附录二

租借法

戴维·韦利爵士

第一节　租借法的宗旨

1940年12月17日罗斯福总统在记者招待会上说：

假如我邻居的房子着了火，而我有一根花园里用的水龙管在四五百英尺远的地方，如果他能把我的水龙管拿去接在他的消防龙头上，我就可以帮他把火扑灭掉。请各位说说，我怎么办呢？我总不见得在他用水龙管把火扑灭前对他说：“我的邻居，我买花园里用的那根水龙管花了15美元，你要用你就得给我15美元。”……我不要15美元，我要的是在火灭了后把花园里用的水龙管还给我。⁽¹⁾

这就是租借协定和互助办法的由来。在以后的5年内，美国给予租借援助的总额达502.44亿美元，同时接受逆租借援助的总额为78.17亿美元；联合王国给予互助的总额超过80亿美元，同时接受互助的总额超过270亿美元；加拿大给予互助的总额超过40亿美元。

结果，原来的比喻证明是完全不恰当的。除了少数例外，火灭了后，救火的水龙管并没有归还。⁽²⁾

在珍珠港事件以后，租借法的基本原理不同了，即由共同努力的伙伴把资源集中用于一个共同的目标上。这一宗旨在总统每季度提交国会的《关于租借法工作的报告》（华盛顿，美国政府印刷局）中曾反复地并强有力地表达出来。我们必须把“民主国家的兵工厂生产的武器用于能够最有效地使用它们的地方”。⁽³⁾

战争的真正代价是无法用货币来计算、比较或偿付的。这种代价必须而且正在以鲜血和辛勤的劳动来偿付。但是战争的财政费用能够而且应该由符合持久和平和相互的经济繁荣所需要的一种办法来偿付。

所有的联合国家都在根据它们特殊的资源情况谋求最大限度地转向战时生产。如果每个国家把国民生产中大致相同的份额用于战争，那么战争的财政负担就在联合国家之间根据它们的支付能力作了平等的分派。这样分摊战争的财政费用意味着没有一个国家会从盟国的战争努力中致富。战争的货币代价将根据同等牺牲和同等努力的原则而降低。⁽⁴⁾

这一主题在后来的报告中，特别在第14号和第20号报告中一再有所发挥。

从1939年欧战爆发后到1941年我们在珍珠港遭到袭击的这段时期内，英联邦的主要国家和苏联用于战争方面的费用在它们国民收入中所占的份额大大超过了美国用于防御方面的费用在国民收入中所占的份额。到了1943年，美国、英联邦的主要国家和苏联把它们国民收入的一半左右用于战争，这包括它们用于租借援助和逆租借援助的款项。这样，在1942年以后，美国和我们的主要盟国捐献于战争的相对的财政费用，按实际意义来说，近乎相等了。……在这个基础上，每一盟国为全力打败敌人而竭尽其职责，战争的金钱代价将根据同等牺牲和同等努力的原则而降低。⁽⁵⁾

实际上，租借法未能做到同等牺牲。苏联以及领土遭到占领与蹂躏的所有国家蒙受了惊人的损失，而领土未被占领的联合国家则完全或部分得以幸免。联合王国负债总计约40亿英镑，其中大部分是欠其他联合国家的。然而，并未打算把同等牺牲的原则追溯上去运用于英国在租借法实施前的支出，使租借法也适用于这项支出，这项支出到1943年4月总计约15亿英镑（60亿美元）。⁽⁶⁾

结果，到1941年4月，英国的黄金和美元储备减少到1 200万美元。但是，从1942年中期起，它们又重新开始增加，这主要是由于美国政府从英镑区用美元购买了英镑，以支付驻扎在英镑区的美国军队的工资和津贴。⁽⁷⁾

由此看来，“租借”一词用得并不恰当。它暗示“救火的水龙管”将在战后归还，而结果是既非借也非租，只是免费地贡献于一个公共的目标。“租借援助的总额目前已超过420亿美元，极大部分已被盟国在战争中直接耗费掉了。”⁽⁸⁾

租借法以这样一句话开头：“进一步增强美国的防御。”这就是这项政策的简洁的、直截了当和令人信服的正当理由，而租借法这个名称与其说是强调了不如说是掩饰了这一理由。同等牺牲的原则虽经一再鼓吹，实际上并未实现。

第二节　租借协定解决了英镑区的美元问题

在1939年9月战争爆发时，英镑区拥有的美元资产大约值44亿美元。直到1939年11月4日根据中立法而采取的武器禁运撤销以前，从美国购买军火弹药的工作一直暂停进行。基于当时的储备也许不得不用来维持盟军进行三年战争的费用，所以在法国沦陷以前，采取的政策一直是节省英镑区的美元，供作必不可少的防御需要。实际上，我们的所作所为“犹如我们在一个荒岛上，必须把有限的粮食尽可能维持得更长久一点”。⁽⁹⁾但是随着法国的沦陷，英国的非美元补给来源由于敌人的占领而被切断，或由于海运的困难而遭到限制。英国政府全盘接受了法国同美国签订的所有合同。法国沦陷后，英国希望自己的资源维持上好几年已不可能，不得不冒一下险，在几个月内把美元储备用完，希望随后能找到某种解决办法。

到1940年年底，英国已用去45亿美元，使储备减少了25亿美元。1941年，它需要偿付的外债达12.74亿美元，1941年度英镑区的美元赤字据估计为14.64亿美元。“到12月中旬，英国在美国签订新合同的事实际上已经停止了。”⁽¹⁰⁾

摆在罗斯福总统面前的问题是，在不违反美国表面的中立，也不重蹈第一次世界大战后导致灾难性后果的国际战争贷款制度覆辙的前提下，找出一种使英联邦能继续战斗下去的办法。斯退丁纽斯⁽¹¹⁾记录下了罗斯福总统在1940年夏天的一个建议，即通过把船只租给英国，而不是卖给英国，以减少英国美元储备的消耗。这个主意首先是由美国财政部提出的，该部的法律专家们发现，根据1892年的一道法令，“当陆军部长认为把军队的财产租借出去有利于公众时”，他可以这么办。这就指出了以租借形式来解决问题的办法。

