的权限方面的争论。可是事实上，联合原料委员会采取了依靠战时生产局和供应部（后来是生产部）在统计和其他方面提供援助的方针；它依靠劝说和辩论来使两国的行政管理人员相信，对供应不足的原料一定要共同使用。
诚然，联合原料委员会取得成功的一个重要因素是它在工作方面一贯谦虚谨慎。只有特别紧张的原料才引起了它的注意。每当这样的情况发生时，联合原料委员会就对英美两国能从世界各地取得的原料作一估计。根据这种情报，它采取了各种措施，使可以利用的物资能在两国政府之间进行最有效的分配。在有些情况下，它把一国的物资分配给另一国，例如，美国曾经按季度将铜分给英国。在其他情况下，两国间对可以获得的物资来源也以最公平合理的方式进行分派。因此，橡胶产地便在两国之间划分，在指定的地区内，每一政府享有排他性的收购权。(82)
除了稀有原料的分配工作外，委员会还提出开发各个潜在的生产地区来增加物资供应的办法；它还提出以代用品或改变规格等办法来节省稀有的原料。此外，它还建议用各种方法来改变传统的贸易方式（例如，以纯磷代替磷酸盐岩运往英国），以便减轻对海运舱位的压力。
联合原料委员会的许多建议差不多总是被采纳的。这部分反映出委员会两位成员机智灵活的个性。或许，更为重要的因素是，英帝国和美国在原料供应方面或多或少是处于平等的地位。英国的殖民地和自治领有许多原料可以提供给美国以换取美国的原料。由于双方的交换几乎相等，每一方都易于认识到，联营的办法不仅可以而且的确给盟国带来一般的利益，同时还给两国都带来一些好处。
就英美两国在共同经济努力的贡献来说，只有在原料问题上两国可以说是平等的。在其他方面，两国之间的关系则是单方面的——美国人供给，英国人承受。在这种情况下，美国人常常觉得难以理解，为什么他们应该放弃他们自己需要的东西。这种反复出现的紧张大大破坏了其他联合委员会的工作效果。美国人的否决权太露骨了，以致妨碍了共同的讨论和研究。英国人则总是落到了恳求者而不是合作者的地步。
英美两国之间关系的不正常于1942年间在船舶和军需品方面特别明显。船舶和军需品都极其缺乏；美国军事力量的建立和加强与英国代表所提出的要求直接发生了冲突，因为英国代表要求美国安排船只和军需品去支持他们的军队和平民。
在这种情况下，许多美国官员都坚定不移地把英国要求尊重盟国共同一致的原则的呼吁看做是诡辩，而英国代表则常常觉得美国人是鼠目寸光或固执自私。只有高级领导人员坚持要扩大互助的决心，才使基层人员之间的摩擦不致变得难以忍受。
关于军需品分配委员会问题，以及在阿卡迪亚会议上决定在试行的基础上设立该委员会的方式，上文已经谈过了。(83)与联合原料委员会不同的是，军需品分配委员会分为两个分支机构，一个设在伦敦，负责分配英国的军需品，另一个设在华盛顿，负责分配美国的军需品。每个分支机构均由代表武装部队的美国和英国官员所组成，但都由一位文职主席来领导：在华盛顿是由哈里·霍普金斯负责，在伦敦是由比弗布鲁克勋爵（后来则由奥利弗·利特尔顿）负责。这个委员会只具有提供意见的权力，所有的建议最终还得由联合参谋长委员会予以批准。
军需品分配委员会是这样行使职能的。申请军需品首先要根据申请国所使用的武器是美式的，还是英式的，分别向华盛顿或伦敦提出（俄国的申请则是一个特殊的情况，它是按照议定书的规定，从英国获得什么项目，从美国获得什么项目）。由于英国的生产未能满足对它所提出的军需品要求，不足部分便向驻华盛顿的分支机构提出申请。实际上，关于军需品分配的主要争执最终是在华盛顿获得解决。(84)
在1942年里，争取装备的斗争一直是十分激烈的。哈里·霍普金斯在防止对英国和其他盟国申请军需品不予重视方面，所起的作用是十分重要的。当军需品分配的争执达到特别剧烈的阶段时，霍普金斯总能立即从罗斯福那里得到权威性的裁决。结果美国陆海军将领们提出的有关急需装备的迫切要求好几次都遭到拒绝。可是如果没有这种驳回美国军方提出的要求的权力，英国、俄国和其他各盟国在1942年几乎就得完全依靠它们自己了。
从盟国的全面观点看来，华盛顿军需品分配委员会的英国成员和美国成员之间的根本冲突，是暂时利益和长远利益之间经常不断的冲突的一种形式。美国人急于要建立和训练一支强大的陆军和海军，英国人则试图说服他们的同僚同意这一点：当务之急是维持和充实正在各战区积极作战的部队的武器装备。(85)事实上，也没有什么明确的原则可以依据。物资实在太缺乏了，经常有急需情况出现，这样势必打乱已经商定的任何长远计划。例如，自从英国于1942年夏天在利比亚吃了败仗以后，美国同意把一批谢尔曼坦克运到埃及去，尽管这些坦克原来是打算拨给即将完成训练的一个美国装甲师的。(86)1942年间，军需品分配委员会在决定军需品分配时，与其说是依照预定的“战斗程序”和稳固的战略计划来安排，还不如说是根据这类紧急行动来决定的。
联合船舶调度委员会面临着盟国决策人员在1942年间最感棘手的问题。8月以前，商船的损失超过了新造的船只。虽然在1942年的最后一季度里，净增加吨数为73.8万吨载重量，但是1942年上半年所遭到的损失仍未得到弥补。1942年时，各盟国一开始共有4 439万吨载重量，到该年年底只剩下4 242.1万吨。(87)英国在这方面的损失尤为严重。英国的生存危在旦夕。进口物资不但对作战而且对生存都是绝对必要的。由于英国船只的损失没有得到补充，它面临着特殊的困难。美国的船厂所建造的新船是置于战时船舶管理局的控制之下的，而英国船厂则集中于维修船只和建造海军军舰。(88)
这些事实并未使英美在船舶方面的合作减少了困难。联合船舶调度委员会所起的影响实际上极小。成立该委员会的协定中规定：“只有华盛顿的相应的船舶管理机构和伦敦的战时运输大臣可以行使职权。”这一声明实际上否定同一文件开头所阐明的原则：“两国的航运力量应该予以统筹安排。”(89)
联合船舶调度委员会分为两个对等的机构，每一首都均设有一个。但是同军需品分配委员会那样，为了同样的理由，许多重要的谈判都集中在华盛顿举行。1942年争论的主要问题是关于英国商船的前途。英国驻华盛顿联合船舶调度委员会的代表阿瑟·索尔特爵士坚称，新造的船只应当首先用来弥补损失。如果双方同意这一点的话，它将保证英国人把他们的商船保持在接近于现有的水平上。美国船舶运输当局并没有表示反对英国人的意见，但也没有表示采纳。甚至当美国的造船工业在1942年5月已经弥补了美国船舶的损失以后，这个问题仍然没有解决。
同时，英国的忧虑与日俱增。1943年的进口计划虽然已经削减到内阁认为可以实行的程度，但英国控制的船只仍然不能解决运输的问题。因此，丘吉尔在1942年11月致函罗斯福，要求美国人调拨足够的船只给英国弥补已经蒙受的（以及将要蒙受的）总数高达250万吨载重量的损失。罗斯福并不同意把这么多船只拨交英国控制，但他的确同意这样一项原则：拨给英国一定数量美国建造的船只，以解决1943年英国最低进口计划的运输问题。然而，事情并没有就此结束。双方继续进行谈判（有时还争吵起来），一直谈到1943年6月，那时罗斯福才按照通称空船协定的规定，下令调拨大批船只供英国使用。(90)
