第五章

墨西哥城会议和旧金山会议

第一节　引言

1944年即将结束的时候，战争更接近尾声，拉丁美洲各国对它们这个大陆四分五裂情况的关心也与日俱增。它们在战后世界中地位的捉摸不定，使它们更加想望恢复这个半球已遭破坏了的团结。在阿根廷和美国也出现了类似的趋势，阿根廷急想在战胜国的折冲樽俎中取得自己的地位。美国领导人也认为，他们这一国家不应在和平谈判桌上以一个分崩离析的大陆领袖的身份出现，是必要的。睦邻政策的支持者对此感到大大不安，他们指责这是国务院的单方面政策，它正在迅速离间同拉美国家的亲善关系，而睦邻政策则意味着美国通过同它的弱小邻邦进行磋商合作来建立它在这个大陆的领导地位。

虽然阿根廷作为目前这个饥饿世界所需粮食的输出国在经济上处于相当强大的地位，但是，它生怕如果它被排斥在外而不能参加制定战后组织和重建的各种计划，那么，不但它的威望，而且它的利益都将受到损失。1943—1944年间召开的各种国际会议阿根廷都被排斥在外，这就标志着它在政治上的孤立。因此，阿根廷政府于1944年10月27日发了一份照会给泛美联盟，要求召开一次外长会议，在会议上将提出承认阿根廷的问题。

阿根廷对召开会议的要求，使国务院处于进退维谷的境地。赫尔是不想忘记和宽恕旧嫌的。另一方面，巴西、智利、秘鲁通知美国国务院，由于在这次会议上它们可能要被迫明确表态是站在美国一边，还是站在阿根廷一边，⁽¹⁾它们不愿意参加这一会议。召开会议的要求暂时束之高阁了。这时赫尔由于身体欠佳不得已辞掉了他的国务卿职务。在他的继承人斯退丁纽斯和负责拉丁美洲关系的助理国务卿纳尔逊·A·洛克菲勒的领导下，一种较为和解的态度占了上风。经人提出召开一次“在战争努力中合作的美洲联合国家和联系国家”特别会议的一项建议，解决了邀请阿根廷参加的难题。最后，一致同意会议应于1945年1月在墨西哥城召开。还达成了默契，在这次会议上将作出某种安排，俾使这匹害群之马能重新回到它的大集体中来。事实上会议前夕，美国已派了一个代表团赴布宜诺斯艾利斯，同庇隆和其他阿根廷首脑进行了秘密磋商，并且应承，只要阿根廷同意在行将召开的会议上的提案，美国就收回它不承认阿根廷的主张，并取消已经强加给它的限制性经济措施。⁽²⁾