罗斯福在1940年12月17日的记者招待会上说：“我正在试着做的就是消除美元标记。”他的建议是，美国政府应签订所有在美国制造的军火的合同。如果美国判定这些军火“假使用于英国比贮藏在这里对于保卫美国更为有效的话”，美国政府可以“把这些材料在有抵押的条件下，或是租给或是卖给大西洋彼岸的人民”。⁽¹²⁾

在1940年12月17日的记者招待会后，罗斯福又发表了一次“炉边谈话”，在谈话中他首次用了后来常常重复的一句名言：“我们必须成为伟大的民主主义的兵工厂。”再接下来是1941年1月6日总统致国会的年度国情咨文。

1941年1月10日，由财政部的奥斯卡·考克斯起草并经部长们和国会领袖们讨论过的租借法案（众议院第1776号⁽¹³⁾）提交给了参、众两院。

最后批准的租借法⁽¹⁴⁾的正式名称是：“增强美国防御的一项法令。”该法令规定，当总统认为有利于国防时，他在能取得生产所需的资金范围内，可以批准为任何国家的政府生产和采购任何防御物资，只要总统认为该国的防御对美国的防御是必不可少的，总统也可以“出售、划拨、交换、租借，或另行处置”任何此类防御物资给任何此类政府。这种援助的期限和条件“应是总统认为满意的，而给予美国的利益可以用实物或财产来支付或偿还，或者给予其他总统认为满意的任何直接或间接的利益”。该法令的附文规定，这一法令并不允许由美国海军舰只进行护航，也不允许美国船只进入交战地区。

从1941年1月15日到1月29日，众议院外交委员会听取了29个证人的证词。从1月27日到2月8日，参议院外交委员会听取了41个证人的证词。该法案提出的论点实质上是必须“增强美国的防御”。国务卿作证时说，如果英国人的抵抗崩溃了，德国能够而且将会进攻美国。“假使英国……失去制海权，德国就能很容易地跨过大西洋——特别是南大西洋，除非我们有所准备，能够做到今天英国正在做的事。……在许多美洲国家里，形形色色的颠覆势力正在拼命活动。……”援助英国“是我们国家自卫的一个必不可少的部分。……民主的重大课题是，以足够的速率和彻底性组织并使用其力量。拟议中的这项立法就是为此目的而采取的一个必要措施”⁽¹⁵⁾。

财政部长摩根索作了如下的说明：⁽¹⁶⁾

英国政府先前向美国制造商定购货物的欠款有14亿美元。该政府有足够的黄金和美元外汇资产，可以偿付这笔尚未偿清的债务，但英国人就是没有美元来满足另外的需要。……他们将不再定购他们无法偿付的货物。因此，定购实际上已经停止了。……我相信他们所拥有的美元资产不会超过他们透露给我的数字……并且，如果国会不制定出一种办法……使英国能从这里购买物资，那么我想他们就只有停止战斗，情况就是这样。

反对这一法案的议论认为，担心德国人轻易或很快就会入侵美国是毫无根据的；认为增强美国防御的正确办法是增加“防御物资”的产量并把它们留在国内；认为根据罗斯福的炉边谈话和国情咨文来看，法案所根据的政策不可避免地先使美国为运输作战物资的船只护航，接着就会使美国参加战争；认为美国已受到精明的欧洲人巧妙的诱骗而参加了第一次世界大战，所以置身于第二次世界大战之外是美国压倒一切的要事。用麦考密克上校的话来说：“雅典人在锡腊库扎、罗马人在德国、拿破仑在埃及以及俄国人在满洲，这许多经验告诉我们，在他们从事于遥远的军事冒险时，最大的灾难就降临到他们的海军、陆军和民族的头上。我祈求上帝，不要让歇斯底里、宣传和野心变得那样强烈，足以毁灭我们当代的青年人。”⁽¹⁷⁾如同林德伯格上校所说的：“照我们目前的政策办事，我们正在放弃在美国的一个理想的防御地位，以换取在欧洲的一个很危险的进攻地位。一旦美国遭到入侵，责任将由那些把我们的武器送往海外的人来承担。”⁽¹⁸⁾

这项法案所引起的最为广泛的批评是，法案给了总统独裁的权力。希望给予英国各项援助的美国人都提出了这种批评。希望给予英国除参战以外的全部援助的美国人，以及反对整个援英政策的美国人，也都提出了这种批评。

“在电台，在街头，在乡村店铺的炉边，在保护农业社、扶轮社和工会的会议上，在大学的教室内，以及在教堂里——全国都广泛地展开了争论。……不管党派、职业、背景或信仰如何，我们在租借法这个问题上存在着分歧。……”⁽¹⁹⁾先前的总统候选人、大学校长、学生团体、劳工组织和商业协会都参加了这场争论。

最后，众议院以260票对165票，参议院以60票对31票通过了这个法案。总统在1941年3月11日签署，第二天就向国会提出了第一笔租借拨款的要求，经过激烈的辩论后，它于1941年3月27日获得通过。

在国会中举行的意见听取会上经常提出的一种批评是，英国在美国还掌握着一些有价值的企业，在这些企业未出售之前，英国人无权要求租借援助。摩根索在1941年1月曾对参议院外交委员会说：“为了筹款偿付过去的订货单，他们已同意在以后12个月内把英国公民在美国拥有的美元财产、不动产和证券，全部售出。”⁽²⁰⁾

这些企业的出售在联合王国被看做一项不合理的建议，因为当这些企业同原来的所有权割断关系时，它们难免就被剥夺掉极大一部分价值。英国人觉得不仅在要求他们出卖衬衫从而使他们能继续“增强美国的防御”，而且要求他们按廉价出卖。但美国政府却认为这种牺牲是必需的。