丘吉尔介入联合船舶调度委员会成员中间正在进行的谈判，使该委员会或多或少无法处理这一件事。英国内阁担心进口物资将下降到使英国经济再也不能维持的地步，这种可以理解的忧虑心情导致英国放弃英美在船舶方面真正联合调度的原则。他们开始谈判，结果成功地获得保证：美国将调拨给英国足够数量的船只，以保证它至少可以得到最低限度的粮食和原料。实际上，那时英国战时运输部和华盛顿的战时船舶管理局管理着两个独立的船队。英美两国资源方面的联合使用只限于这样一种情况：有时，一方向另一方租借一艘船供某一特定的航行或一系列航行之用。(91)
1942年6月9日所成立的联合生产与资源委员会原先是被看做联合委员会结构的基石。它的目的是在原料委员会和军需品委员会之间提供一个环节，以便在国际性的规模上计划和协调生产的过程。英国在阿卡迪亚会议上提出了许多建议，其中之一就是要设立一个负有这种职责的委员会。但是，直至1942年夏天罗斯福才同意这一主张。战时生产局局长唐纳德·纳尔逊和生产大臣奥利弗·利特尔顿是这个联合委员会的两个成员，但实际上，该委员会是通过代表来行使职权的。1942年11月，加拿大代表作为第三个成员参加了该委员会，(92)它的办公地点是华盛顿。
下达给联合生产与资源委员会的指示涉及范围很广。“联合生产与资源委员会应该： （一）将美国和联合王国的生产计划合成一个单一的总体计划，使其像联合参谋长委员会对该委员会指示的那样，适应于战时的战略需要，以及一切有关的生产因素。”(93)然而，事实证明，安排这些任务比执行这些任务容易得多，同时还证明，要把一个国家生产计划合成一个整体并取得平衡是一桩困难的事。当联合生产与资源委员会成立起来时，美国还没有计划对国内的经济采取全面有效的管理措施。实际上，联合生产与资源委员会所起的作用之一是，协助将英国的经验应用于美国的行政管理问题上面。(94)
英美两国经济的一体化工作只能做到大致可行的程度。部件不能达到标准化——甚至像螺距这样基本的问题——根本无法使两国的生产过程进行密切的配合。其次，到1942年仲夏，国家管理生产的行政机构已经牢牢地进行控制，它自然反对外来的控制，这一事实使联合生产与资源委员会原来接受的任务完全落空了。(95)
在军需品生产问题上，各国在专门化方面确实已经有相当程度的发展，但是许多重要的决定几乎都是由两国政府直接协商后作出的，同联合生产与资源委员会完全无关。例如，加拿大承担建造反潜艇的小型护卫舰，这使英国船厂摆脱了这一任务，而英国则承担为驻扎在英国本土的美国部队提供兵营和其他设备。但在大多数情况下，这些协定总是朝相反的方面发展。美国人承担规模足以供给所有盟国的各种武器的生产。商船、运输机和原子弹是最显著和最重要的例子。
可是，既要发展这种国际生产专门化，又要不严重影响战后的经济前途和有关各国经济的平衡，对前者的发展程度就要有一个限制。这一问题对英国说来尤为迫切。英国代表曾不止一次竭力反对美国人提出的替英国人制造产品的建议。美国人建议英国应当完全停止生产坦克，就是一个例子。他们强调说，美国的更有效力的生产线能够满足英美两国的需要。从严格的经济观点看来，美国人的建议是完全合理的。在美国，人力和其他资源可以更有效地得到使用。但是对英国说来，将熟练工人、有管理能力的人员和用于生产坦克的机器设备全部放掉，这种做法对战后英国诸如汽车之类的生产势必起一种破坏的作用。只要设想到战时英美两国在经济方面的互相依赖，一旦战后这种关系中断时英国将面临的局面，那么人们就不难理解为什么英国官员如此坚决地拒绝这一计划了。
实际上，联合生产与资源委员会的成就只限于提供统计和其他方面的调查资料，指出在联合经济中所发生妨碍生产的各种因素和浪费现象。1941年夏秋两季首次编制的和胜利规划(96)的安排有关的物资平衡表，一直由联合生产与资源委员会继续制定下去。盟国联合军需品生产，以及对未来生产的估计，也编入了平衡表内，再根据这些总数来估计将来的需要。这样做法常常可以说明物资的缺乏情况，有时也指出现在或将来物资的过剩情况。国家的生产计划可以而且常常就是根据这些数字作出一些调整。
联合生产与资源委员会的威信不是很高的。部分原因是，它的工作是由代表们去执行的。另一原因是，分派给它的任务是如此紧要和复杂，以致无论是美国政府或是英国政府实际上都没有真正准备让这个委员会去行使名义上授予给它的权力。的确，这个委员会曾经提出过各种意见、警告和建议，有时还促使最高领导作出合理的决定。但是它从来没有以平等的地位向联合参谋部提出意见，虽然它的组织条例中名义上授予它与军事领导人同等的决定权和管理权。
实际上，联合生产与资源委员会主要是起着上诉法院那样的作用，英国政府可以向它提出有关经济政策的争端。作为联合生产与资源委员会的一名成员，英国是以一名合作者的姿态，而不是作为在美国人餐桌上求得一匙残羹剩饭的乞丐的姿态出现的。它在最高级行政管理方面是以一个和美国人具有同样的权利而不是以一名乞丐的身份去发表意见的。正因为如此，对英国人说来，该委员会具有特殊的价值。美国人则企图最大限度地降低这个委员会的作用和缩小它的范围，宁愿通过自己的经济管理渠道去采取行动。(97)
和联合生产与资源委员会同时成立的第五个联合委员会是关于粮食生产和分配问题的。它由美国农业部长和英国驻美国的粮食代表团团长所组成，在华盛顿展开工作。英国和英美军队所需要的粮食就是通过联合粮食委员会向美国农业部提出申请的。只要美国粮食过剩，除运输一事外，其余的全不成大问题。1943年以前，联合粮食委员会的工作不是很重要的。
一般说来，这些联合委员会的权力和效能，同成立这些联合委员会的协定起草人所设想的相比，要小得多。它们起着一种促使英美两国了解对方观点的有效作用，而且在许多方面都能够让重要的意见引起国家有关部门负责人的重视。但是真正的权力和最后的决定权则仍然操在国家当局的手中，尽管关于原料以及生产资源的托管权似乎已经授给这些联合委员会了。这些联合委员会不是通过命令的方式而是通过说服、协商、争辩和调整的方法来行使它们的职权。
（四）租借法和互助协定
租借法在美国国会获得通过时，正是许多美国人希望他们的国家不要成为一个积极的交战国的时候。因此当这一希望成为泡影时，对租借法的实行方法和原则进行修改是必要的，也是值得的。1942年间，这两项工作都做了。从英国和那些自治领那方面来说，租借法的原则通过所谓互助协定或逆租借法而扩大了，但英美两国和俄国的经济关系仍然像以前一样，是以特别议定书为基础的。盟国之间交流的物资及劳务的数量从1941年的水平上急剧地上升。由于各方面显然已经获得了好处，而整个同盟的军事力量又增强到远远超过每一国单独防务力量的总和，这样的交流大大地巩固了同盟。
美国对珍珠港事件的第一个反应是禁止租借物资出口，这一行动在英国引起了很大的恐慌，可能在俄国也是如此，虽然没有任何记录可以表明这一点。等到美国陆军和海军当局检查了待运的物资，并且取回了某些据认为是美国防务上需要的物资时，租借物资的装运就立即恢复了。迟延的装运总量并不大。尽管遇到了这种阻碍，1941年12月间发运的租借物资数额比前几个月都大。(98)