第二节　美洲国家关于战争与和平问题的会议（1945年2月21日—3月8日）⁽³⁾

1945年2月21日墨西哥城会议议程计有：

1．继续进行战争的进一步合作措施；

2．国际组织：

（1）世界组织；

（2）美洲国家间体系及其与世界组织的合作；

3．拉丁美洲经济和社会问题；

4．考虑阿根廷关于讨论它同其他美洲共和国的关系问题的请求。

出席这次会议的拉美共和国代表都渴望得到一些保证，使它们不但在遭到外来的侵略时，而且在这大陆内部之间发生侵略行径时也能获得美国的援助。毫无疑问，对这问题的担心主要是害怕阿根廷的侵略。这个被宣告为不合法的政府已一再讲到了重整军备的重要性，庇隆也表示过：如果需要的话，他准备诉诸武力来贯彻他的政策。⁽⁴⁾此外还有带有民族主义色彩的说法，主张重新统一原先属于拉普拉特总督管辖的各地区。⁽⁵⁾但是美洲大陆上其他部分的国家也有所担忧，它们惟恐军备的增加将导致一些拉美国家政府试图去清算老账和满足领土上的野心，这种军备的增加是由于作为这个半球防卫政策一部分的租借法案的援助所造成的。巴西、乌拉圭、哥伦比亚三国根据在哈瓦那会议上达成的协议，提出了几项决议：扩大互相援助的承诺，使之适用于一个拉美国家侵略另一个拉美国家的情况，这项决议的精神最终体现在查普尔特佩克决议中。⁽⁶⁾侵略行为的定义概括言之就是对一个美洲国家领土的完整或不可侵犯性，或对其主权或政治独立的任何侵犯；而更具体地讲来就是：“凡一国的武装部队越过根据条约建立和划分的边界线非法侵入另一国家的领土就是侵略。”缔约国同意开会就处罚措施包括经济制裁和使用武力问题进行磋商。条约中对于处罚措施的协议将只在战争期间适用，因为在这期间美国总统和其他美洲国家政府首脑将可以根据赋予的应付紧急情况的权力行事。但是会议同意美洲各国政府考虑签订一项战后条约，使这些战时义务永久化。大会还同意把应付紧急情况的美洲国家间防务理事会改为常设机构。

会议通过的其他决议是旨在通过机构的改组及协作来加强美洲国家体系。决议包括赋予泛美联盟理事会以政治权力。在以往的会议上，由于拉美国家害怕美国控制这个理事会，所以它们都反对这种主张。在墨西哥城会议上才达成了协议，今后拉美各国政府得专门委派代表参加理事会，而不是像以前那样由驻华盛顿的外交使节兼代表，主席一职应由各国轮流担任（过去一向是由美国国务卿担任此职）。会议进一步商定美洲国家间的国际会议每四年举行一次，各国外长将在全体会议休会期间每年碰头一次。泛美联盟理事会的任务是负责为下届1946年在波哥大召开的美洲国际会议准备制定改组泛美体系的宪章。⁽⁷⁾

在经济领域方面讨论的问题既多又复杂。⁽⁸⁾出席会议的拉美各国政府代表特别渴望重新得到美国在两个主要方面的保证。最关键的问题是继续保证它们的原料市场，这些原料的生产，特别是矿产和橡胶的生产，为了适应战争的需要已有所扩大。它们担心欧洲和远东出产的较廉价的货源一旦重新有供应时，对拉丁美洲原料的需求就会减少。它们也渴望获得一些保证，俾使它们能够得到资本货物、工具、机器和设备等方面必需的供应，以发展它们在战争年代建立起来的或扩展了的工业。

美国助理国务卿威廉·L·克莱顿许诺说，他的政府将通过执行一项逐步削减对于战略物资采购的政策，以及尽可能提早通知采购物资合同的终止期，尽力为拉美国家减轻过渡时期的困难。虽然人们预期不久将在欧洲战场取胜，但普遍认为要打败日本则可能需要较长的时间。克莱顿说，在太平洋战争结束之前，还不大可能大量削减战争物资的采购合同，他希望美国国会到时候会批准一个战后储存战略和紧张物资的法案。他承认，在供应拉美国家发展经济所需要的资本货物方面可能存在困难，但是他答应，只要现行的管制办法继续有效，美国就一定会使他们得到应得的份额。⁽⁹⁾会议通过了几项建议和一个为了促进下列3个目标而制定的美洲经济宪章：1．继续动员美洲的经济资源直至全面胜利；2．使美洲的经济生命有条不紊地从战争状况过渡到和平状况；以及3．使美洲共和国的战后经济得到发展。⁽¹⁰⁾

经济宪章的原则宣言只表达了一系列的愿望而不是一个纲领，而将原则变为实际行动的措施还有待于通过。此外，在宪章通过之前的讨论期间，显然拉美各共和国决没有全部同意美国代表提出的关于促进战后世界经济福利所需的所有条件。例如：它们不相信北美代表提倡的自由贸易与自由经营原则会对他们有益。它们所切望的是依靠特惠关税和其他特殊安排来保护它们年轻的工业不受到大工业国的竞争。许多拉美国家政府相信在某种程度上保持管理的经济对它们说来将是必要的。