因此，当第一笔租借拨款的辩论正处于高潮时，美国粘胶纤维公司的出售很快便安排好了。……我们获得了5 400多万美元。在英国，这普遍被看做是一个十分低廉的价格。这种观点由于给了前英国业主考陶尔德家2 700多万英镑的赔偿而更形加强了。不过，认为这是一个十分低廉的价格仅仅是从这种意义上说，即任何直接投资的出售是不大可能让英国业主获得这个企业的全部价值的。美国粘胶纤维公司对美国的一般投资人是陌生的。必须发动一次大规模的广告活动，不但需要许多经纪人的推销员尽最大的努力和堆积成山的宣传品，甚至还要使用电影来作广告。⁽²¹⁾

租借法解决了1942年到1944年的问题，但同时1941年的迫切问题却是偿付根据租借法通过前的军火合同递交的货物以及不包括在租借法内的其他货物。摩根索向国会提出的理由是，英国在1941年1月1日拥有的资产虽不太多，却足够偿付根据租借法以前的这些合同所递交的货物。然而这是假定英国能把“直接投资”卖到9亿美元的话。美国粘胶纤维公司的被迫出售，显示了这个估计的差距有多大。到1941年4月英国可动用的黄金和美元的净储备降到了一个很低的水平，而它还得根据租借法通过前的那些合同支付大约10亿美元。

幸而采取了制止在萧条的市场上减价出售这些企业的办法。美国国会通过立法，授权美国政府各部门向外国政府提供贷款，只要这种贷款有适当的附属担保品就行。1941年7月，同复兴信贷公司的谈判达成了协议，由其提供4.25亿美元的贷款。这笔贷款以可销售的证券、直接投资、保险公司和保险分支机构的收入作为担保。结果，我们所要提取的不过是3.9亿美元。⁽²²⁾

这笔贷款的利息为3%，并应在15年内还清，在此期间将由附属担保品的收入分期偿还。⁽²³⁾1941年7月25日，下院通过了联合王国方面所必需的立法。⁽²⁴⁾

最初，处理租借事务的主要责任是由哈里·霍普金斯及大半从总统的联络委员会中抽调来的一小部分工作人员承担的，联络委员会于1939年12月6日被指派来协调国内外作战物资的采购工作。在1941年5月2日，这一小组人员有了一个正式的身份——防御援助汇报处，以詹姆斯·H·伯恩斯少将为主任。

1941年8月28日，总统请小爱德华·斯退丁纽斯接过租借计划的管理工作。⁽²⁵⁾1941年10月28日，总统发布了一道行政命令，设立了租借物资管理局，并把租借法和租借拨款法授予总统的全部权力托付给这个局的督办，只有对适用租借法的国家的选定（保留给总统）和租借总协定的谈判（托付给国务院）不在其内。

在任命斯退丁纽斯为副国务卿后，“对外经济管理局”于1943年9月25日成立。它接管了许多职权，包括救济、经济战和租借。利奥·T·克劳利被任命为局长。1945年10月20日，对外经济管理局被撤销，其职务则移交给国务院。

在记载下这些行政安排之后，作者必须停下来，谨向亨利·摩根索和爱德华·斯退丁纽斯致敬。摩根索，这位（在总统领导之下）租借法之父，因而也是盟国胜利的一个主要缔造者；爱德华·斯退丁纽斯在主持租借工作形成时期的方式使他赢得了广泛的钦佩。

到1944年，租借援助占据美国战争支出的17%，而这一年美国担负的费用据估计为150亿美元。1944年，租借援助占去了英帝国军火供应的27.2%。美国将其国民收入的4%至5%用于对英帝国的租借援助。与此同时，联合王国也把国民收入的大致相同的比例用做对美国的互惠援助（澳大利亚和新西兰分别把它们国民收入的将近7%和10%用于互惠援助）。⁽²⁶⁾

但是，这些巨大的成果只是逐步取得的。1941年，租借法实施后的头一年，尽管立即开始运送粮食，而工厂也大规模地建立起来便于将来军火的交货，但根据租借协定送往联合王国的飞机不到100架，坦克为786辆。⁽²⁷⁾然而，包括军火在内送往各国的租借物资的比例从1941年的21.5%增加到1942年的46.7%，并进一步增加到1944年的61.5%。一个类似的变化从给予英帝国的租借援助的下列分析中可以看出。⁽²⁸⁾我们还记得有些人在1941年曾经争辩说，为了英国的利益，美国应当保持中立，因为如果美国自己处于交战状态，它能匀出来给予英国的援助就会变得较少。根据这些数字来看，这种观点是莫名其妙的。

在珍珠港事件之后，两国原则上都同意，为了赢得战争，每一个伙伴都应尽其所有地竭尽全力，虽然美国贡献的性质和总额的最后决定权还在美国政府的手里。1941年12月丘吉尔访问华盛顿以后，联合参谋长委员会、⁽²⁹⁾联合原料委员会和联合船舶调度委员会在1942年1月都成立起来了。联合生产与资源委员会和联合粮食委员会也在1942年6月成立。⁽³⁰⁾

在供应俄国方面，采用了一套不同的办法。双方对项目和数量的清单进行了讨论，关于运交这些项目和数量的协议则载入逐次的议定书中。⁽³¹⁾没有像要求联合王国和其他联合国家所作的那样，要求俄国人公布其黄金和美元的资产，作为提供租借援助的一个条件。

第三节　租借协定

（一）1941年9月10日的白皮书

租借办法被采用后，美国的一些批评者声称，根据租借协定提供的这些物资，正被英国出口商用来生产商品，同美国出口商品竞争。这个问题于1941年7月由美国驻伦敦大使怀南特提了出来。由于他一再要求，⁽³²⁾结果在7月底达成了一项协议。这项协议收录在1941年9月10日的一份白皮书里。⁽³³⁾

