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移除书签第二章
联合国善后救济总署
F·艾什顿–格沃特金
引言(1)
联合国善后救济总署（联总）是第二次世界大战期间所创建的组织之一。这个组织一开始就打算成为临时性的，而且在那些非永久性的组织中，它也是比较短暂的一个。可是联总在这类组织中很突出，因为它虽是临时性的却并不短命。创建这个组织的思想本身就是历史上的一个新的起点，联总成功地把这一思想变为行动，也是历史上的一个里程碑。在联总业务结束后五年多的1954年，我们可以相当有信心地预言，这个在第二次世界大战中出现的临时性组织，今后还会三番五次地被人们提到。而联总在其短暂的活动过程中所使用的方法和所取得的经验，使未来的政治家在遇到类似任务时，将仍然会对它发生实际的兴趣。
在20世纪40年代内，联总经历了酝酿、诞生、活动与解散的过程，当时地球表面上凡有人居住和可以通行的地方，已由于近代西方技术的惊人发展而联结成一个紧密相连的整体。人类在技术方面实现世界规模的联合，这一成就，已由第二次世界大战在其结束以前终于确实达到了全世界范围的事实所证明。可是这个令人伤感的事实，也证明这样一个真实情况，即这一代人虽然为了贸易和战争的目的而已经有效地联合起来，却还没有做到四海一家。当第二次世界大战的迫切需要刺激了一种残忍的技术发展而发明原子武器时，人类显然已进入了一个不断遭受自我毁灭的危险时期，要避免这一危险，就得在全球因技术上的联合而组成一个单一战场之后，使全人类在道德上联合成一个单一社会，在这个社会里，人人都怀着四海之内皆兄弟的感情从事活动。
联总的重要历史意义在于：它向人类力求达到的当前这个非常迫切的目标，迈出了值得注目的一步；创建联总的决定，犹如发布了全人类在道义上团结的宣言；这一宣言之所以给人以更深刻的印象，是由于它不是一纸具文，而是一个实际的行动纲领。尤其是，成立联总所要进行的活动已卓有成效地展开了，它通过那些虽遭受战争但损失较小而能提供援助的其他国家的人民自愿慷慨解囊，对经受战争而需要援助的一些国家的人民进行了救济。
在联总的工作中，一批相对地说比较富裕和有力量的民族，有意识地担负起对遭受战争摧残的国家的更为不幸的人民进行善后救济的责任，有组织地满足仍然活着的整个一代人的需要，而不管他们的种族、宗教和文明如何。例如，联总既向以大米为主食的人类半数提供救济，也向以面包为主食的人类的另一半提供救济，虽然世界范围救济事业的创始人以及当时掌握军事和政治局势的一些人全都属于吃面包的那一半，虽然他们为了要救济吃大米的民族而不得不对自己这一半人类必需的食品消费实行严格的配给。
这种乐善好施的美德当然并不是人类文明史上前所未闻的。过去，当一些社会遭受了诸如战争、饥荒、洪水或瘟疫的摧残而处于紧张状态时，常常得到遥远地区私人的施舍，甚至一些国家的政府偶尔也仿效其臣民的这种美德——例如，在公元前227年的古希腊世界，一些政府对遭受地震破坏的罗得岛上的居民就竞相进行救济。联总的新特点是，在这个20世纪中叶的国际组织里，当时存在的绝大多数政府都相互合作，为全世界遭受苦难的各族人民提供善后救济。事实上联总已成为未来遍及全世界的福利国家的毋庸置疑的先驱；而且，虽然它不过是第二次世界大战所遗留下来的黑暗中的一次短暂的闪光，但它确实铺设了一条照明跑道，如果人类要使自身免受它自己的专门技术目前所造成的毁灭的威胁的话，就得沿着这条照明跑道所指的方向前进。
第一节 联总的起源(2)
（一）关于需要成立战后救济组织的早期认识
联总是……对于当前联合国这一世界合伙组织及有关政府有无能力达到和平时期目标的首次重大考验。它是自由人民为培育有效的协同工作习惯而作的第一次大胆尝试。现在临到我们大家来证明，世界上的国家，不仅为了战争与破坏，而且为了互助与医治创伤，能够联合起来从事公益活动。这样，在和平方面所赢得的胜利，将不亚于战争的胜利。(3)
首先预见到“善后救济”的需要并加以详细说明的，是英国经济作战部，这是一个专门扩大敌国经济困难的部门。1940年8月，封锁已扩大到整个欧洲。当时，人们对这样一个问题相当怀疑，那就是流亡在外国的盟国政府及其为盟国事业服务的人民（特别是挪威的海员）将如何对待他们在敌占区的家庭和人民所受到的封锁威胁。因此，人们感到，在封锁的同时应当发表一项宣言，说明欧洲一解放就可获得食物供应，英国政府并将为此而建立储备。必须记住，此时美国还仍然是一个“中立”国家。
与此同时，贸易的停顿引起了或者将会引起物资过剩的问题。过去出口到德国、意大利、比利时、荷兰、丹麦、挪威、法国和中欧的粮食与原料不再能找到正常的市场了。因此生产国看来似乎要有大量的存货积压起来，从而给生产者带来苦恼。由于缺乏运输船舶，这些困难又进一步加剧了。
过剩问题影响了英联邦的许多国家，影响了法国的非洲殖民地（它们已同戴高乐和“战斗法国”同患难，共命运）以及比属刚果。这也是南美国家所关切的问题。1940年7月在哈瓦那召开的美洲外交部长会议，讨论了一些措施，将那些对于美洲的共和国具有重大意义的积压商品进行临时处理和有组织地销售。
英国于1940年8月成立了政府剩余物资输出委员会（主席是下院议员阿瑟·格林伍德），还成立了政府各部门负责人委员会，由弗雷德里克·李滋–罗斯爵士（经济作战部大臣）担任主席。这些委员会所面临的问题是：（1）如何使过剩问题同战后欧洲的救济工作协调一致起来，（2）探讨同美国合作的可能性。美国当局对于当时向它进行的试探所作出的反应是令人失望的。它似乎倾向于特别救济措施的想法。