会议一致同意，美洲国家政府应准备有关它们的经济、金融、货币方面的资料以供提交给预定6月份在华盛顿召开的美洲国家间技术经济会议。⁽¹¹⁾另经商定，战时的美洲国家间金融和经济咨询委员会应代之以常设的美洲国家间经济和社会理事会。

拉丁美洲代表们也急想讨论成立世界性组织的计划以及这半球安全体系同将在旧金山会议上成立的世界安全体系之间的关系问题。

拉美国家对接受在敦巴顿橡树园起草的世界组织大纲没有什么多大热情。它们觉得世界组织并没有给小国提供它们想要而且应有的作为一个独立主权国家的地位。在墨西哥城会议上拉美国家提出的建议与批评都整理汇编成60页的文件。⁽¹²⁾这些建议的目的是为了通过增加大会的权力和确保在安全理事会中享有较多的代表权来加强小国在与三个大国的关系中的地位。拉美国家提议在安全理事会中它们应分配到三个非常任理事的位置，而其中之一应享有常任理事席位。⁽¹³⁾它们也表示宁愿通过拉丁美洲体系来解决地区性问题，而不需将它们提交世界组织。但是美国政府代表团不愿延长讨论，因为这样一来可能使美国政府要承担一些义务，从而限制他们在旧金山会议上的行动自由。再则，代表团成员本身之间在这半球体系与世界组织关系的问题上也存在着分歧。有一些像阿道夫·伯利这样的人不相信世界组织应有权力不让美洲国家安全体系对西半球的一个侵略者采取行动。对立派的成员包括勒奥·帕斯沃尔斯基则相信一切权力都应赋予世界组织。他在拟订国务院的关于世界安全体系的计划时曾起了主要的作用。⁽¹⁴⁾在墨西哥城会议上这个问题没有得到解决，因此在3个月后的旧金山会议上它便成了主要的障碍来源。

虽然承认法雷尔的阿根廷政府是最后讨论的问题，但它在大多数拉丁美洲代表的心目中或许是最为重要的问题。最终一致通过的协议是以一项决议的形式出现的，这项决议表示希望阿根廷将能证明它具有在联合国内占有席位的资格；并声明一旦它履行义务，就欢迎它在墨西哥城会议最后通过的决议上签字。3月27日阿根廷政府向德、日两国宣战，并接受邀请，同意遵守在墨西哥城达成的各项决议，其中包括查普尔特佩克决议。他们也答应实施遏制轴心国活动所需的各项措施。⁽¹⁵⁾美国和其他美洲国家政府于4月9日承认了法雷尔政府。

显然，斯退丁纽斯答应了阿根廷代表美国政府将运用它的影响，使阿根廷得以进入联合国，这样它就能到一定时候在世界组织内占一席位。⁽¹⁶⁾这时其他的拉美国家都已是联合国成员，并且都以此身份被邀请参加3月5日的旧金山会议。这个世界组织的创始成员国问题早已成为最高级谈判中的一个十分激烈的讨价还价的课题。⁽¹⁷⁾这个问题最初是在1944年敦巴顿橡树园会谈时提出的。美国希望它包括战时的联合国家和8个没有宣战但曾帮助过盟国的战争努力的联系国家。这8个国家是：冰岛、埃及和6个拉丁美洲国家。苏联则反对接纳除了那些已经宣战并在联合国宣言上签了字的以外的任何国家，并要求它的16个加盟共和国都分别享有代表权。⁽¹⁸⁾

美国政府处境尴尬，因为它起先曾劝阻一些拉美国家不要宣战。而罗斯福在1945年1月前往参加雅尔塔会议之前，却写信给6个拉丁美洲共和国建议说，宣战对它们将是可取的。⁽¹⁹⁾由于这些接到通知的政府不知道美国政府之所以突然改变态度的实际原因，它们感到恼火是可以理解的。

敦巴顿橡树园会谈结束时没有得到解决的创始成员国问题，在雅尔塔会议上由三个大国再次提了出来。虽然斯大林对于小国在世界上的作用发表了一些极为尖刻的观点，但是罗斯福顺利地征得了斯大林的同意，所有在1945年3月1日前宣战的联系国家都应被邀请参加6月份的旧金山会议，由其制定战后安全机构的宪章。⁽²⁰⁾