这个协议形式上是联合王国政府单方面的一项声明，但是在以后的4年中，美国当局却认为这是英国政府方面承担的一项契约性义务，有时还以一种墨守法规的精神来加以解释。哪些项目是完全符合租借协定的，哪些不是完全符合租借协定的，关于这些问题的规定，包括根据白皮书提出的规定在内，“随着情况的变化而发展，可能成为控制我们储备总数的一种手段。……这些规定根据行政命令随时变动，成了一套高度形式化的纠缠不清的条文和解释”⁽³⁴⁾。

1941年9月的白皮书不仅涉及租借物资，而且也涉及类似于根据租借法所提供的那些物资，以及从美国获得的供应紧张的物资（不管是根据租借法还是用现金获得的）。联合王国政府保证不使用租借物资出口，不使用类似于根据租借法所提供的物资，使它们的出口商可以进入新的市场或扩大它们的出口贸易，以致损害美国出口商的利益，也不使用那些在美国由于供应短缺而受到限制的物资来出口，特殊情况不在此例，尤其是“某种为海外所亟须的、关系到我们和盟国的作战努力所必不可少的而又不能从美国搞到的物资的供应”。

白皮书不仅涉及出口政策，还涉及租借货物在联合王国境内的分配工作。英国政府作出保证，除了“对于分配工作中的劳务给予合理的报酬”外，这些货物的分配不会有额外或超额的酬劳。在大多数情况下，分配人员是英王陛下政府的工作人员，而不是主管人员。粮食将卖给批发商，但是批发商和零售商都不会得到“超过其劳务代价的报酬”。⁽³⁵⁾粮食部对配给价与零售价的变动范围建立了严密的控制，这种保证并不引起多少困难，不像关于出口的保证所造成的困难那么大。

（二）租借总协定

经过“好几个月的研究和磋商”，联合王国和美国在1942年2月23日签署了租借总协定，⁽³⁶⁾并且兴高采烈地称之为“逐步实现大西洋宪章中所提出的那些目标的过程中第一个重要的里程碑”。

租借法第3条第2款规定，外国政府接受援助的期限和条件“应是总统认为满意的，而给予美国的利益可以用实物或财产，或其他总统认为满意的任何直接或间接的利益来支付或偿还”。⁽³⁷⁾国会已经获悉，这一条“含有总得要求某种补偿的意思”。美国多次提出，这种补偿应该是把西印度群岛或英帝国的原料转让给它。最后在1945年达成了一项协议，总数大约200亿美元的“援助”⁽³⁸⁾，以一种不用现金或实物支付的“补偿”结清。为了教育美国舆论界，使他们认识到这种“非牟取暴利的”结算办法的明智和公正，曾经费尽了心血。1942年2月23日签署的总协定就是走向这个目的的第一步。

总协定推迟了租借法条件和期限的最终决定，但是（第7条）规定这些条件：

不应成为两国贸易的负担，而应促进两国间互相有益的经济关系的发展，并推动世界经济关系的改善。……为此，它们应包含一致同意的条款……目的是……发展生产，解决就业问题，以及扩大商品交换和消费，这些都是各国人民自由和福利的物质基础；还要消除在国际贸易中各种形式的歧视性待遇，并缩小关税和其他贸易壁垒。⁽³⁹⁾

截止1945年，根据类似的方针已经缔结了35个总协定。澳大利亚和新西兰接受了美国同联合王国的租借协定的原则，认为这也适用于它们同美国的关系。加拿大则接受了第7条所依据的原则。

根据这些协定，美元的标记被取消了，而偿还债务的诺言，则为战后减少贸易壁垒和消除歧视性待遇的诺言所代替——这个做法在1942年看来，无疑要比战后几年里看起来容易实现。

（三）互惠援助协定

珍珠港事件发生后，联合王国立即提供了防空气球和高射炮，供美国在沿海一带和巴拿马运河防御之用。这被命名为“逆租借办法”。1942年2月23日缔结的总协定的第2条中，联合王国保证继续对美国的防务作出贡献，并“将提供它所能供应的物品、劳务、设备或情报等”。

在1942年9月的互惠援助协定中，⁽⁴⁰⁾立场更加明确。根据该协定，联合王国保证提供：（1）军火；（2）美军需要的其他各种供应品和劳务（工资和津贴除外）；（3）在联合王国或英帝国殖民地境内的重要工程所需的供应品和劳务；（4）凡以联合王国或英帝国殖民地为最实际的供应来源的其他地方所需的供应品和劳务。

同一天，同澳大利亚和新西兰，以及在1945年先后同获得解放的法国、比利时和荷兰等国签订了类似的互惠援助协定。从印度获得的互惠援助并没有一项正式协定。据第25号报告估计，⁽⁴¹⁾美国所获得的互惠援助总额到1947年6月30日为止达78.19亿美元，其中86%以上来自英帝国。

联合王国承担提供的各类互惠援助物资不包括出口到美国的原料和食品供应。关于租借法第一年工作的第4号报告说明，⁽⁴²⁾“我们当然将继续为今天所取得的许多东西支付美元。如果不这样做，销售国家便会丧失它们现在可以用来在我们市场上进行现金交易的少量美元外汇。既然它们没有其他美元外汇的来源，它们将比现在更加依赖租借援助。”

这是无法驳斥的议论。但是到1943年夏季，英国政府已经用美元付清了租借法通过前的大部分合同（其价值总数达36亿美元）。这时，它们“同意把逆租借办法的原则予以扩大，使它包括许多运到美国的原料和食品”。⁽⁴³⁾根据这个协议，到1945年4月1日，美国获得了总值为1.64亿美元的物资（包括茶叶、可可、棕榈仁、棕榈油、西沙尔麻、皮革和椰子干）。⁽⁴⁴⁾