珍珠港事件发生后，美国国内对军需品的需要大为增加，这意味着租借物资的订货面临来自美国陆军和海军的激烈的争夺。一种结果是使传统的财产所有权变模糊了。有时，原来根据租借协定订好的项目制造出来时，却可能是美国军队更为迫切需要的，也有时发生相反的情况。既然出现了这样的情况，就应该进行调拨。政府为了可以作出这种灵活的安排，采取了一些措施，这一点我们多少已经注意到了。军需品分配委员会和联合原料委员会从它们开始工作的那天起就一直在做这类调拨的工作。
珍珠港事件发生后，国会不再拨出直接用于租借物资的款项了。可是国会批准可以使用原来拨给美国三军的一部分经费作为购买租借物资的费用。这就等于在财政方面承认租借法和国内军备计划的一体化，军需品分配委员会实际上在这方面已行使了权力。因此，租借物资管理局的财政职责变成只是把供应给各盟国的物资价值加起来，定期向国会汇报。
租借物资管理局是美国政府的一个部门，盟国申请物资供应就首先要向它提出。在美国看来，它的主要职责是查明这些申请是否有充分理由，就是说，申请国家没有能力以美元来支付，所要求的物资的确是急需的，以及这些物资对战争的进展将有直接贡献。这种审查工作需要统计资料和其他方面的情报，以便确定所提的申请是否合理。有时，英国官员对由此而来的美国人的监督和干涉深感烦恼。(99)
等租借物资管理局查明某一申请是否合乎规定以后，实际的采购任务就交给美国政府的这个或那个部门，然后在适当时期，如果当时没有发生什么干扰的话，这批货物就运送到美国的一个港口。租借物资管理局有责任尽力协助盟国获得所需的物资，并与安排物资分配优先权和分配现有物资的各种委员会进行争辩。然而，英国和俄国为了本国的利益总是要同那些管理生产的美国官员和工作人员直接展开争辩。
租借物资管理局工作的另一个重要方面是：它在美国公众，特别是在国会面前表示拥护盟国的事业。1942年，当军需品极为缺乏时，美国人特别容易认为，对他们自己需要的物资，他们应该享有绝对的优先权。租借物资管理局向国会呈递的报告中，部分就是反对这种心情的。这些报告非常仔细地着重指出美国从租借计划中可以获得的利益。(100)
租借法规定，美国从租借物资的供应中“应得的利益可以用实物或财产来支付，也可以是总统所满意的任何其他直接或间接的利益”。美国为了进一步明确它将从租借物资供应中获得的利益，几乎立即开始同英国进行谈判。这些谈判由国务院进行。国务院官员提出的主要目标是，作为租借物资的交换条件，英国应当同意在战争结束后放弃英帝国的特惠贸易。较为自由的国际贸易一直是科德尔·赫尔的政治信念中一个基本要素。他把繁荣的国际贸易看做是国与国之间持久和平不可缺少的先决条件。他认为，作为国务卿，他的使命至少是要拆除国与国之间的贸易障碍。
因此，对他来说，与英国磋商租借总协定似乎是一个绝好的机会。1941年7月，国务院起草了一个协定，要求英国在战后实行自由贸易的政策，但这一提议遭到了英国的反对。在阿卡迪亚会议上，赫尔把这问题提交给丘吉尔，但首相也回避开，说他正忙于别的事情。经过第二次催促以后，丘吉尔坦率地重申，他永远不会放弃英帝国的特惠。但赫尔仍然坚持，结果经罗斯福打了一份电报去以后，英国内阁终于作出让步，同意了美国的建议。(101)
因此，租借总协定于1942年2月23日签订了。(102)这个文件只是初步的。关于美国将获得的利益问题则延缓到战后再决定。然而在这个问题未解决之前，该协定却规定了关于租借法的实施和租借物资结算方面的一系列的原则。协定的条款中有三条是特别重要的。
第二条 联合王国政府将继续对美国的防御及其加强方面作出贡献，并将提供它所能供应的物品、劳务、设备或情报等。
这就第一次正式承认了逆租借办法。实际上，英国已经将若干设备和军需品转让给美国，对此它并未要求美国付款。这一条（以及第六条）载明这项办法以后将进一步实行，两国政府间由此产生的债务问题将延至战争结束以后再解决。
第五条 联合王国政府在当前的紧急状态结束后，将按照总统的决定，归还美国根据这一协定转让的未被毁坏、丧失和消耗的防御物资，以及他认为在保卫美国和保卫西半球方面有用的，或在其他方面对美国有用的防御物资。
这一条确定了租借协定中的出借部分。就物资的归还而论，当时普遍认为，这些军需品即使是归还的话，对美国人也没有什么用处。倒是另一个因素——承认在战争中消耗了的东西是无法归还的——是有意义的。关于租借法，罗斯福的一个主要看法是，一定要防止第一次世界大战时期盟国之间财政往来所带来的那种战时债务，因为它损害了战后盟国之间的关系。(103)上述条款中相当隐晦的措辞是特地为了减轻英国人的负担而写下的，不然的话，他们将负下巨额的债款。
第七条 在最终确定提供给美利坚合众国的利益时……条件不应成为两国贸易的负担。……为此，它们应包含一致同意的条款……目的是通过适当的国际和国内措施来发展生产，解决就业问题，以及扩大商品交换和消费，这些都是各国人民自由和福利的物质基础；还要消除在国际贸易中各种形式的歧视性待遇，并缩小关税和其他贸易壁垒。……
对于这一条，丘吉尔是反对的。他接受协定中的这一部分，充其量也不过是半心半意的。(104)
英国领导人至少意识到战后英国同美国在工业方面的任何自由竞争都会面临的经济困难。据推测，内阁同意这一条，不是为了结束这个争端，而是为了讨好赫尔并避免在租借政策问题上可能发生的非常难堪的争端。在自由贸易问题上，罗斯福不是像赫尔那样空谈理论，而是比较实事求是。他私下向丘吉尔保证，在最终结算租借债务时将着重于第七条的第一部分而不是第二部分。(105)
同英国签署的这项协定可以作为同其他国家签订的类似协定的样板。1942年6月11日，李维诺夫大使代表苏联签署了一个相同的协定，或许条件比较温和些，因为应用到苏联的经济时，这些关于降低关税和自由贸易的条款几乎是毫无意义的。接着，同其他国家的协定也相继签订了，因此到1943年中期，已有13个主要盟国接受了相同的条款。(106)
一系列的协定加上所有盟国（俄国除外）的武装力量不断互相渗透的结果，使原来是单方面的租借法发展成为多边的互助协定。驻扎在联合王国、澳大利亚、新西兰和印度的美国部队所需要的各种各样产品，都可以十分容易地由当地加以解决。例如，供应在西南太平洋作战的美国部队和海军分遣队的粮食和服装，可由南方两个自治领供给和制造。不列颠群岛上日益增多的美国驻军也能够而且已经获得各种各样的东西——营房、机场以及运输工具等。
互助办法并不只限于美国和英国。在同样的基础上，被逐出国外的波兰军队和自由法国的军队等也获得物资供应，而且是无须偿还的。英国给俄国的军需品也是按照这种安排发运的。
当美国、英国、澳大利亚、新西兰和自由法国之间于1942年9月3日签署了一系列协定以后，互助办法就有了合法的根据。所有这些协定的格式都是类似的。英美协定(107)中载明的互助原则如下：“……两国的战时生产和作战资源应由两方和其他联合国家的军队加以使用，并要以各种最有效的方式利用可以得到的原料、人力、生产设备和海运舱位。”协定进一步声明：“虽然各国政府有权根据自己的潜在能力和责任作出最后决定，但是所有关于最有效地使用资源的决定必须尽量符合一起赢得战争胜利的共同计划。”同时“……各国政府可以批准以互惠的形式供给别国尽可能大量的物品和劳务。这样，使各国政府对于别国货币的需要或许可以减少到最小程度。”协定还列出了英国将提供给美国的各类物资。原料不在此例，因为那时美国人支付英帝国出产的原料的货款是英国得到美元的惟一重要来源。这些外汇都将用来支付在租借法实施之前订购的军需品。除此以外，清单上几乎是无所不包的。(108)