斯大林认为小国只能列席而不能有发言权，这一点特别适用于拉丁美洲各共和国。他想要剥夺它们的投票权，这是因为他把它们只看做是按照美国的愿望而进行投票的卫星国。此外个别地讲起来，苏联的这位统治者对大多数的共和国都是没有好感的。一般来说，这些政府都具有一种强烈反苏反共的偏见。大多数国家甚至还未与苏联建立外交关系，虽然在1942年10月到1944年底之间它们中的7个国家⁽²¹⁾先后承认了苏联政府而且同意互派代表。斯大林后来作出了让步，答应邀请在3月1日以前宣战的联系国家，但其中当然不包括阿根廷在内。当被问及它的地位时，罗斯福回答说：阿根廷当然不属于正在讨论的是否有资格接受邀请参加旧金山会议的国家之列。阿根廷既不是战时的联合国家成员，也不是曾经帮助盟国取胜的联系国家。再早在雅尔塔会议期间，斯大林发表意见说，阿根廷不与盟国合作应受到惩罚，他并补充说，如果它是在苏联范围之内，那他早就要这样做了。⁽²²⁾

至于英美方面，罗斯福和丘吉尔一致同意，当苏联在下次会议⁽²³⁾上提出关于乌克兰和白俄罗斯分别享有联合国席位的要求时给予支持。

所有的拉丁美洲共和国直到墨西哥城会议结束以后方才得知有关联合国将接纳两个苏联加盟共和国为成员国的协议。罗斯福总统始终坚持这项协议应予以高度保密，直到1945年3月28日经报纸泄露后，他才被迫在3月29日与4月3日⁽²⁴⁾公开宣布这一协议。这一问题的揭晓和其揭晓的方式增加了拉美国家的忐忑不安。据萨姆纳·韦尔斯说，它们同意只有在阿根廷同时被接纳的条件下，才肯支持美国所作出的承诺。⁽²⁵⁾

第三节　旧金山会议⁽²⁶⁾

（1945年4月25日—6月26日）

当苏联坚持白俄罗斯和乌克兰应被邀参加这次会议时，纠纷进一步发生了。主要拉美国家巴西、智利和墨西哥的外交部长虽表示了同意，但条件是也要邀请阿根廷参加。这时，莫洛托夫却又反驳，提出也应邀请苏联扶植的波兰政府参加的要求。拉丁美洲各国政府勉强地同意投票表决是否让苏联的两个共和国参加，但是莫洛托夫仍然坚持拒绝支持阿根廷，除非也把卢布林政府包括在内。⁽²⁷⁾虽然美国政府根据他们对拉美代表所许下的诺言，为阿根廷争取到参加权，但是莫洛托夫对阿根廷的责难还是博得了绝大部分美国及盟国公众舆论的同情。他们感到愤慨的是，美国政府方面在他们看来十分没有必要来一个一百八十度的大转变。美国报界对阿根廷的猛烈抨击，使两国间已经存在的恶感更加深了。

会议一开始情况就不妙。苏联毫不妥协的做法以及莫洛托夫对拉美代表的态度，使得拉美代表更坚定了他们的决心，不仅要为小国的权力而斗争，而且不无自相矛盾的是还要为区域体系更大的自治权而斗争。在一个强大的区域体系下，他们无疑要蒙受美国统治的危险，但是他们准备面对这种危险，要是这样做能使他们避免欧洲（即苏联）干涉他们的事务的话。

因此，按照以往历史来看，多少带有讽刺意味的是，⁽²⁸⁾拉美代表为了保持一个美洲安全体系进行了顽强的斗争，甚至还乞灵于门罗主义来支持他们的立场，而美国代表为了同苏联和英国达成协议，则一时似乎准备放弃它的立场。但是，拉丁美洲的立场得到两个美国代表——参议员康纳利和范登堡——的大力支持。终于达成了一项妥协方案，根据这一方案，区域体系有权在遇到紧急情况时立即采取全面行动，⁽²⁹⁾虽然最终仍要由联合国组织作出裁决。