因此，联总的筹备史可分为两个阶段：（1）1940年8月至1941年9月（圣詹姆斯宫会议）——物资过剩时期；（2）1941年9月至1943年11月（联总协定签字时期），这时已是物资匮乏而不是物资过剩了。到了此时，政府有关“过剩与救济”的工作也已从经济作战部移交给贸易部了，政府各部门负责人委员会则更名为战后商品政策与救济委员会。在1940年8月（这是联总筹备史的起点），正在考虑中的过剩物资有花生、干椰肉、椰子油、棕榈仁、棕榈油、棉子、亚麻子、蓖麻子、小麦、玉米、大米、肉类、牛、皮革、糖、咖啡、可可、胡椒、香蕉、棉花、剑麻秆、铜和烟草；受到影响的生产国都是英联邦成员国（当时包括缅甸以及未来的巴基斯坦、印度或印度联邦的领域，此外还有锡兰），英国的非洲殖民地、马来亚、西印度群岛、法属非洲殖民地、比属刚果、荷属东印度群岛以及中美和南美一些国家。
温斯顿·丘吉尔于1940年8月21日向欧洲被侵略国家提出了最终要对它们进行救济的肯定保证，他提出：
我们的意图是，不仅对德国，而且也对意大利、法国以及被德国占领的所有其他国家，实行严格的封锁，并且还要加强这种封锁。……由希特勒来承担全部责任，并且希望呻吟于希特勒枷锁下的欧洲各族人民以一切方法提供协助，加速砸烂枷锁那一天的到来。同时我们能够并且愿意事先作出安排，以便在任何遭受奴役的地区完全肃清了德军并真正获得了自由之后，就可以迅速运进粮食。我们将竭尽全力鼓励在全世界建立粮食储备，从而使欧洲各族人民，我慎重地说明，包括德国和奥地利人民在内，能够始终看到这个确定无疑的事实，即一旦纳粹势力被粉碎，他们所有的人将立即获得粮食、自由与和平。(4)
这种随着胜利的到来就可获得救济的保证就是联总活动的基石。在英国经济作战部下面设立了一个救济司，负责使过剩问题和对已“解放”国家的救济问题，协调一致起来。
本章要说明一个伟大的国际组织是如何从这个小小的开端发展成为有效地展开活动的组织的。联总首次作出了有组织的努力，去消除所造成的破坏，是创造而不是毁灭。在一系列大的国际组织中，诸如国际复兴开发银行和国际货币基金组织（两者是布雷顿森林会议的产物），国际贸易组织，粮食与农业组织，联合国教育、科学及文化组织以及联合国组织本身，联总走在最前面，成为创建一个新的、联合的、和谐的与建设性的世界所不可或缺的先驱组织。创造这种新世界的工作后来因冷战爆发而受挫。然而，在第二次世界大战刚结束时，事实证明联总对民主国家和共产党国家来说都是同样需要的，它也曾得到苏联真诚而有效的支持，虽说有时也遇到麻烦和阻难。
于是一个庞大的组织创建起来了，在其鼎盛时期曾雇用了25 000人，4年中（1943年12月至1947年12月）它分发了约9.2亿英镑的商品。这个组织发展了它自己的国际文官体制。它获得了半主权国性质的权利，它能够同各国的政府和军事当局缔结条约。
联总的工作重点是救济而不是善后；当战后的救济与善后这两个问题获得解决后，仍然存在着重建的问题有待处理，而后来是由美国政府和人民建设性的慷慨援助（这体现在马歇尔援助计划和欧洲复兴计划中），以及欧洲经济合作组织这一国际团体加以处理的。然而善后与重建不同，善后是属于联总职责范围的事，是经济重建工作之前的过渡阶段，包括的范围很广。人们不久就发现，向欧洲运送耕犁、拖拉机与种子比运送大批谷物更合算，运送原棉比运送纺织品更为合算。因此，虽说善后工作在原先关于联总目的的宣传中或许并未予以重视，但它却成为联总工作的一个极为重要的部分。所以联总在其本身的设计构思方面，在其实际活动方面，在其行政管理的形式与地位方面，都成为当代社会、经济及外交诸方面事态发展链条中的一个重要环节；它是新国际主义的一个开端，而这种新国际主义后来就体现于或者原来就打算体现于联合国组织中。
到了1941年4月，租借法已开始执行，美国政府正准备改变其对待救济和善后问题的态度。美国还在讨论支持太平洋地区英联邦成员国经济的可能性。到7月，美国官员就半正式地暗示，美国政府准备同英国及生产国共同讨论参加收购和储存物资的问题。
对联总业务首次提出实际需要的（远在成立联总之前）是欧洲一些沦陷国家的流亡政府驻伦敦代表。为满足这些呼吁而提出的第一个大规模计划，实际就是创立联总的计划，主要是由英美专家拟订的；因为一些国家已经开始把注意力转向美国，认为一旦战事结束，美国将成为最大的物资供应来源。
英国的倡议、“已解放”国家的需要和美国的物资，这是善后与救济的三个要素，必须设法使之协调并发展成为一项切实可行的行动计划。当时，战争仍在继续进行，而且由于法国的陷落，意大利的参战，中欧和希腊的被入侵，德军早期在俄国的胜利以及日本的介入，前景并不十分光明。救济计划是否会形成得太早或太迟呢？或者是否不会形成了呢？
（二）1941年9月在圣詹姆斯宫召开的盟国政府代表会议及其结果
1941年9月24日，英国政府召集了对德作战的15个盟国政府的代表，(5)在伦敦圣詹姆斯宫开会，讨论建立一个机构以处理有关战后欧洲救济的一些初步设想，(6)美国政府未出席会议（当时美国尚未参战），但事先曾与其进行磋商，它发来一份表示鼓励的贺电。英国外交大臣安东尼·艾登主持会议；会议通过了一项决议，其要点如下：
1．我们的“共同目的”是取得粮食、原料以及最必需的物资的供应，以便满足“已解放”国家的战后需要；
2．各国政府虽主要负责各自人民的需要，但各自的计划应本着盟国间合作的精神进行协调；