租借总协定和互助协定虽然没有公开说明，却暗示出租借办法的一项新原则。原来的法令规定可以用商品、劳务、货币或其他办法来偿还。但在1942年间，美国的许多发言人，特别值得注意的是罗斯福总统，提出了一个根本不同的看法。1942年6月11日，总统在向国会提出的关于租借法工作的第五号报告中有下列这一段：
战争的真正代价是无法用货币来估计、比较或偿付的。这种代价必须而且正在以鲜血和辛勤的劳动来偿付。但是战争的财政费用能够而且应该由符合持久和平和相互的经济繁荣所需要的一种办法来偿付。
所有的联合国家都在根据它们特殊的资源情况谋求最大限度地转向战时生产。如果每个国家把国民生产中大致相同的份额用于战争，那么战争的财政负担就在联合国家之间根据它们的支付能力作了平等的分派。(109)
这或许可以称为租借法的公平分派理论。在官方的声明和协定中，从来没有直接提到提前偿还这种理论。有些有影响的国会议员和各种报纸(110)识破了要取消租借债务的计划，但租借物资供应局的发言人和大多数美国报纸则认为，租借法的这一新理论基本上是合理的。(111)
然而，美国公众都发觉这一理论难以理解。国际间的债务通常被看做和私人的债务是相同的，大多数美国人都认为偿还私人债务的这项道德标准也适用于国际财政方面。因此，从1942年3月的一次民意测验中可以看出，至少有75%的美国人被问道：“英国和苏联应不应该偿还我们根据租借法案供给它们的作战物资？”回答是“应该”。(112)但这是1942年早期的事。到了该年年底，公众多少也同意了罗斯福和政府提出来的看法了。不管怎样，在美国人的头脑里，租借法的原则仍然是含糊不清的，这种含糊之词不到战争结束后进行最终结算时，是无法完全解决的。
加拿大在互助制度中的地位是特殊的。(113)因为加拿大向美国出口许多贵重的原料，而它从未停止储备美元，因而有足够的美元来支付从美国进口的全部或几乎全部的物资。因此，加拿大和美国之间并不存在导致实施租借法的那种财政收支不平衡的状态。既然这种不平衡状态并不存在，租借法的条款也就不适用于加拿大。整个战争期间，两国贸易仍然是以现金为基础。
但是加拿大和英国的关系同美国和英国的关系相去无几。从加拿大输出的原料和军需品总额远远超过了从英国进口的物资。这个不平衡的情况由加拿大给予英国一系列馈赠而解决了。1942年4月的第一笔赠予解决了英国当时欠加拿大的全部债务，并得到10亿美元的长期贷款。这笔贷款正好弥补了1942年的交易。(114)
俄国的地位也是特殊的。战争前线的实际情况使俄国人不可能给英国人和美国人任何大规模的互惠援助。只有在大批英美军队驻扎到了俄国土地上，苏联政府才有机会像英国或澳大利亚政府对美国人那样，为他们提供物资与劳务。因此，互助办法对俄国人说来，几乎完全是单向的渠道。
在1942年6月底以前，美国和英国运往俄国的物资是依照比弗布鲁克-哈里曼于1941年9月底出使莫斯科以后达成的议定书进行的。实际上，对原来的协定已经作了一些重要的修改。特别是西方盟国把已经同意运给俄国人的橡胶和锡的数量急剧地减少了。由于马来亚的陷落，俄国代表也同意作这一必要的修改，同时，随着苏联经济中这样或那样物资缺乏的情况变得特别严重时，他们自己也作出一些其他的修改。
运输方面的困难和生产与物资供应方面的困难，干扰了《对俄国供应议定书》的履行。珍珠港事件发生后的那几个月里，美国人根本未能按照业已商定的日期把供应物品运送出去。这种情况于1942年3月引起了罗斯福的注意，他发布了特别命令，让俄国优先获得原来指定给它的物资。(115)结果，4月间，运往俄国的物资数量急剧上升。不幸，这种努力正巧碰上北极地区白昼时间的延长，因此派往摩尔曼斯克和阿尔汉格尔的护舰队在绕过北角，向仅距德军占领区20英里的摩尔曼斯克驶去时，不得不遭到德国海军和空军的两面夹攻。损失是相当严重的：在1942年4月至6月间，从美国港口启航的84艘船只中只有44艘完成了输送货物的任务，23艘被击沉了，其余的船只只得在苏格兰卸货，等待情况好转，因为在船只已经严重缺乏的情况下，这样的损失似乎是难以忍受的。(116)决定在苏格兰卸货一事，导致俄国人指责英国人盗窃了原来属于他们的租借物资。
到1942年6月底，当第一号议定书到期时，英美两国都已经按照条款履行了原来的协议，因为原来的协议仅仅规定应向俄国人提供物资，并没有对运输问题作出解决。但是物资虽然已经准备好了，装船的数量却只占全部物资的4／5，而且其中就连这4／5有一大部分还是未能运送出去。
为了开辟其他较为安全的通往俄国的运输路线，曾经作了很大的努力。一条路线是从波斯湾港口出发取道波斯，另一条路线是用俄国船只驶过太平洋。(117)但是这两条路线都牵涉到漫长的陆上和海上行程，所以直到1942年下半年，它们才变得相当重要。
《对俄国供应第二号议定书》是在华盛顿签订的。有效期是自1942年7月1日至1943年6月底为止。尽管早在5月份谈判就已经开始了，但议定书却拖延到1942年10月才最后签订。拖延的一个原因是英美两国政府对于同苏联的经济关系所应采取的政策意见不一，另一个原因是在安排摩尔曼斯克-阿尔汉格尔这条航线的吨位数量上还在同俄国磋商。
英国人希望对俄国的物资供应工作应当做到像美国对英国的关系那样。他们看不出为什么俄国人在申请物资时无须要像他们那样说明理由和提供数字，他们建议关于分配给俄国的物资应当通过已经成立的联合委员会来处理，或许把联合委员会改组一下，让俄国作为成员也参加进去。然而美国人竭力反对，最终否决了整个建议。(118)
1942年间，盟国缺乏船只的情况变得越来越严重。由于进攻作战计划即将成熟，很明显，节省船舶的方法之一是减少运给俄国人的物资数量。当莫洛托夫在1942年5月访问华盛顿时，美国以开辟第二战场为保证设法说服他同意减少一些船只。然而莫洛托夫不同意。(119)直到西方盟国拟定了对北非的进攻计划以后，同俄国人的这场交涉才告一段落。美国和英国终于在纸面上签字同意运送原来商定的总额为440万吨的货物。俄国人对于取消1942年在法国登陆的计划一事甚为不满，这个协定多少是为了平息俄国的不快而签订的。
实际上，《对俄国供应第二号议定书》的推迟签订对运往俄国的物资并没有造成多大的影响。驻英国和美国的俄国物资供应代表团的日常活动，在两国政府的官员的配合之下，控制着物资的输送情况。由于俄国人不断有新的需要，以及美英两国的经济中经常出现无法预知的物资缺乏或新的供应来源，议定书的具体条款常常有所更改。尽管第一号议定书已经满期，而第二号议定书尚未签订，物资的装运却一直没有中断。
真正妨碍装运的是运输方面的具体困难和敌人的行动。早在1942年7月，编号为PQ17的一队护航船在企图绕过北角时被敌人驱散，几乎被击沉。结果，由于发生了这一灾难，第二队护航船只得暂缓出发。1942年9月初又作了一次尝试，企图冲过德国潜艇和空军的攻击，但是由于在北非登陆的准备工作正在开展，美英两国海军都准备参加，护航工作只得再次停顿下来。有些个别的船只企图在没有护航的情况下冲过德国海空的袭击，但是能安全通过的很少。结果，直到1943年初，才恢复了正常的护航航行。这些困难意味着运送率大大落后于第二号议定书的预定计划。1943年，情况开始好转一些，这部分应归功于波斯的公路和铁路运输量的增加，可是在第二号议定书行将满期的时候，不足之数仍然无法得到弥补。