(1)　达根：《美洲国家》，第105—106页。

(2)　韦尔斯：《我们走向何方？》，第205—206页。

(3)　部分原文见《美国对外关系文件，1944—1945年》，第700页以下。完整资料见泛美联盟：《美洲国家关于战争与和平问题会议，墨西哥城，1945年2月21日至3月8日：理事长递交泛美联盟理事会的报告》（Inter-American Conference on Problems of War and Peace, Mexico City, February 21—March 8, 1945: Report submitted to the Governing Board of the Pan American Union by the Director-General）,国会与会议丛书，第47辑（华盛顿，泛美联盟，1945年版）。

(4)　见上文，原著第139页。

(5)　阿根廷、巴拉圭、乌拉圭和玻利维亚。

(6)　见《美国对外关系文件，1944—1945年》，第717页以下。

(7)　会议后来推迟到1948年3月在波哥大召开。见《概览，1947—1948年》，第473—476页。

(8)　见奥利夫·霍姆斯：“拉丁美洲能建立一种新经济吗？”（Olive Holmes：“Can Latin America Build a New Economy？”），《外交政策报告》，1945年4月1日。

(9)　克莱顿讲话原文见《美国对外关系文件，1944—1945年》，第702页以下。

(10)　同上书，第737页以下。

(11)　A·P·惠特克编：《美洲国家间的事务……1945年》，第111页以下。

(12)　见奥利夫·霍姆斯：“墨西哥城会议和区域安全”（“The Mexico City Conference and Regional Security”），《外交政策报告》，1945年5月1日。

(13)　巴西希望获得一个常任席位。事实上赫尔在敦巴顿橡树园提出过这个建议，但遭到苏联和英国的反对（赫尔：《回忆录》，第2卷，第1678页）。

(14)　见詹姆斯·B·赖斯顿：“批评家成了演员”，《外交》季刊（James B．Reston：“The Critic Turns Actor”，Foreign Affairs），1945年10月，第24卷，第55期。

(15)　《美国对外关系文件，1944—1945年》，第752页以下。

(16)　韦尔斯：《我们走向何方？》，第207页。

(17)　见《概览，1939—1946年：美国、英国和俄国》，第506、509、552—555、577页。

(18)　赫尔：《回忆录》，第2卷，第1678—1679页。

(19)　小爱德华·R·斯退丁纽斯：《罗斯福与俄国人》（Roosevelt and the Russians），伦敦，凯普，1950年版，第179—180页。

(20)　小爱德华·R·斯退丁纽斯：《罗斯福与俄国人》（Roosevelt and the Russians），伦敦，凯普，1950年版，第181页。

(21)　古巴、墨西哥、乌拉圭、哥伦比亚、哥斯达黎加、智利和尼加拉瓜。

(22)　斯退丁纽斯：《罗斯福与俄国人》，第108、180页。

(23)　同上书，原著第161—163、170、177—178、183页。

(24)　斯退丁纽斯：《罗斯福与俄国人》，第248页以下。很明显，罗斯福极想尽可能久地对此项协议保密，因为他害怕国会和美国公众会作出反应。宣布此项协议的原文见《美国对外关系文件，1944—1945年》，第341—361页。

(25)　韦尔斯：《我们走向何方？》，第211页。

(26)　有关旧金山会议的详细介绍，见《概览，1939—1946年：美国、英国和俄国》，第591—606页。

(27)　韦尔斯：《我们走向何方？》，第211—212页。

(28)　例如，在成立国际联盟时，拉丁美洲国家就表示了这种意见，认为国联对于任何有关地区性的安排问题应拥有最高权力。当时拉丁美洲的态度是出自担心美国对门罗主义所作的解释。

(29)　威尔斯：前引书，第214页；达根：《美洲国家》，第119页以下。