3．所有与会国政府欢迎已采取的准备措施，并表示愿意在将来进行合作；
4．与会国政府将着手估计所需的各种物资，并指出哪些需要应优先考虑；
5．本着协调一致的精神，在向欧洲补充粮食时，作出最经济地使用船舶的估计；
6．由英国政府成立一个局，各个盟国政府在估计各自的需要时应与之合作；该局需向以F·李滋–罗斯爵士为主席的盟国代表委员会（后来称为盟国间委员会）提出建议。(7)
荷兰政府要求保证该决议不妨碍各国政府的行动，艾登同意作出这项保证并补充说：“我想清楚地表明，我们的想法是，帮助各国人民的责任首先应落在各该国政府自己身上。但是我们也要尽力相互支援。”(8)这一保证连同圣詹姆斯宫会议所通过的决议以及丘吉尔在1940年8月的演说，(9)是联总将要诞生的最早预兆。
但是在苏联和美国表态之前，创立联总的计划是无法完成的。
苏联代表并未全盘接受圣詹姆斯宫的决议；苏联政府也未派代表参加盟国间委员会。(10)苏联政府
认为该局应根据与会各国政府具有同等代表权的原则建立。苏联政府提出，关于该局的规模、形式与工作方式的详细计划应提交盟国政府进行初步考虑，以便在下一次盟国间委员会会议上作出最后决定，并保留在今后对决议中有关该局体制部分提出某些新建议的权利。(11)
英国关于未来救济机构的盟国间秘书处的想法是，那个指导机构即盟国间委员会，应当由各国代表组成，而秘书处则应当托付于一人，由他负责组织该局而不必考虑国籍问题，他将对盟国间委员会负责，而不是对其本国政府负责。苏联政府则欲设置5个秘书，由各该国政府任命并对各该国政府负责。正是由于这种意见分歧，俄国人没有参加盟国间委员会的工作。
苏联的建议于1942年1月13日提交圣詹姆斯宫会议与会国政府以及美国政府（这时美国已是一个正式参战的盟国）考虑。除了上述秘书处这一问题外，苏联的建议与其他政府的意见是完全一致的。
（三）1942年2月2日提出的“战后救济大纲的建议草案”以及美国国内的反应
1942年2月2日提出的以“李滋–罗斯计划”闻名的战后救济组织大纲，是联总的第一个“蓝图”，是向战后经济重建工作迈出了重大的一步。这个大纲是由英国经济作战部的救济司拟定的。它虽不是英国政府的一项正式声明，但英国政府有关各部认为其中的建议是切实可行的。它将首先被用来同英联邦国家和美国进行磋商，以便英国在向盟国流亡政府发表任何政策声明之前，能够先听取英联邦国家和美国的意见。所提的建议是以这样的假定为依据的，即战后救济将为恢复国际合作提供首次机会，因此战后救济的原则应以大西洋宪章为依据，同时也将成为大西洋宪章的第一个具体说明。
这个计划很自然地可分为三个部分：
1．调查需要情况（由为盟国间委员会服务的英国的一个小规模办事机构来进行）；
2．查明供应物资的来源以及能够使用这些供应物资的条件；
3．安排收购、运输以及向消费国进行分配。
对于执行这项计划的机构也作出了规定。盟国间委员会和盟国间战后救济局业已存在，又同意下一步应成立一个盟国间全会及行政委员会；已设立的英国局则扩充为计划和情报部；还应当增设一个救济服务中心和一个财务部；最后，应当成立采购、船舶和运输部，如有可能，应当利用已成立的各种盟国机构。
李滋–罗斯计划提出了战争结束时预期在欧洲和远东可能会普遍出现的一些问题，例如缺乏食物和原料，财政拮据，外汇短缺，同时提出了为应付这些困难所应采取的手段，如物资的分配与船舶的调度，设立机构负责物资的采集并进行有效转运与分配等。该计划认为救济组织工作的主要职责将由美国、英国和苏联分担。它建议，盟国政府编制的需要物资估算书应当由现在的英国局进行协调，同时应在盟国和中立国探明潜在的物资供应来源。它还建议在缔结停战协定之前，应当成立一个其成员为部长级的国际救济全会，该组织应当拥有充分权力以管理输送到欧洲、中国和决定给予救济的其他任何地区的救济物资和救济事宜。参加全会的代表应当来自所有的盟国和对之提供援助的中立国；主席由美国人担任，再设2个副主席，一为英国人，一为俄国人。
国际救济全会将任命一些人组成负有特殊使命的一些咨询委员会。全会将由一个专职的行政部门负责，由美国人任救济署长，另有大约6个人负责主要的救济工作部门。
现在的英国局要继续工作到设立了新的全会和行政委员会时为止；然后这个局将进行扩充，增加来自全会成员国的有资格的专家。并将改组成为计划部或情报部。
行政部门的任务在于不断获得现金和实物，以满足那些“已解放”国家的迫切需要。当物资的来处及其可资利用的情况一经查实，行政部门就设立一个财务委员会进行采购。协调采购事宜是非常必要的，否则一些政府同救济总署或者同其他政府会发生竞购。行政部门有权根据需要设置盟国粮食物资供应处以采购和管理这些物资。在战后条件下，也将以某种形式保存盟国“船舶总调度处”，因为没有船舶，物资无法运出，那么积存物资也就无用。
李滋–罗斯计划认识到美国在战后救济捐助方面要承担占压倒多数的份额。计划建议由一个美国人担任国际救济全会的主席，由另一个美国人担任行政委员会的主任。
李滋–罗斯计划于1942年2月2日送交美国驻伦敦大使约翰·G·怀南特；美国政府于1942年5月作出答复，对该计划以及对1月13日的苏联备忘录表示了意见。
美国的照会同意该计划中有关救济全会的部分，但是建议全会应予扩大，包括对救济工作关心或可能关心的一切国家的代表，使全会成为同一些主要的国家联系的渠道，成为这些国家发表意见与进行讨论的场所。照会同意以拟议中的行政委员会作为制定政策与执行政策的上层机构，但它不处理业务琐事。照会建议该委员会应由一个“救济工作署署长”来领导，并建议由署长组织一个“联合国救济局”，作为他的工作部门，该局相当于李滋–罗斯计划中所设想的“行政委员会”。