尽管租借物资供应局尽量记下了给予其他国家的物品和劳务的价值，但是从官方的统计数字中仍然不易看出准确的实际执行情况。一个理由是，当1942年军需品分配作紧急变更时，租借物资的变更并不是全部都记录下来的。从租借物资中扣除的这些项目至少在理论上讲，将来有一天是可以补偿的，即使实际交货的日期已经推迟了，租借法受惠国还是渴望把物资的转让情况记录下来，因为这是作为将来提出这种要求的根据。因此，只要物资一经分配，这些项目就一律记入租借物资的账目，即使有时这些物资的实际启运还要拖延好几个月。因此官方的统计数字只能粗略地说明在任何一段时期内提供的租借物资的规模。
互助物资的记录甚至更不完全。部分原因是，互助物资的主要供应者英国政府和自治领政府开始时并没有把给予美国人的劳务和物品的价值记录下来。只是在美国人敦促之下，他们才于1942年秋天开始记录。互助物资记录的缺点也在于援助的性质，有些东西（例如雷达的设计）几乎无法以现金来估值。鉴于英美军队之间的关系和性质，大部分东西不是通过一个有记账制度的中心单位来提供的，而是从散布在不列颠群岛上和整个英帝国内的机场和军营中获得的。给予其他盟国以及来自其他盟国的互助项目则更难记账和结算。既然互助制度所具有的主要优点是可以摆脱盟国经济合作方面的财政限制，那么，现在回过头来再想计算账面差额，也许是很愚蠢的。(120)
虽然如此，有此数字还是可以稍许说明一下已经交换的物资的规模。从1941年3月11日租借法实施的那天起，到同年年底为止，美国给英帝国的货物和劳务的价值据估计为10.82亿美元，其中有3／4以上是给予联合王国的。在同一时期里，给予俄国的货物和劳务的价值仅为2 000万美元。1942年，可比较的数字如下：
给予英帝国的援助 47.57亿美元
给予俄国的援助 13.76亿美元
因此，运出的租借物资的总数增加了3倍以上。(121)如果要将这些美元金额换算成实际的价钱，应该记住，美国物价在普遍上涨，而新投入生产的军需品价格往往总是很高的。
英国给予美国和俄国的援助无法分为一个个相同的时期。因此直接比较是不可能的。英国给予美国的物资和劳务在1942年中期之前无论如何并不很多。直至1943年6月30日为止，物资和劳务的价值总额据官方计算为2.297亿英镑。在同一时期内，给予俄国的援助总额是1.877亿英镑。物价水平不同而交换的商品又无法进行比较，所以，要把英镑折成美元（或美元折成英镑），这是没有意义的。(122)
的确，如果把这些数字看得过于认真，那将是大错特错的。重要的是，通过1942年建立起来的互助制度，盟国不是以财政标准，而是以更为有关的实际战略标准来控制各国经济间货物和劳务的交流。如果要了解租借物资会计制度的荒唐情况，人们只要回忆起这样一件事：一架美国制造的飞机由英国飞行员从英国机场上驾驶起飞，那就要记在英国欠下的账目上，而同样一架飞机由美国飞行员在同一个机场上驾驶起飞，如果使用的汽油是来自海法的，那就要记在美国欠下的账目上——的确如此，如果有人不怕麻烦，愿意这样去调查一下的话。
由于统一指挥、联合参谋和联合作战的制度发展起来，作战用的武器和物资应当归一个国家“所有”的这一概念已经变得陈腐了。租借物资的账目实际上是租借法刚通过时留下的一种遗迹，那时美国还没有全面参战。当时，有许多人，特别是那些接近或者待在英美两国军队并肩作战的战场上的人，意识到将有这种改变。然而在美国，由于害怕国会和公众的反对，没有人愿意公开和正式地提出要取消租借物资的会计程序，即使当时有无数的小额交易已经不记账了。
上文引用的数字清楚地表明，互助关系主要存在于美国与英联邦国家之间。俄国的贡献体现在战场上的牺牲，其他国家则起了有限的作用。美国和英联邦之间的劳动分工相当简单。美国以数量不断增加的军需品运往英国、澳大利亚、印度、新西兰等国去；此外，还供给英国以粮食和工业原料。作为酬答，美国取得各种各样的劳务，并在英国和英帝国各地享有使用各种军事设备的便利。还有，澳大利亚和新西兰对于在太平洋作战的美国军队提供了大量的粮食。人们可以设想，如果没有这种分工的话，英国就得从那些南方的自治领去购买粮食，而美国却需要从本国把粮食运给在太平洋地区作战的部队。这种分工使船舶的使用大为节省，这就给盟国方面增加了力量。然而，如果在共同作战努力方面还让一些财政障碍存在下来，那是因为它们显然是协助维持英镑收支平衡的一种办法（诚然，是一种必要的办法）。
互助制度对于盟国首先小规模地在新几内亚和印度，后来又在北非所进行的那种联合作战是一个不可缺少的先决条件。在这个制度下，美国坦克可以使用英国的汽油，英国坦克也可以使用美国的。备用零件则可以根据需要进行交换，不管哪一国军队需要口粮等等，粮食都可以随便领取。如果没有这种灵活性，那么，后勤工作的重复，以及对急需物资供应的拖延简直会使英美联合作战成为一件不可能的事。
然而，值得指出的是，并不是在所有的盟国中都采用了互助制度。加拿大的特殊地位已经提到过了。此外，英国同埃及或者印度这类国家有物资供应关系而没有采用财政上的注销方法。由于英国在战争的年代里向这些国家购买军需品和雇用民工修建工事，所以它对这些国家和其他一些国家欠下了巨额的债务。英国和俄国之间虽然也有相互关系，但是很不完备。军需品和医药用品都是“免费的”。但是其他项目，属于民用范围的项目，则根据一项协定提供，按照这项协定，政府必须以黄金或美元支付货物价值的40%，其余部分则作计息债务来结算。(123)鉴于苏联向美国进口的民用物资并没有这样的限制，无怪乎根据这个协定提供的项目为数很少。
美国工业动员尽管在早期出现过一片混乱，但后来还是十分成功，英国和俄国在工业、农业、交通运输等方面作了非凡的努力，各联合委员会的种种努力也使工作合理化，互助制度又卓有成效，当我们考虑到这些成绩时，我们似乎可以很公正地说，为了在一场共同的战争中更为有效地进行合作，各盟国的确表现出了非凡的魄力和想像力，打破了在国际和国内经济关系方面的各种传统形式。第一次世界大战期间从来就没有取得这样的成就，轴心国也从来没有取得这样的成就，甚至在1941年，事先也从来没有想象到会取得这样的成就。
到了1942年年底，指挥盟国作战的行政机构已经成功地发展起来，事实证明，在战争后期只有少数几次改变是必要的。盟国之间合作的新的行政机构也开始发挥它的作用。以前连做梦也没有想到会有这样大规模的军需品生产和物资供应，这些东西与其说是按照财政标准，还不如说是按照军事和政治标准分派给了世界各地的盟军。这个事实是第二次世界大战期间最伟大的创举之一。各国经济的界限都被冲破了。以华盛顿为核心的盟国指挥中心已经强大到足以对各国经济起着举足轻重的影响，因此已把它们联合成为一个或多或少通力合作的整体。大联盟不仅是政治上和军事上的联盟，更真实的还是经济上的联盟。