第四节　互助的剖析

要充分认识英帝国给予美国的互惠援助的重要性，这对两国中任何一国说来，都是有困难的。它不像根据租借法供应飞机、大炮和坦克那样令人注目。正如斯退丁纽斯所说的：⁽⁴⁵⁾“把我们的部队护送过大洋，提供我们在英国所需要的一切房屋和其他建筑物，这仅仅是逆租借办法的开端。其余主要是许许多多零零碎碎的工作。”

美国政府不遗余力地“赞扬”逆租借办法。关于租借法工作的第12号报告和第17号报告谈的都是从联合王国、澳大利亚、新西兰和印度获得的逆租借援助。⁽⁴⁶⁾

美国部队为进攻欧洲所获得的补给中，有不下于31%是逆租借援助。“联合王国提供给我们部队的补给要是从美国运来，要用1 000艘船运送。我们和他们用这上千艘船只从美国运来了680万吨的坦克、卡车、炸弹和其他物资供应。……”为美国部队的基地、营房、供应和修理站所需的新的工程建设，几乎使用了英国建筑劳动力的1／3。交给美军的现成设施“相当于1 000个市内的街区”。⁽⁴⁷⁾

1946年10月，联合王国政府发表了关于互助协定的第3号报告，⁽⁴⁸⁾并且说明现有的数字不能对互助协定作出完善的估价。在这个报告中有英国给予美国的互惠援助的一篇分析，这项援助根据上述保守的估计，价值达12.414 02亿英镑。在战争期间，英国给予俄国的互助据估计达3.18亿英镑，英国给其他国家的援助达5.19亿英镑——总数超过20亿英镑。报告说明，这些协议大部分到1946年10月就中止了，当时这些协议“是根据它们诞生时的精神，并严格按照它们缔结时的原则而终止的。在对付共同敌人的战争中所交换和消耗的大量商品和劳务将不作为财政上的债务，而是由双方同意予以勾销。”

战事给我们提供了美国和英联邦国家之间“分工”的一个明显的例子。联合王国、澳大利亚、新西兰和印度的战时动员工作比美国达到更高的水平。例如，在1944年6月，联合王国有55%的劳动力参军和从事战时生产工作，而美国则只有40%。英联邦国家能提供超出相应比例的兵士和战时工作人员，是因为美国和加拿大根据互助协定给英国的兵士和战时工作人员提供了一部分军火、原料和粮食。美元统计是不能衡量兵士们在作战中各自作出的贡献的，只能说明装备是怎样提供的。在给予英帝国的全部租借援助中，军火占65%，船舶和其他军事劳务占10%。余下的25%中，一半是粮食。1944年，美国租借给英帝国的飞机占美国总产量的13.5%，坦克和车辆占总产量的29.5%，粮食和农产品占总产量的5%。

联合王国给予美国的互惠援助的组成部分在战争的各个阶段中，甚至比美国的租借援助变化更大。拿1943年6月30日为止的一年和1945年6月30日为止的一年来对比，工程建设从总数的41.7%下降到6.7%，而粮食和原料则从2.8%上升到15.6%，劳务（包括建筑物维修）从19.2%上升到43.7%。⁽⁴⁹⁾

英帝国从美国得到的租借援助和美国从联合王国得到的逆租借援助可以用各种方法加以比较。从1942年到1945年中期：

美国给予英帝国的租借援助相当于美国战时开支的11%，而联合王国相应的比例为将近9%。在互惠援助达到高潮的时期，美国给予英帝国的租借援助不下于它的战时开支的15%（1944年上半年），同时联合王国给予美国的互惠援助占战时总支出的12%左右（1944年后期）。……在整个互助期间，美国和英国拨出了几乎相同比例的国民收入（约占4.75%），美国用于租借援助，英国用于互惠援助。在1944年后期的高峰时期，两国的比例都是7%。……在整个租借法实施期间，美国国内总产量的大约4%是给英国的，在高峰时期接近6%。从1942年中期到1945年中期的三年内，联合王国相应的比例约为3%，在大规模进攻欧洲开始之前的1944年春季，出现的最高比例为4%左右。

因此，结论是，所有这些比较都说明了同样的总的结果。根据联合王国的资源来说，它按照互惠援助协定对美国的贡献比美国按照租借协定给予英帝国的援助可能是少一些，但是肯定少得并不太多。⁽⁵⁰⁾

如果把美国和联合王国给予俄国的互惠援助也计算在内，这些结论也改变不了多少，因为两国给予第三国的租借援助和互惠援助的比例大体上是相同的。

总而言之，联合王国、澳大利亚、新西兰⁽⁵¹⁾和印度为作战和战时工作作出了超额的动员工作，联合王国还用海外的财政资源作出了无可比拟的牺牲，同时联合王国却还为互助援助基本上尽了自己的本分，而澳大利亚和新西兰则超出了它们的本分。

第五节　租借援助的终止

1944年11月30日，首相向下院宣布了击败德国后和击败日本前这段时期里修订的租借援助的安排。⁽⁵²⁾英国希望把它对租借援助的需要量减少到不超过1944年它所接受的一半。德国战败以后，腾出一些人力去增加民用消费品的供应，这是正当的和必需的。这将在英联邦不停止它所承担的打败日本的义务的条件下，付诸实行。

新形势也为出口自由提供了方便。联合王国政府于1943年11月11日在下院宣布，鉴于世界形势的变化，包括提供原料和粮食的逆租借援助的实施，1941年9月10日的白皮书中所规定的不拿租借物资出口的单方面保证应由一个新的声明所代替。⁽⁵³⁾但是这个最棘手的问题经过长达12个月的磋商，至今还没有得出任何结果。

然而，这时已经决定，从1945年1月1日起，进入出口市场的民用产品和许多原料及半成品，诸如铁、钢以及包括铝在内的一些有色金属，⁽⁵⁴⁾都不再列入租借援助范围。这样，英国就能自由输出用这些材料制造的品种繁多的商品。根据这个决定，租借协定加在出口商品上的禁运在很大程度上被解除了，但一些稀有的物资仍然不得不保留着供必要的战事用途。