美国政府所设想的行政委员会将由参加救济全会的英国、美国、俄国和中国的代表组成，美国代表“可能担任主席”。
美国的答复还建议英国、美国、俄国和中国的代表在华盛顿举行圆桌会议，在这之后，所有参加联合国救济全会的政府将举行一次会议。伦敦的盟国战后物资供应局将改组为“欧洲救济常设咨询委员会”。
李滋–罗斯被邀前往华盛顿参加四国会谈。他于1942年6月底抵达华盛顿；而四国会谈却在好几个月以后才举行。于是他就同代表美国政府主要部门的美国部际委员会举行了一系列会议。会议主席是当时的美国助理国务卿迪安·艾奇逊。美国人提出了他们自己的新计划草案，该方案在某些方面不同于李滋–罗斯计划，正是国务院1942年6月提出的这个草案而不是李滋–罗斯计划成了救济机构最后体制的基础。美国计划的主要特点是将行政与决策部门明确分开，将行政权力委诸一人（署长），并规定那些常设委员会需对全会负责，而不是对行政委员会负责，所有这些特点都反映了美国的观点而不是英国的观点。英国当局附和他们美国同事的意见，因为事情很清楚，如果让美国人来主持计划工作，他们当然要担负起领导责任。关于联总体制问题上的主要争论涉及行政委员会或政策委员会的成员资格和权力问题。美国人当时主张决策权力仅由“四大国”掌握（后来他们改变了这个主张），英国政府（在加拿大开始要求取得一个席位之前）也是这样想的。李滋–罗斯计划是要让署长在某种程度上归“地区委员会”领导。美国人则赞成赋予署长最大限度的权力，他们的意见占了上风——结果是联总的最高行政权力中心是在华盛顿而不是在伦敦。
围绕着拟议中的机构的规模问题也存在着分歧与争论。它是只限于狭义的养活饥饿者的“救济”工作（就像1918年胡佛的救济机构那样）呢？还是广义的包括经济恢复与重建在内的使残破的国民经济得以复兴的工作（大致就是按照马歇尔援助计划和欧洲复兴计划后来所走的路子）？
美国委员会对于设在伦敦的盟国间战后救济局所做的工作是怀疑和不放心的，认为它要的东西太多。李滋–罗斯引用了英国前救济署长威廉·古德爵士关于第一次世界大战后救济工作的报告(12)指出，如果不要无限期地延长救济，就得让遭受战争灾难地区的居民重返工作岗位，重新自食其力，而这就需要进行运输、燃料和原料等方面的组织工作。单纯的“救济”是不够的。其后美国委员会也同意联总的职责应包括善后部分；然而即使如此，在最后通过的关于联总职能的说明中，善后工作还是放在极不重要的地位。美国代表知道，要求国会投票赞成拨款救济挨饿的人，那是容易的，但是要求国会为经济复兴工作作出贡献，亦即赞助重建国外能同美国竞争的工业从而能限制美国出口商品的市场时，则会遭到批评与反对。(13)
李滋–罗斯于1942年9月初返回伦敦，向英国政府和盟国间委员会提出报告，极力建议接受他在华盛顿已谈妥的协定草案。他的美国同事们要求他向他的委员会说明，他之去美国是为了同美国官员们进行非正式会谈，让美国人对伦敦盟国间委员会的工作和经验获得第一手的资料与印象，并使他们能够向总统提出明确的研究报告。美国对此虽感到极大兴趣，而且准备在适当时机参与其事，但认为要正式讨论出一个达到这些目的的协议，时机尚未成熟。
（四）1942—1943年的3个协定草案
关于联总体制的协定草案计有3个。1942年8月的第一个草案是李滋–罗斯同美国委员会会谈的产物。1943年5月的第二个草案是由英国、美国、苏联和中国的代表（即期待已久的四国会议）所起草的。第三个也是最后一个草案（1943年11月正式通过）是由四国政府于收到其他有关政府的意见后起草的。现将这三个草案的起草过程叙述于后。
联总的活动范围（这是李滋–罗斯同美国委员会争论的一个主要问题），在第一个草案中规定如下：
计划、协调并在适宜的场合采取国际性措施，对联合国家的任何成员国控制下的任何区域内的灾民进行善后与救济，供以食物、燃料、衣服及其他主要的必需品，诸如住房设施、医药及其他必需的服务，并根据适当的救济措施的需要，在这些接受救济的区域内对此类物品的生产和运输予以便利。
上面加着重号的词句是在“善后”问题上所达成的折衷办法。
在随后的两个协定草案中，主要的争论是关于联总的实际机构，以及关于政策委员会（或行政委员会，或中央委员会）的规模、权限和投票表决程序。在第一个草案中，规定全会（它将成为联总全体成员国的议会）“每年至少召开两次常会”，在休会期间，由全会的政策委员会对一切政策问题作出临时决定，政策委员会只由四大国（英国、美国、苏联和中国）的代表组成。
第一个协定草案（李滋–罗斯同美国委员会会谈的产物）是1942年9月提出来的，经国务卿（科德尔·赫尔）和罗斯福总统批准后，送交英国、苏联和中国政府，目的在于早日召开全体有关国家参加的救济工作会议。
结果会议暂时停止举行，因为1942年下半年军事局势呈现出惊人的不稳定；英国政府欲同它的自治领商量；美国国会选举迫在眉睫（11月份）。华盛顿的美国政府非常担忧，为“救济”而拨款，尤其是为“善后”而拨款，可能被利用为攻击政府的竞选口号。因此，关于1942年6月至9月在华盛顿所进行的活动，极少公之于众。(14)
事实上在1943年1月之前出现了一个间歇时期。到1943年，美国的选举业已结束，并且由于阿拉曼、北非和斯大林格勒战役以及对日本的反攻，军事局势好转。此外，当时的欧洲盟国愈来愈不耐烦了，它们急于着手采购救济物资。流亡在外的盟国政府这时开始希望返回本国去，它们知道可能会遭到冷遇，尤其是如果两手空空回去的话。