第三节 太平洋战区的整顿时期
（1941年12月—1942年5月）
（一）针对日军胜利所作的军事调整
1942年的头三个月里，日本在西南太平洋和东南亚获得了一系列惊人的胜利。日军的兵力比盟国在这些地区所能提供的全部力量都占优势，甚至当日本部队在当地人数较少的时候，像在新加坡的时候那样，他们的战术、士气和热带作战的训练也比盟国方面优越得多，足以确保他们相当轻易地取得胜利。
在太平洋，盟国惟一有希望的地点是菲律宾群岛中的主要岛屿吕宋岛上的巴丹半岛。在那里，守军誓死保卫，成功地抵挡住了日军4个月的进攻。美国和菲律宾部队在占优势的日军进攻下，撤出了马尼拉（1942年1月2日被攻占），在巴丹半岛上建立起一条连续不断的防线。日本人感到这条防线很难突破。当时负责指挥的道格拉斯·麦克阿瑟将军迅速地获得了很大的声望。看来只有他的部队才能够阻止日军的进攻。但是这种英勇的抵抗没有外援是不可能无限期地继续下去的。辽阔的太平洋和日军所掌握的制海权与制空权使增援成为不可能的事情。只有少数船只、潜艇和飞机成功地到达菲律宾，带去了少量的补给品。当日军的进攻向南伸展时，救援的希望越来越少了，而随着希望的渺茫，补给品和作战的人力也都在减少。1942年4月9日，巴丹的守军投降了，5月6日，在马尼拉湾的一个岛屿要塞哥黎希律上，当菲律宾最后残余的守军全部投降时，美国国旗降落下来了。
在这惨痛的结局到来前，麦克阿瑟将军已于3月11日乘坐鱼雷艇和飞机到达南方的澳大利亚去承担起更高的指挥职务。菲律宾的挫败，使他个人受到很大的刺激。麦克阿瑟对菲律宾的感情和他要尽快打回去的强烈愿望，对于太平洋战争中后来的战略决策有着重要的影响，但在1942年的黑暗年代里，巴丹的保卫在心理上产生了重大的意义。美国人对自己及菲律宾部队的战斗可以感到相当自豪。(124)
然而，从全面的观点来看，巴丹的后卫战斗仅仅是一个插曲。日本人的主要矛头是指向更东南的地区。在阿卡迪亚会议上，盟国已经委任韦维尔将军去保卫那个受威胁的地区。但是要求他建立起来的统一的盟军指挥部还没有开始工作，日军的攻势已经把它打得粉碎了。1942年1月10日，韦维尔到达爪哇的巴达维亚来就任他的新职。可是要他统率的部队实在太少了。盟国的海军显著地不及日本，盟国的空军甚至处于更不利的地位。日本人具有海空两军的优势，几乎能够随心所欲地进行攻击，他们在荷属东印度群岛和西南太平洋的岛屿上一处又一处登陆，还在马来亚包抄到英国的战线后方，并且威胁着澳大利亚。
韦维尔还不得不面对着他自己阵营内部的复杂的矛盾。在阿卡迪亚会议上决定成立美英荷澳联军司令部时，事先并没有同荷兰商量过，因此荷兰感到不快是可以理解的。(125)后来经罗斯福和丘吉尔抚慰解释，荷兰才同意了这种安排，但是尽管如此，还是留下了强烈的反感。成功本来会很快消除这种反感的，然而灾难却起了相反的作用。荷兰的海军将领们因为发觉他们岛屿的保卫工作掌握在英美军官的手里而感到很愤慨，同时又没有多少时间去解决参谋联络程序和信号布置等等方面所存在的问题。结果，最高司令部始终没有很好地工作过，特别是在新加坡沦陷以后，随着英国的军事威望大大下降，韦维尔将军的军权也下降了。
不仅是荷兰人难以应付，澳大利亚人也对他们本国的安全感到一种强烈的忧虑，他们不愿意看到澳大利亚部队或舰艇在其他战线上支撑不堪一击的防御。当日军进攻开始时，澳大利亚有四师人驻扎在中东。澳大利亚政府自然想把这些有作战经验的部队调回本国，而且越快越好。(126)在新加坡，澳大利亚损失了接近一个师的兵力，这使许多澳大利亚人确信，英国的司令官是笨拙无能的。美国人在巴丹进行的抵抗和英国人在新加坡的惨败两相对比，使他们越来越把得救的希望寄托在美国身上。
当船舶问题获得解决后，澳大利亚在中东的四个师里有两师人立即起程回国。领先的一个师刚绕过印度次大陆的南端时，突然又出现了一场新的危机。韦维尔以美英荷澳联军战区最高司令官的身份决定，缅甸是这些开往本国去的澳大利亚军队最需要去的地方。日本军队已经开始攻打缅甸，并且有切断滇缅公路的危险，但是及时的增援看来或许可以阻止日军的前进，甚至迫使他们后退。丘吉尔也得出同样的结论，希望能说服澳大利亚政府同意。他的意见是假使美国军队能去澳大利亚本土保卫那个大陆。阻止日军在东翼的前进，那么澳大利亚军队就可以在缅甸同样地阻止日军在西翼的前进。正当澳大利亚人横渡印度洋时，美国部队实际上也正在横渡太平洋开赴澳大利亚。
从军事观点来看，这个计划即使有点冒险，似乎也是非常合理的。谁也不能肯定，澳大利亚人会及时到达缅甸，也不能肯定他们的人数足以阻挡住日军。但是丘吉尔的计划并没有考虑到澳大利亚人的心情。因此，1942年2月20日，即在新加坡沦陷后的第5天，当丘吉尔要求澳大利亚政府同意把他们的一个师调往缅甸时，他遭到了坚决的拒绝。而由于丘吉尔的轻率行动，局面变得更糟。他感到时间的重要性，没有等待澳大利亚政府的答复，就命令那些载运澳军的船只朝北驶向缅甸。这只能激怒澳大利亚人。他们记得希腊和新加坡两次战役，感到英国人又一次准备把澳大利亚部队投入一场危险的赌博，这场赌博可能会使澳大利亚本身有受到侵略的危险。柯廷首相断然重申他的要求：澳大利亚各师应予调回，丘吉尔只得同意。2月23日，他在一个简短的电报中答应照办。(127)
这件事不仅严重地挫伤了澳大利亚对英国的忠诚，而且还标志着这样一个重要的迹象，即美英荷澳联军司令部已走向瓦解，盟国在对日作战中的有效合作也已经结束。就理论上讲，澳大利亚政府接受韦维尔作为最高司令官，但到了危急的时候他们却不愿意接受他的计划去保卫由他负责的地区。应当说明的是，澳大利亚人决不是违背了他们应尽的义务。韦维尔和丘吉尔想调往缅甸去的军队，并没有正式拨给美英荷澳联军司令部。他们都是回到本国去的，韦维尔和丘吉尔都无权命令他们去执行任何任务。虽然如此，澳大利亚的拒绝却使韦维尔丧失了在陆上组成一条抗日战线的惟一残存的希望。(128)
在澳大利亚拒绝向美英荷澳联军司令部派遣陆军增援部队后，接踵而来的是一场海军的灾难。1942年2月27日，爪哇海的战役摧毁了或击溃了盟国的海军力量。残余的舰队向西撤退到锡兰或是向南撤退到澳大利亚。自然，英国的舰艇向西驶去，澳大利亚和美国的舰艇则向南驶去。荷兰人妄图留下来，保卫爪哇，但这项工作是办不到的，只有极少数荷兰潜艇逃脱了。3月1日，日军在爪哇登陆。仅仅一星期后，荷兰人就放弃了爪哇岛。
在这最后一幕到来前，美英荷澳联军司令部已经瓦解了。由于澳大利亚人的不妥协，荷兰人的不满意，又没有相当强大的军队，韦维尔只有少数空军部队归他指挥，他最后认为，原先委任他在这片广阔的地区内统一地行使盟国指挥权的工作，是徒劳无益的。早在2月16日，他就预料到爪哇的失守。2月20日，英国部队开始从那个岛上撤退，韦维尔自己于2月25日离开该岛到锡兰去。
韦维尔离开以后，美英荷澳联军司令部名义上依然存在，由荷兰总督出任最高司令官，但他也无能为力。3月1日，还留在爪哇的英国海军司令断定撤退是不可避免的，他的美国同僚也表示赞同，于是盟国的美英荷澳联军司令部就正式解散了。(129)