在1944年12月21日的另一项声明中，⁽⁵⁵⁾财政大臣重申：“我们希望租借协定所促成的任何限制都不致影响到任何重要的潜在出口商品。”他补充说，我们不希望这些安排会引起英国的黄金和美元资源的进一步枯竭。

1945年8月6日和9日投在广岛和长崎的两颗原子弹，使对日战争意外迅速地结束了。当日本于8月14日投降时，对于如何解决世界的美元问题并没有商定什么计划。一星期后，杜鲁门总统于8月21日指示对外经济管理局立刻采取步骤停止租借援助。既然“增强美国防御”的需要已告结束，这个决定是合乎逻辑的。但是对租借协定的受援国来说，这个决定，无疑太使人震惊了。

总的说来，“纯”租借援助是停止了，但只要受援国政府根据双方商定的条款同意偿付，⁽⁵⁶⁾还是能获得通过干线提供的物资的。作为例外，“纯”租借援助还在继续（1）给予中国，帮助中国遣返日本军队；（2）提供两个月的船运；（3）给予比利时，该国供应美军的逆租借援助超过了它从美国得到的租借援助；（4）完成对意大利供应生活用品的交货任务，这是由租借经费的1亿美元支付的。

对日作战胜利日后不到一个月，美国和联合王国便开始商谈清算租借债务和互助债务，但是当这个问题达成协议时，它却没有引起人们多大的注意，因为它是和美国给英国的一项贷款的协议同时在1945年12月6日宣布的。⁽⁵⁷⁾

1941年1月，罗斯福总统在一年一度向国会发表国情咨文中说：“对于我们运送到国外去的商品，在战后适当的时期内将由他们或是用类似的物资，或是在他们生产的多种多样的商品中选择符合我们需要的商品来偿还。”但是，这一点很明智地并没有写进租借法里去。

珍珠港事件发生后，一种“非牟取暴利”的清算办法在总统多次向国会所作的关于实施租借法的季度报告中，特别是在第5号报告中，已有所准备。这个报告承认，“战争的真正代价是无法用货币来估计、比较或偿付的。这种代价必须而且正在以鲜血和辛勤的劳动来偿付。”⁽⁵⁸⁾第20号报告指出，要是把420亿美元这笔总数作为一项债务，那么对于债务国和美国来说，同样将是一场大灾难。

美英两国政府于1945年12月6日发表的联合声明⁽⁵⁹⁾提到了“在战胜共同敌人的过程中双方已经获得的利益”，也提到了在贸易政策上达成的谅解。清算的要点是：“在战败敌人中丧失、毁坏或消费的根据租借协定或逆租借办法提供的物资，并不构成任何一国的财政负担。这些物资和劳务是用来赢得战争的，因此任何一国也没有牺牲别国的利益而在财政上取得好处。”⁽⁶⁰⁾

美国给予联合王国的大约260亿到270亿美元的租借援助，以及按可以比较的价格估计为60亿美元的逆租借援助，都从账目上一笔勾销了——这是有史以来最大的一次勾销。

紧接在1945年12月6日的联合声明后面的，是1946年3月27日签署的联合备忘录和9项“有关结算租借援助、互惠援助、战争剩余财产和权利”的协定。⁽⁶¹⁾3月27日的9项“特别协定”关系到在赢得战争中没有消耗的物资。这些协定规定：联合王国负担的净债务据估计为6.5亿美元，将按美国贷款的相同条件在50年内付清。

这项6.5亿美元的债务是由下列这几笔构成的：

R·G·D·艾伦教授扼要地讲了9项特别协定的总的影响。⁽⁶²⁾他的结论是：（1）对于在战争中毁坏的或消耗的互助物资，并不承担财政义务；（2）总吨位为100吨和100吨以上的海军舰艇和商船可予以归还；（3）联合王国军队在对日作战胜利日掌握着的租借军火和其他供应品的所有权可由美国收回，尽管这种权利一般将不予行使（它们的财政价值也不予以结算）；（4）油管协定货物、“民用物资”、剩余库存物资、石油以及上列其他项目概由双方卖出和买进，结果联合王国负下6.5亿美元的净债务。

这样，在1942年通过空前努力建立起来的，并在1944年达到顶峰的互助和资源共享的体制，于对日作战胜利日便在财政方面结束，到1945年12月31日在供应方面也结束了。对日战争胜利后的供应账目的清理方法在1946年3月得到了解决，这一篇章的结束是令人满意的，但奇怪的是很少令人注意。

第六节　加拿大的互助

加拿大在1913年几乎完全是一个农业国，⁽⁶³⁾到1944年已经成为世界上第五个工业大国了。这时，它的国民收入有80%来自工业。加拿大的工业生产指数从1939年上半年的100升到1943年年底的275。⁽⁶⁴⁾

因此，加拿大既是英国和联合国家其他国家的谷仓，又是它们的兵工厂。从1943年9月到1945年9月这一时期，加拿大生产的军火有57%——总值为50亿美元——是供互助的（主要供给联合王国），29%供给加拿大自己的作战部队，14%供给美国。⁽⁶⁵⁾

这项非常重大的贡献所涉及的财政问题却是难于处理的。加拿大在战前，尤其是在战争时期，对英镑区有出超，而对美国则有入超。在战前，出超是以可兑换的英镑偿付的：1940年由联合王国用黄金支付了2.5亿美元，但是在英镑区的黄金和美元储备枯竭以后，黄金支付就无法继续下去了。结果，加拿大把军火卖给美国，帮助解决了这个问题。

如同财政部长于1941年3月20日所述的那样，加拿大政策的基本原则是“设法使联合王国在我国采购不至于因为缺乏加拿大元而受到妨碍”。⁽⁶⁶⁾这个政策也适用于英镑区的其余地方，以及苏联、中国、法国和希腊。