1943年1月，英国、苏联和中国的代表在华盛顿的国务院同迪安·艾奇逊开始进行一系列的会谈；会谈一直进行到5月，这时总统批准了第二个协定草案，随即把它散发给其他40个盟国和有关政府。在第二阶段的预备性会谈中，主要的分歧与争论，正如前述，是关于政策委员会（或行政委员会，或中央委员会）的体制问题。
英国政府原先赞成由英国、美国、苏联和中国四大国组成政策委员会。随后，加拿大（一个重要的物资供应国家）开始极力要求成为该委员会的正式成员。美国政府转而赞成该委员会由七国组成，其中另外3个国家则由全会逐年遴选。英国政府主要由于受到加拿大的影响，此时也转而赞成成立七国委员会的主张。而苏联政府则继续坚持成立四大国委员会，理由是，联总的体制将成为未来联合国组织的模式，遴选额外3个成员国同四大国同席共事，在一些有争论的问题上，将会产生最大的阻力。美国政府深受苏联论点的影响，转而支持四国委员会的主张，反对七国委员会，但是英国政府仍然赞成设置七国委员会，因为它认为四国委员会仅能赢得对救济组织的半心半意的支持。最后妥协的结果是将政策委员会的成员限于四大国，但更其名为“中央委员会”，并另外设置一个“物资供应委员会”，以削弱中央委员会的权限，凡提供物资的主要国家包括加拿大在内都可有代表参加物资供应委员会。当全会讨论到涉及物资供应的问题时，就邀请这个新委员会的主席参加。苏联政府同意这一妥协办法，而加拿大也满意了。苏联政府还建议，政策委员会表决一切事项时，有必要采取各国一致通过的原则。这是联合国宪章中著名的“否决权”条款的预兆。不过苏联政府这一次却作出了让步，收回了它的建议。
在这些问题上的拖延不决（1942—1943年的冬季一直是如此）很可能会破坏联总的整个规划，因为在这整个时期内，美国看来好像随时都可能放弃国际性的计划，转而采取一项独立的美国方案，就像第一次世界大战结束后胡佛所主持的救济机构一样。如果出现这种行动，那么对于战后盟国之间的一切合作关系将会是一个凶兆。
在此期间，英国政府于1942年7月成立了它自己的中东难民救济总署。(15)罗斯福总统于1942年11月18日设置了海外善后救济执行局。11月21日，他任命纽约州州长赫伯特·H·莱曼(16)担任该局的领导，并令其“着手组织美国参与对联合国家武装部队收复地区的灾民提供救济和其他援助等活动”。(17)
罗斯福总统在提交国会的《关于租借法工作的第七号报告（1942年12月11日）》中说：
我们已经宣布的美国政策是：在力所能及的范围内，对我们武装部队所占领的任何地区的人民提供食品、药品以及其他必需品，以减轻他们的饥饿和病痛。……执行这一政策的方法将因地制宜而有所不同，即使在同一地区内也可能需要采用几种不同的方法。在供应物资的各种商业渠道被切断的地区，租借法可能成为进行恢复工作的手段。哪里需要分配救济物资，就可以通过租借法向之提供。……收复地区的救济善后事宜将是所有联合国家的共同责任，必须采取像军事行动那样的联合行动。成功地使我们所解放的国家恢复元气，将是缩短战争和让已获解放的人民分享胜利果实的一个重大因素。(18)
美国政府的这些行动和声明表明了它将坚持设立一个国际救济机构的想法。1943年4月，莱曼及其特别助理休·R·杰克逊前往伦敦，讨论联总未来的各种计划。莱曼参加了盟国间委员会在4月16日召开的一次会议。他主持的那个机构起草了“美国代表团工作手册”，而这个手册就成了指导全会首届会议和其后设立联总的指南。
（五）1943年10月劳—凯恩斯代表团前往华盛顿
四大国政府所批准的关于联总体制的第二个草案于1943年5月30日分发给各盟国。9月23日又分发了第三个草案，采纳这个草案是为了照顾各盟国的意见。有3个重要问题仍待决定，那就是采购救济物资的资金来源，联总同联合委员会的关系问题以及联总的救济工作同军方救济机构的救济工作的关系问题。1943年9月，以理查德·劳（外交部政务次官，后为科尔雷因勋爵）和J·M·凯恩斯（后为凯恩斯勋爵）为首的英国代表团访问华盛顿，讨论战后的货币与商业政策。这样，他们就为1944年的布雷顿森林会议(19)以及1947—1948年关于贸易与就业的哈瓦那会议和关于关税与贸易的总协定做好了准备工作。(20)劳与凯恩斯还奉命就联总救济物资的分配方法以及向联总捐献资金的标准等问题，同艾奇逊和美国其他代表达成最后协议。英国代表团获得美国同意，规定联总将是一个临时性的机构，旨在通过现行的分配机构（即联合委员会）取得用于救济与善后的物资和劳务，规定联总将把这些救济品分配给缺乏外汇来支付进口商品的国家。联总将监督这些物资与劳务在各地的分配情况，并设法保证使掌握在联合委员会手中的物资与劳务得到公平的分配，即从其实际利用的数量来说，以及对一些不那么贫困但也竞相要求救济的国家的正当要求来说，都是公平的。(21)
劳—凯恩斯代表团成功地使美国同意：联总提出的要求应当受制于联合委员会；劳与艾奇逊彼此同意的一项备忘录就成了对出席11月首届全会会议的美国和英国代表团下达指令的基础。此外又达成了协议，赞成那些对救济物资付款的政府（例如法国、比利时和荷兰）有权独自向联合委员会取得物资与劳务——这一规定促使西欧脱离了联总的活动范围，并产生了当时所未预见到的结果。还认可了联总具有处置权和否决权，以保证在各个申请国之间公平分配物资。