盟国联合司令部的第一次试验就这样很不光彩地结束了。这是一次惨重的失败。韦维尔和他的部下处在那样不利的情况下，要想取得胜利确实是非常困难的。当时只有在新加坡守得住的情况下，美英荷澳联军司令部才可以成为一个实际的指挥机构。回顾起来，新加坡的沦陷似乎是可以避免的，不过一定得有较好的准备、不同的战术，也许还得有更新式的装备才可以避免，而更新式的装备就只能在牺牲其他战线的情况下才可以获得。这项准备工作至少是超出美英荷澳联军司令部的控制范围的，因为那必须在韦维尔接任前数月甚至数年就开始准备方才有效。总之，第一个盟国联合司令部的短促经历是不愉快的，它的失败在战争时期给盟国在太平洋的合作留下了一个抹不掉的污点。
由于远东和南太平洋的形势发生了如此意外的变化，很明显地，军事方面的整顿是必要的。1942年3月9日，罗斯福打电报给丘吉尔提出了一项建议，主要内容如下：
美国将承担起在太平洋地区的全部作战责任。整个地区的陆、海、空军作战方面的决议将由美国三军参谋长在华盛顿作出。华盛顿还将设立一个由澳大利亚、新西兰、荷属东印度和中国组成，并由美国人主持的有关作战事务的顾问委员会。……
中间地区从新加坡延伸到包括印度和印度洋、波斯湾、红海、利比亚以及地中海，将由英国直接负责。所有这个地区的作战事务将由你们来决定。……(130)
在第三地带，即大西洋和欧洲地区，英美将继续共同负责。
总统的这项建议成为几星期谈判的基础。澳大利亚人和荷兰人感到很愤慨，他们对原来用来抵抗日本人的人员与方法都不信任。他们想要在盟国的磋商中具有较多的发言权。但是就实际作战而言，随着东印度的丧失，荷兰人已经失去了在远东作战的作用。与此相反，澳大利亚则处在最前线，因为许多人预计，日本的下一步行动将是进犯这个大陆。因此，澳大利亚人作了坚决的努力，争取在盟国研讨作战的内圈里获得一个席位。澳大利亚政府的外交部长赫伯特·伊瓦特为了使不情愿的英国人和犹豫不决的美国人接受澳大利亚政府的意见，访问了华盛顿和伦敦。谈判的详情不可能从1952年公布的资料中设想出来。但是却可以概括一下1942年4月初所出现的结果。
首先，成立了两个太平洋作战委员会，一个设在伦敦，一个设在华盛顿。伦敦委员会于1942年2月10日成立，主要是希望使澳大利亚人对马来亚作战的经过所感到的不满情绪平息下去。(131)可是从成立的那天起，这个委员会就不起什么重要的作用。(132)澳大利亚人对于由伦敦指挥远东作战一事，是不满意的。主要是由于他们的坚持，才在1942年4月1日成立了第二个太平洋作战委员会，地址是在华盛顿。罗斯福亲自出任主席，中国、英国、荷兰、澳大利亚、新西兰以及加拿大都有代表参加。后来，菲律宾和印度也参加了。公报说，新的太平洋作战委员会将同“伦敦的类似机构”保持密切的联系，(133)但是实际上，这个委员会对太平洋事态的发展只起了很小的影响。
事实上，这两个太平洋作战委员会是对太平洋地区一些愤怒的小国，特别是对澳大利亚的让步。不论是英国或是美国都不愿把战略方面不易作出的重大决定提交这些小国，受这些小国的审议、批评或阻挠。美国的武装部门特别不愿意让文官去控制或指导太平洋地区或任何其他地区的军事战略。(134)英国和美国已经作出了这一基本决定——首先是对德作战。面对着这个事实，澳大利亚人所指望的及早展开大规模军事行动去打击日本，是注定要失望的。至于太平洋委员会的较小成员国对联合参谋部的这个和那个决定所表示的异议，它们的努力全遭到拒绝。结果，太平洋作战委员会仅仅成了一个发泄不满的工具。
两个太平洋作战委员会的成立，标志着使战争的指挥权掌握在一个有广泛代表性的组织手里的种种努力的最高峰。可是由于任何一个代表不同利益的委员会所避免不了的行动迟缓，以及英美两国政府的反对，这个计划完全失败了。澳大利亚和所有其他的小国对重要的战略总是只能发挥有限的影响，好像是从舞台边厢说话那样。由于英美垄断战略方面的决定反映出当时军事和经济力量的现实，所以这个制度运行得很好。看来很清楚，在任何机构内，虽然像澳大利亚、中国、荷兰这样的国家都有着同英国和美国同等的发言权，可是实际上它们却不能作出关键性的决定。大国总不愿把自己的行动交给占多数的小国去表决。
就指挥作战而言，太平洋和远东地区军事司令部的改组，比两个太平洋委员会具有更为实际的重要意义。四个独立的而又互相关联的战区建立起来，代替了美英荷澳联军司令部和在中国的联合司令部。在新的安排中，统一指挥的原则已被抛弃或忽视了。美国人成立了三个司令部：太平洋、西南太平洋和中国—缅甸—印度。在印度，英国人保持着他们传统的军事组织。这种机构就理论上讲是笨拙的，特别在印度，而实行起来甚至更为笨拙。
人们可以猜测为什么马歇尔主张的统一指挥原则被放弃，但在1952年，可以证实这种猜测的资料还没有发表。美英荷澳联军司令部的失败一定是一个因素，而在韦维尔指挥下集合起来的那些国家之间的吵闹也起了一定的作用。新的安排总的说来很明显是一种权宜之计，但是一旦商定了，这些司令部就在战争时期一直持续下去。后来再要改善指挥关系的努力至多只是表面上的成功而已。
在太平洋，新的安排是由1942年4月4日的一道命令规定的。太平洋地区由美国海军上将切斯特·尼米兹负责指挥。他的司令部设在夏威夷，是陆、海军的联合机构，不过海军当然是主要的。另外，在北太平洋、中太平洋和南太平洋分别设立了附属的司令部，新喀里多尼亚和新西兰全归入南太平洋司令部的管辖之下。在这个战区里，惟一重要的盟国就是新西兰。新西兰的作用几乎仅仅限于给养和基地设备的供应。新西兰部队大部分逗留在地中海地区。结果，美国人事实上无可争议地控制了全局。根据上文所引的罗斯福3月9日的建议，不是联合参谋长委员会，而是美国的参谋长联席会议在这个战区里行使着最高的作战指挥权。(135)
西南太平洋地区包括澳大利亚、所罗门群岛、(136)荷属东印度（苏门答腊除外）和菲律宾，全由麦克阿瑟将军负责指挥。1942年3月17日，麦克阿瑟从巴丹来到澳大利亚。当时立即宣布他将担任尚未划定的西南太平洋地区的司令官。同澳大利亚和其他有关方面的磋商进行了相当长的时间，直到1942年4月19日，麦克阿瑟的权力范围才公开予以宣布。(137)西南太平洋是一个盟国联合司令部，英国人、荷兰人、澳大利亚人和美国人全对它作出了正式的贡献。但是实际上，只有澳大利亚人和美国人能够派遣相当多的部队，其他两国的参加都是有名无实的。
然而，澳大利亚人却把他们的军队（除了在中东一直逗留到阿拉曼战役后的一个师以外）、舰艇和飞机全置于麦克阿瑟的最高指挥之下。开始时，澳大利亚的布莱迈将军担任地面部队的指挥，而海军和空军则由美国司令官指挥。后来，麦克阿瑟把陆军的指挥权一分为二，组成了一支独立的美国部队，负责朝北向菲律宾发动进攻。尽管麦克阿瑟的司令部是一个盟国司令部，像尼米兹的司令部一样，但是它却直接隶属于美国的参谋长联席会议，只是间接地受联合参谋长委员会的控制。
在西南太平洋地区，统一指挥的原则很明显地遭到破坏。1942年3月作出决定，尼米兹应在太平洋各地行使海军作战方面的战略指挥权，甚至在麦克阿瑟所指挥的地区以内，但在西南太平洋战区，麦克阿瑟对地面部队和以陆上为基地的飞机享有绝对的指挥权。(138)由于海军指挥权同陆、空军指挥权的分开而产生的许多不幸的后果，都是马歇尔早就料到的。当所罗门群岛和新几内亚的战役需要海、空军采取联合行动时，——像他们经常所作的那样——双方配合得并不很好。对立的主张和对失败的互相指责，发展到了严重的程度。关于个人、战略和作战方面的意见分歧相当自由泛滥。结果，这两个司令部之间的关系在战争时期一直很糟。