进一步提出的原则是：（1）不去造成无法收拾的国际战争债务，“这种债务曾严重地妨碍了加拿大从1914—1918年战争的影响中恢复过来”；（2）不去向美国要求租借援助。

在实行这个总方针的过程中，加拿大采取了下列措施：（1）收回总值8亿加拿大元的加拿大证券（主要是政府和国营铁路的证券）。⁽⁶⁷⁾（2）早在1942年，加拿大政府就给予联合王国政府一笔7亿加拿大元的战时无息贷款。这笔贷款的收益是用来缩小加拿大的英镑差额的，而以前出于权宜之计，曾经容许把这些差额积累起来。联合王国政府同意用它在加拿大出售或变卖联合王国拥有的加拿大证券的收入来支付这笔贷款。（3）1943年间，加拿大偿付给联合王国2亿多加拿大元，这是联合王国在加拿大建造军需品工厂花掉的。这样，加拿大便取得了这些工厂的所有权。（4）加拿大根据1942年战时拨款（联合王国财政）法赠送给英国10亿加拿大元，这使联合王国的加拿大元收益可以用在英镑区的其他地方。

这样，在战争时期，到1943年3月31日为止，从下列各项中就提供了27亿加拿大元（约6亿英镑）：

加拿大的互助协定自1943年9月1日生效。互助账目的支出如下：

从1943年9月1日到1945年9月1日实行的互助制度，是根据加拿大1943年5月20日和1944年5月23日的两项法令（前者拨出10亿加拿大元，后者又拨出8亿加拿大元）以及1944年2月11日的互助协定。

协定规定用“作战物资”作为援助，而不是用现金。按照通例，这些作战物资不一定要归还给加拿大，但船只和救济用的物资除外。

加拿大并没有要求“逆”互助。

经与联合王国商定：联合王国收到的加拿大元——包括加拿大为了维持其海外部队所支付的费用、联合王国对加拿大的出口商品等，就其超出联合王国在加拿大的使团、办事处和其他日常需要的直接开支的总数的部分而论，将……由互助委员会用以支付提供给联合王国的作战物资的费用，从而把需要由互助基金来支付的物资供应保持在最少的限度。⁽⁶⁸⁾

这样，联合王国除了获得这笔10亿加拿大元的赠款和按照互助协定提供的价值21.12亿加拿大元的作战物资外，从1943年4月1日到1946年3月31日，为军火、粮食和原料，包括其他英镑区的赤字（即3.6亿加拿大元），支付了大约40亿加拿大元的现金。

就整数而言，战争时期，英镑区对加拿大的赤字，超过73亿加拿大元（约16.4亿英镑），由下列几项予以弥补：

所以，经过几个月的磋商后，同美国的租借债务的结算才取得一个“非牟取暴利的”结论，而同加拿大的互助协定则从一开始就是“非牟取暴利的”，因为并没有设想任何“补偿”，而根据互助协定提供的物资，一般说来，也不要求归还给加拿大。

1946年3月6日缔结的协定⁽⁶⁹⁾仅仅规定联合王国付给加拿大1.5亿加拿大元来结清两国政府间的所有战时债务。欠加拿大的那笔用于英联邦飞行计划的4.25亿加拿大元的债务勾销了。两国政府商定在1951年1月1日前讨论关于7亿加拿大元贷款的利息问题以及任何当时未曾付清的贷款差额的偿还问题。

最后，作者向战时的财政部长伊尔斯利先生、财政部次长克拉克先生和加拿大银行行长格雷厄姆·托尔斯先生致谢，感谢他们在讨论这些问题时始终表现的友好态度与同情谅解的精神。

(1)　斯退丁纽斯：《租借法》，第1页。

(2)　形式上，这种“救火的水龙管”的原则在结算中是贯彻了的，因为船只一概归还，现有的粮食和物资也都偿清了。但是，实际上大多数的“救火的水龙管”已经被吃掉或打光了。

(3)　《关于租借法工作的第3号报告》，1941年12月12日，“传阅函件”，第5页。

(4)　《关于租借法工作的第5号报告》，1942年6月11日，第22—23页。

(5)　《关于租借法工作的第20号报告》，1945年6月30日，第42页。

(6)　1943年4月12日，金斯利·伍德爵士的预算报告（下院辩论，第5辑，第388卷，第938栏）。

(7)　在战争期间这笔账的支出总数据估计为12亿美元，见D·F·麦克拉克：“1939—1945年英国的美元问题”，《经济季刊》（D.F.McCurrach：“Britain's U.S.Dollar Problems 1939—1945”，The Economic Journal），皇家经济学会季刊，1948年9月。从1942年以后，由于租借法实施前各项契约的应付款项减少，英镑区的美元结欠也得以偿清。黄金和美元的净储备在1941年年底计3.95亿美元，到1944年年底则增加到17.1亿美元，到1945年年底增加到18.97亿美元。

(8)　《关于租借法工作的第20号报告》，第43页。

(9)　A·B·珀维斯（死于1941年，当时为北美洲英国物资供应委员会主席），引文见斯退丁纽斯：《租借法》，第60页。

(10)　斯退丁纽斯：《租借法》，第61页。

(11)　同上书，第62页。

(12)　同上书，第66页。

(13)　关于该法案最初提出的以及后来经过修订的文本，见《美国对外关系文件，1940—1941年》，第715—723页。

(14)　《美国对外关系文件，1940—1941年》，第712—715页。

(15)　美国众议院外交委员会：《租借法案意见听取会记录》（U.S.A., House of Representatives，Committee on Foreign Affairs: Hearings on the Lend-Lease Bill），华盛顿，美国政府印刷局，1941年，国务卿科德尔·赫尔的证词，第6、7页。