简言之，劳—凯恩斯代表团为联总全会首届会议做了准备工作。它制定了可行的方针，使联总在世界物资短缺时期能公平地分配救济物资，而又不打乱已经建立起来的盟国物资供应组织的机构。它还为解决联总的活动经费规定了成员国捐款的标准。(22)
（六）1943年11月9日的最后正式协定(23)
在这一协定上签字的有下列国家的政府：澳大利亚、比利时、玻利维亚、巴西、白俄罗斯苏维埃社会主义共和国(24)、加拿大、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、捷克斯洛伐克、丹麦、多米尼加共和国、厄瓜多尔、埃及、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、法国民族解放委员会、希腊、危地马拉、海地、洪都拉斯、冰岛、印度、伊朗、伊拉克、利比里亚、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、尼加拉瓜、挪威、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、菲律宾共和国、波兰、土耳其、乌克兰苏维埃社会主义共和国、南非联邦、苏联、英国、美国、乌拉圭、委内瑞拉、南斯拉夫。
因此，参加者计有48个国家。
在序言中规定了联总的任务如下：
1．提供衣、食、住方面的援助与救济；
2．协助联合国家武装力量所解放的任何地区的人民预防疫病，恢复健康；
3．安排遣送战俘及流亡者返回家园；
4．协助恢复迫切需要的工农业生产，恢复必需的服务。
协定的第一条非常详细地阐述了序言部分所提出的任务，规定了总署的权限、宗旨和职能。
第二条载明联总的会员将是签署协定的各国政府以及以后可能申请入会的政府。
第三条规定了作为总署决策机构的联总全会的体制（全会的例会规定一年不得少于两次，必要时得召集特别会议）；规定了中央委员会的体制（由中国、苏联、英国及美国代表组成，以署长任主席，署长无表决权）；规定了供应委员会、全会欧洲委员会以及全会远东委员会的体制。全会欧洲委员会将接替欧洲战后救济联合委员会（即李滋–罗斯委员会）并接收后者的案卷。还授权全会可根据需要设置其他常设的区域性委员会。
第四条：行政权属于署长，署长由中央委员会一致推荐而由全会任命；全会得根据中央委员会一致通过之意见而罢免署长。署长享有全权；可以任命副署长；他应就联总活动总的进展情况向中央委员会以及全会提出定期报告；他也应就每一地区的活动进展情况安排定期报告。
第五条：各会员国政府应为支持总署而负担费用。由此而获得的供应品与资源应由署长加以审查，会员国政府在其领土以外的地区采购物资，须与署长磋商后始得采购。
第六条：署长应提出年度预算，必要时再提出追加预算，经全会核定的预算总额，须依照全会所定比例，分摊给各会员国政府。
第七条：任何地区如尚有战事，非经该地区军事指挥部的许可，总署不得在此开展救济工作。
第八条：此协定经全会2／3的票数通过，可以修订，但协定中涉及第三条与第四条的修订，在全会的2／3票数中，须包括中央委员会务会员国的一致同意。
第九条：本协定对各签字国自其签字之日起生效。
第十条：任何会员国政府在本协定对该政府生效6个月后，有权通知退出联总，而此项通知则在其送达12个月后生效。
（七）资金的供应
根据联总协定创建了主持救济事宜的机构；这个机构将由各会员国政府在“其宪法规定之主管机关许可范围内”捐助资金，来给它提供动力。
联总筹备时正当战争时期……没有人能够预言获得解放的国家的需要究竟有多大，也没有人能够预言提供救济物资的政府究竟掌握着多少资源。这里有很多变数，惟一的常数也许是救济的需要将超过满足这些需要的资财。(25)
美英两国政府就如何筹措救济资金的问题，经过长时间的讨论，明确了：
对行将采纳的一切财务计划具有重要意义的一些普遍原则。第一个原则是，接受救济不应当引起债务负担。第一次世界大战后，救济主要是通过贷款获得资金。……从理论上说，这类贷款必须偿还；事实上偿还的极少，而且这些债务的长期延宕又使国际关系蒙上阴影。在制定联总财务计划的过程中，却并不存在长期贷款或信贷的问题。……
第二个被接受的原则是规定那些具有财力的国家应当为其所得的救济物资付款。需要救济的已解放国家事实上可以分为两类：一类像波兰和南斯拉夫，可能没有什么外汇资金，因此必须通过无偿捐助提供全部救济物资；另一类像法国和比利时，估计在战争结束后尚有充足的财力。……
第三个原则从国际合作的角度来看是很重要的，即所有国家，包括沦陷的和未沦陷的国家在内，都应当出资负担联总的费用；这样，捐款国与受援国都是这一组织的共同参与者，而所有国家，不管其是捐助国还是受援国，在联总全会中都有同等的发言权。
最后，一致同意不管制定什么样的财务计划，这个计划必须博得美国国会的欢迎，因为大部分物资不可避免地必须由美国提供。(26)
英国代表（理查德·劳和J·M·凯恩斯）(27)在许多次会谈中基本上赞成将救济计划纳入当时已有的供应机构内。这样的计划将不包括设立一笔特别救济基金。但是这类安排不大合美国代表的心意。最后，美国财政部的哈里·D·怀特（他是晚些时候才来参加会谈的）提出一项建议，规定所有未受敌人侵略的国家分担一定的费用。捐助额为一年国民收入的1%。捐助不是逐年征收，也不是在任何规定的期限内征收，而是一次征收，除非实际需要证明必须追加捐助额时，才可进一步征收。怀特建议，捐助款项的90%须以捐助国的货币开立信贷户，但至少10%的货币可以在该国以外的地区使用。根据这一方案，美国的捐助额约为13.5亿美元，英国约为3.2亿美元，加拿大约为9 000万美元。