参谋部为什么要把整个太平洋的海军指挥权授给海军上将尼米兹呢？这是容易理解的。如果在西南太平洋地区维持一支独立的舰队，归一个独立的司令部去指挥，这将是极其浪费的，特别是在1942年，当美国海军力量薄弱，需要灵活调动航空母舰，往返于珊瑚海和中途岛之间，以应付日军的攻击的时候。当麦克阿瑟在澳大利亚接过指挥权时，日军好像会入侵该大陆并开辟一条主要的陆地战线。在这样的形势下，麦克阿瑟成立陆空军司令部是有意义的。但结果，麦克阿瑟是在新几内亚的丛林区开始作战的，那里并无公路，再加上地形的性质，使陆军完全依靠海空运输提供给养。后来，当麦克阿瑟开始采用跳岛战术时，他同尼米兹的异常关系成为经常发生纠纷的根源。他要靠海军支援和船舶运输，但必须与美国海军当局进行半外交性的谈判，这样才有把握获得他的作战计划所需要的适当的海军支援。
解决这些困难的合理办法就是在整个太平洋地区任命一个最高司令官。但这个办法引起了无可克服的困难。美国海军根本不会考虑把指挥权让给麦克阿瑟，他只不过是一个陆军军人，又同海军并不友好。另一个办法是使麦克阿瑟隶属于尼米兹，但是这样将在美国(139)或许也在澳大利亚引起严重的政治麻烦。结果，并没有采取什么行动，1942年4月的权宜的安排几乎一直持续到战争结束的时候。
中国、缅甸和印度的司令部的安排比太平洋地区更为混乱。美英荷澳联军司令部瓦解后，缅甸的挫败对于阿卡迪亚会议上决定在中国成立的第二个“盟国”司令部有着同样的影响。我们还记得，蒋介石接受了最高司令官的职务并同意由一位美国将领出任他的参谋长。约瑟夫·W·史迪威将军奉命担任这个职位，并于1942年3月3日到了中国。那时，日军已开始侵入缅甸。4天以后，即3月7日，英军被迫撤出仰光。仰光的陷落意味着失去了可以很方便地把物资转运往中国的惟一港口。
中国已经有三个师驻扎在缅甸北部，史迪威尽力想使这三个师投入战斗，以阻止日军的前进。但英国与中国间的矛盾较为尖锐，蒋介石不愿意将部队的无限指挥权托付给这位美国将领。同时，缅甸的英军司令官哈罗德·亚历山大爵士将军与史迪威之间也没有建立起明确的合法关系。蒋介石管辖的“盟国”司令部的地理界限也不明确。阿卡迪亚会议上制定的计划，并没有预见到缅甸会成为一个战区，所以盟国无论在军事上或后勤工作上都没有准备在那里进行一场战争。
这些困难并没有因为打了败仗而得到解除。快到1942年3月底的时候，日军重新发动了攻势，到5月，缅甸全境都陷落了。滇缅公路南段的终点落入了日军的手中，此后，中印间的交通只限于航空路线了。
印度战线同中国战线的自然阻隔，使业已发生纠纷的权限问题更为复杂。这时候，美军又成立了一个中—缅—印新战区，由史迪威担任司令官。实际上，可供他调遣的大部分是空军人员，他们奉派在新开辟的从印度越过“驼峰”(140)到中国的航空线上服役。这是当时从外面接济蒋介石的惟一来源。但是在驼峰的两端，史迪威与两国当局的关系都非常棘手。
在中国，史迪威和蒋介石不断争吵。主要困难是：史迪威的正式官衔是蒋介石的“参谋长”，美国的用意是想使他有正当权力去指挥国民党政府军作战。罗斯福和马歇尔原来希望蒋作为一个盟军总司令，会忙于政治或其他事务，而把有关中国军队的改革、训练和调遣等工作都让史迪威去搞。(141)但是当蒋同意任命史迪威为“参谋长”的时候，他无意赞同这样的计划。他决不愿意将自己的军队交给外国人去指挥，但又觉得对美国公开违抗不大妥当。因此，他采取了迂回曲折的手法，暗中撤销史迪威的命令，或者拖延他所不喜欢的决定。蒋想从史迪威和美国人那里获得的是源源不断的供应品，为了这些供应品，他不惜以奉承的语言去讨好史迪威。然而，除非在迫不得已的情况下，他决不会再给予史迪威更多的权力来指挥中国军队。这样的局面简直是难以忍受的，只有一位一等外交家才能通过谈判消除这些障碍，使中国军队可以有效地发挥其力量。史迪威不是一个外交家：恰恰相反，他毫不辜负人家替他起的绰号“乖僻的乔”。
滇缅公路被切断后，把作战物资运交中国有着极大的自然阻碍。既然美国人只能利用越过喜马拉雅山脉的空运路线运送一点供应品给中国，蒋介石认为没有理由不用一套空口应酬话去应付史迪威的改革中国军队的要求。因此史迪威将军对改革中国军队的工作做不出什么成绩来。但他却在印度建立了一个训练营，并在1942年年底之前设法在那里着手训练一支人数不多的中国军队，以图将来反攻缅甸北部并恢复由印度至中国的陆上交通。
然而，中美在印度的活动实际上就是指同英国的配合和合作。史迪威像中国政府一样，也不能与英国人融洽相处。至于英国人，他们是不大相信中国军队的作战能力的。他们往往认为分派给中国的供应品无疑浪费。他们的印度军队应有优先权。保卫印度，包括维持这个骚乱地区的内部秩序，看来比收复缅甸更为重要，但是史迪威却坚定不移地要尽一切力量去收复缅甸。
有了这样不同的看法，英美间的摩擦是不足为奇的。韦维尔被迫放弃爪哇后，立即奉派去担任印度最高军事司令官。韦维尔的司令部与史迪威的是完全分开的，但由于史迪威的行动一部分是在印度，所以他难免要侵犯，或者似乎要侵犯韦维尔的权力。(142)
各种供应品的缺乏加剧了管辖权的争执。这种缺乏反映在全面分配时对于其他战区的优先安排。在太平洋地区，美国海军的要求最受到重视，但依照英美军方的意见，欧洲和地中海地区应占优先的地位。中国、缅甸和印度被列入可怜的第三位，这个战区又远离英美，这使什么都加倍困难。供应品的缺乏再加上史迪威的急躁易怒，使盟国在远东的合作充其量不过是风中之烛。
盟军有可能进行有效合作的一个领域是在海上。照理说，印度洋上的英国舰队和太平洋上的美国舰队原可以很好地协调他们的活动对付日军。可是，根本没有采取什么行动。英国海军部觉得他们没能适当地参与美国海军的计划工作。海军上将金脾气暴躁，常常同英国人发生激烈争吵，这使最高级之间的关系颇为紧张。(143)在1942年年初，印度洋舰队和太平洋舰队的关系很不协调。5月，当日军即将进攻中途岛时，美国要求派出一艘在印度洋作战的英国航空母舰去参加美国的太平洋舰队。这个要求于1942年5月19日遭到拒绝，所以美国人只得以自己的3艘航空母舰去对抗日本的4艘航空母舰。(144)正是这样的事件使丘吉尔于4月间向霍普金斯发牢骚：“我们两个舰队的行动就好像是两支完全独立的力量一样。”(145)
在那年下半年，总算有了一点点合作。例如，当美军在瓜达尔卡纳尔岛(146)登陆时，英国舰队在印度洋发动了一次牵制性的攻击。(147)但是这种行动远远没有达到大规模联合作战的要求。随着太平洋战事的进展，随着美国舰队日益壮大，美国人对于取得英国的协助显得愈来愈不感兴趣了。有些美国海军将领好像觉得，对日战争是日本与美国海军之间私下的争端，并不需要第三者插手进去。美国的这种态度，加上英国人又小心翼翼，生怕过于削弱印度洋舰队，这使两国海军只保持着最低限度的合作。澳大利亚和新西兰两国海军的舰艇确实与美国海军在太平洋并肩作战，可是它们为数不多，在战争中并不能起到重要的作用。