(16)　美国参议院外交委员会：《租借法案意见听取会记录》（U.S.A., Senate, Committee on Foreign Relations: Hearings on the Lend-Lease Bill），华盛顿，美国政府印刷局，1941年，摩根索的证词，第9、43、47页。

(17)　同上书，第479页。

(18)　美国参议院外交委员会：《租借法案意见听取会记录》，第492页。

(19)　斯退丁纽斯：《租借法》，第74—75页。

(20)　美国参议院外交委员会：《租借法案意见听取会记录》，第66页。

(21)　麦克拉克：“英国的美元问题”，《经济季刊》，1948年9月，第360—361页。

(22)　麦克拉克：“英国的美元问题”，《经济季刊》，1948年9月，第362页。

(23)　1941年7月22日，下院辩论，第5辑，第373卷，第799栏。

(24)　同上，第1173栏。

(25)　斯退丁纽斯：《租借法》，第105页。

(26)　据R·G·D·艾伦教授的估计（“互助”，第260—262页）〔本文以后提及时简称艾伦：“互助”〕。

(27)　斯退丁纽斯：《租借法》，第94页。

(28)　见艾伦：“互助”，第263页。从1945年9月2日到1947年6月30日的这段时期内，总数为4.42亿美元，其中军火占24%，农产品和工业产品占74%，劳务占2%（见《关于租借法工作的第25号报告》，第13页）。

(29)　见上文，原著第109—116页。

(30)　见上文，原著第129—137页。

(31)　见上文，原著第144—146、236—241页。

(32)　见约翰·G·怀南特：《格罗夫纳广场来信》（John G.Winant: A Letter from Grosvenor Square），伦敦，霍德和斯托顿，1947年版，第105页。

(33)　英国外交部：《英王陛下政府关于使用根据租借法所接受的物资的政策信件》，敕令第6311号（伦敦，英王陛下文书局，1941年版）。

(34)　麦克拉克：“英国的美元问题”，《经济季刊》，1948年9月，第362页。

(35)　敕令第6311号，第3—4页。

(36)　英国外交部：《联合王国和美利坚合众国政府间关于互助协定的实行原则的协议》，敕令第6341号（伦敦，英王陛下文书局，1942年版）；《美国对外关系文件，1941—1942年》，第235—237页。

(37)　《关于租借法工作的第4号报告》，1942年3月11日，第31页。

(38)　美国众议院外交委员会：《租借法案意见听取会记录》；斯退丁纽斯的证词，第137页。

(39)　关于总协定的较为详细的叙述，见上文，原著第140—141页。

(40)　英国外交部：《联合王国政府和美利坚合众国政府关于互惠援助实行原则所交换的照会》，敕令第6389号（伦敦，英王陛下文书局，1942年版）；《美国对外关系文件，1942—1943年》，第234—236页。关于该协定的概要，见上文，原著第142页。

(41)　《关于租借法工作的第25号报告》，第77页。

(42)　《关于租借法工作的第4号报告》，第33页。

(43)　斯退丁纽斯：《租借法》，第284页。这个协议是在1943年11月11日下院公布的（下院辩论，第5辑，第393卷，第1298栏）。

(44)　《关于租借法工作的第12号报告》，第19页。根据第25号报告，第77页，到1945年9月2日为止，所取得的工农业产品和其他商品总值达18.77亿美元。

(45)　斯退丁纽斯：《租借法》，第277页。

(46)　联合王国和印度政府都同印度提供的逆租借援助有关。

(47)　《关于租借法工作的第17号报告》，1944年11月24日（伦敦，英王陛下文书局重印），第6—7页。

(48)　英国财政部：《互助协定，第3号报告》（Great Britain, Treasury: Mutual Aid, Third Report），敕令第6931号（伦敦，英王陛下文书局，1946年版）。

(49)　见艾伦：“互助”，第265页。

(50)　见艾伦：“互助”，第261—262页。

(51)　见上文，原著第778页。

(52)　下院辩论，第5辑，第406卷，第69—74栏。

(53)　下院辩论，第393卷，第1312栏。

(54)　有些项目早已从租借物资的单子上去掉了。民用烟草在1943年5月就已经去掉（下院辩论，第5辑，第389卷，第949栏），生产资料则是在1943年11月取消的（同上书，第396卷，第38栏）。对实际上未形成战线的英国各殖民地供应的各种民用物资，也从单子上去掉了。这些决定无疑是受到了英镑区美元差额增加的影响。

(55)　下院辩论，第5辑，第406卷，第1977栏。

(56)　关于干线协定，见上文，原著第674—675页。

(57)　关于贷款协定的条件和磋商经过，见上文，原著第682—685页。

(58)　《关于租借法工作的第5号报告》，第22页。

(59)　英国财政部：《联合王国和合众国政府于1945年12月6日签订的财政协定》（Great Britain, Treasury: Financial Agreement between the Governments of the United States and the United Kingdom dated 6th December, 1945），敕令第6708号（伦敦，英王陛下文书局，1945年版）；《美国对外关系文件，1945—1946年》，第132—134页。

(60)　《关于租借法工作的第22号报告》，1945年12月31日，第9页。

(61)　英国外交部：《联合备忘录和各项协定》（Great Britain, Foreign Office: Joint Memorandum and Agreements），敕令第6813号（伦敦，英王陛下文书局，1946年版）。

(62)　艾伦：“互助”，第244—246页。

(63)　国际清算银行：第15次年度报告（Bank for International Settlements: 15th Annual Report），巴塞尔，1945年，第20页。

(64)　同上：第16次年度报告，巴塞尔，1946年，第16页。

(65)　《1946年加拿大互助委员会终结报告》（Canadian Mutual Aid Board Final Report, 1946），渥太华，1947年，第16页。

(66)　同上报告，第6页。

(67)　战争期间1英镑等于加拿大元4.5元。

(68)　《加拿大互助委员会终结报告》，第32页。

(69)　下院辩论，第5辑，第420卷，第510—520栏。