这一计划的优点很快得到了公认。因为它在平等与有条不紊的基础上为总署提供事先确定的收入，这就有可能博得美国国会的欢迎。另外，它为估算一些国家——美国、英国和加拿大——的捐助额提供了一个简单易行的方法，这些国家关于国民收入的概念是人们所熟悉的，而且它们可能是最大的捐助国。因此，这一财务计划在第一届全会会议上就获得通过。
所通过的计划细节反映联总在成立前已有了这样的决定，即拥有必要资金的国家应当为其所得到的救济物资付款。“要求署长征求‘全会所属的有关委员会或小组委员会的意见，(28)以决定某个国家有无能力付款’。”获得解放的国家如果希望从联总得到免费的救济与善后物资，它可以向支付能力审查小组委员会提交一份能够说明该国财务状况的外汇储备、出口收入以及其他有关资料的详细情况的文件。
判定一国有无支付能力所采用的标准在所有情况下基本上是相同的。有关的小组委员会只要知道：被审查国家的外汇储备除了扣除最低限度的货币储备之外，在加上该国预期可能从出口以及其他来源而获得的外汇收入和减去迫切需要的非救济物资进口开支之后，剩余的外汇在未来的6个月或12个月内是否不够支付必要的救济物资进口。……联总并未严格执行按能力支付的原则：货物的装运并没有因为按能力支付这一点尚未作出决定而受阻。例如，在按能力支付问题上尚未作出决定之前，大批物资就已运入波兰，因为波兰的问题究竟是由伦敦的波兰政府或者是由卢布林的波兰临时政府提出来尚不清楚。而且，中央委员会决定，在某些情况下，即使对有关地区的政府尚未判定其有无支付能力，署长也可以进行紧急救济。1945年3月作出的关于向西北欧国家提供紧急救济的决定，成为后来在芬兰、匈牙利、朝鲜和菲律宾等地实施紧急救济计划的先例。(29)
联总收到的最后总捐助额如下：(30)
提供的物资：
联总按照会员国政府规定的政策来执行它的业务，从而获得的商品、劳务和现金（总的物资）如下：
联总的支出如下：
从上表可以看出分配给各国的商品总额是3 683 582 239美元（约为9.2亿英镑）。在“官方历史”(31)的另一表格中所列的“总装运量”毛重是24 106 891长吨，计值2 903 412 900美元（约为7.26亿英镑）。这一表面上的差额或许是由于上表数字包括了运输费用之故。
30个未遭入侵的会员国政府向联总提供了业务经费；8个遭到入侵的会员国政府除了提供行政经费外也提供了业务经费；所有48个成员国政府都提供了行政经费；5个非会员国政府（阿根廷、爱尔兰、葡萄牙、南罗得西亚和意大利）也提供了捐款；非政府方面的捐助来自自愿认捐与自愿募集。自愿募集大部分是通过捐衣运动募集旧衣服。美国从三次大规模的捐衣运动中募集了75 000吨衣服。加拿大募集了价值17 310 174美元的衣服；澳大利亚募集了4 830 973美元的衣服；新西兰募集了1 497 559美元的衣服。这些自愿捐赠的衣物大部分直接提供给一些特定的国家，例如希腊、捷克斯洛伐克、波兰、匈牙利、南斯拉夫和暹罗。(32)
美国、英国和加拿大捐助的数额相当于联总全部业务经费的94%。三国政府所提供的捐助总额如下：
①这些数字摘自伍德布里奇：《联总》，第1卷，第113页，第118—120页。又见同上书，第3卷，第500页，有关联总整个活动时期所实际收到的捐助数额（以美元表示），共计3 660 948 455美元——其中来自美国的是2 668 269 449美元，来自英国的是617 370 219美元，来自加拿大的是138 738 739美元。其他的重要捐助国（根据捐助额来看）是澳大利亚、巴西、新西兰和南非联邦。
至于联总的“支出”，前面已提到的分配给各国的商品的全部价值（可能包括海运费及其他运输费用在内）为3 683 582 239美元或约为9.2亿英镑。行政费用合计不过占总支出的1.18%——这一数字对那些责备联总在行政方面存在浪费现象的批评者来说，是一个有力的回答。这笔行政费用包括下述机构和会议的活动经费：设在华盛顿的联总总署、设在伦敦的欧洲地区署、设在开罗的巴尔干派遣团、设在悉尼的西南太平洋地区署、全会的会议、各个采购团体以及其他专门团体。行政费用大部分是支付职员的工资。业务费用（占总数的3.41%）包括下述各方面的开支：派往受援国的派遣团、难民救济、其他派遣团和联络处、其他像训练班之类的活动以及代联总的后继机构付出的开支。所谓联总的后继机构，系指联合国国际儿童紧急基金会（这是主要的接受遗赠的机构，它获得3 400万美元）、中华民国救济事务托管委员会（500万美元）、世界保健会（400万美元）、国际难民组织（360万美元）以及联合国粮食及农业组织（110万美元）。(33)
第二节 联总全会及其工作
（一）1943年6月30日盟国间委员会提交全会第一届会议(34)的报告
提交给第一届全会会议的文件中，有一份是给参加盟国间战后物资供应委员会（主席是F·李滋–罗斯爵士）的盟国政府的报告，其日期是1943年6月30日。根据1941年9月24日圣詹姆斯宫决议(35)而设置的这个委员会，其任务是为盟国政府与有关当局收集并调整关于战后需要的物资估算书以及优先考虑的事项。该报告涉及解放后最初6个月的最低进口计划（总计为45 855 000公吨，其中23 485 000公吨需要海运），旨在满足比利时和卢森堡、捷克斯洛伐克、法国、希腊、荷兰、挪威、波兰以及南斯拉夫的紧急需要。
人们假定，在沦陷区收复以后，会有一个短暂的初期军事紧急救济阶段，这将由盟国军事指挥部作出决定。在此期间，需要的物资将限于那些必不可少的最低限度的需要物品：主要是粮食、衣着、住房、燃料和医药，这将由军事当局进行全面控制与负责。然后由联总从军事当局接管这一工作；该委员会的报告旨在为接管后6个月内上述8个国家已解放的地区恢复了民族政府后对食物、原料以及最必需物品的需要情况制定估算书。估算或者以英国定量分配物品的消费额（例如食品与纺织品）为根据，或者按战前消费额并参照英国战时民用消费额打折扣（例如食用油脂与皮革）。最低限度的营养需要量定为平均每人每天2 000卡。
该报告还提请人们注意到，对于已查实的所需物资，尚无迹象表明将作出供应的安排（国际小麦会议除外，它设置了一个有1亿蒲式耳的救济小麦库，拟对遭受战祸的国家以及世界贫困地区进行政府间救济）；注意到未来在采购物资方面的协调工作，其必要性并不亚于目前；注意到战后初期船舶缺乏情况可能成为限制救济活动的因素；注意到该委员会无力应付提供资金这一非常重要而棘手的问题，到目前为止仍不知道该如何处理这一问题；注意到由于欧洲目前内陆运输不畅，将会遭遇严重的困难；注意到关于现场派驻机构和现场劳务虽存在种种复杂问题有待考虑，但已解放地区的工业区还是有必要尽快地提供就业机会。该报告以及所附的专门报告是提交给盟国政府去考虑的，特别是要它们考虑上述几个问题。F·李滋–罗斯爵士还亲自将该报告提交给联总全会第一届会议。(36)毫无疑问，这个报告就是总署后来据以进行准备工作的基础，然而当它初次提出来时，美国代表们却群起而攻之，认为盟国政府夸大了它们的需要。(37)
盟国委员会在其报告中还提到了“难民”问题，估计欧洲至少有1 600万“难民”，其中或许有一半仍然留在本国，但已离乡背井，过着颠沛流离的生活；难民人数最多的是德国，至少有650万人，主要是来自被占领国的战俘和工人，其中大多数为波兰人，可能多达200万人；有100多万被俘的法国士兵和50多万做工的法国平民流落在国外。
难民问题的演变与预计的情况大相径庭。关于这个问题的演变情况将在下面加以叙述。(38)
（二）全会的各次会议（1943年11月—1946年12月）
联总协定签署之后，全会第一届会议立即在大西洋城举行，时间是1943年11月10日至12月1日。(39)参加的国家有加拿大、中国、法国民族解放委员会、希腊、印度、荷兰、新西兰、挪威、苏联、英国和美国，而比利时、澳大利亚、挪威、南非、英国和美国还派出“代理代表和顾问”出席会议。
全会通过下述委员会进行工作：（1）组织与行政委员会；（2）总政策委员会；（3）财务与物资供应委员会；（4）善后救济政策委员会。
“全会首次会议完成了在协定中已部分制定的组织体制。它标志着第一个联合国家的组织和第一个开展工作的大型国际机构的实际诞生。”(40)
第一届全会进一步规定了联总的活动范围。联总将在“已解放的地区（亦即在联合国家会员国的领土上）开展工作，非经全会特别授权，不得在敌国领土上开展工作”。(41)
联总要提供救济物资（例如，食物、衣服、医药）；提供各种救济（例如，卫生与福利）；提供善后物资（例如，在已解放地区提供为制造和运输救济物资以及恢复公用事业所必需的原料等等）。
“因此，总署不打算从事长期性的重建经济的活动；它是临时性机构，专门从事救济及与之有关的活动。”(42)
它要协助人民自力更生。凡其政府有能力以外汇付款的任何国家，联总不向它发放救济物资，以免耗竭它的资金与物资。然而它也不鼓励外国政府举债来获得外汇以购买善后救济物资。
联总救济物资的分配，应一视同仁，不得因种族、信仰或政治关系之不同，而有所歧视。“因此，救济物资任何时候都不能作为政治工具来使用。”(43)
构成总署宪章的这些总的指导原则，体现在全会第一届会议所通过的41项决议中。(44)
指明这次会议在何种程度上限制了联总的活动范围是非常重要的。根据协定的条款，总署可以在任何联合国家所控制下的地区，对灾民采取救济措施。(45)这一定义包括的范围很广，不仅对已解放国家进行援助，而且甚至对英国，对其被空袭炸得无家可归的人民也加以援助。这是原来的起草委员会所慎重考虑过的意图。可是英国政府还是决定不向联总提出任何援助要求，而后来英国政府则不能提出救济要求，因为第一届全会作出决定，任何地区，“凡其政府拥有适当外汇支付手段者”，联总不予以救济。(46)然而这后一规定还有更广泛的影响，它要求希望获得援助的政府接受一次“支付能力审查”，并使总署相信该国政府确实没有支付能力。这一决定使得西欧大陆上所有国家都没有可能得到联总的援助。这些国家为了对抗德国人的占领，冻结了它们在海外的资产，所以它们在国外拥有相当大的一笔可资利用的外汇，而且为了威望关系，它们也不愿让署长去审查它们的资产。那时它们尚未认识到这些资产与它们国家所需要的恢复及善后费用相比，是多么不足。以后，所有这些国家都通过马歇尔援助计划获得了大量的援助。
对“救济物资需要付款的国家”，联总没有从事救济活动的责任，但下述事项不在此限：（a）紧急救济物资，（b）帮助不是所在国国籍的难民。此外，联总还必须对付款国家提出的物资要求进行审查，并将审查报告提交联合委员会；事实上联合委员会对于物资的供应实行了非常严格的控制，联总没有必要去插手。英国的政治利益在于促使西方国家重新站起来，当证实联总没有可能援助这些国家时，对英国来说最恰当的办法是由英国直接援助这些国家（多半要通过信贷去购买那些有可能获得的物资），而不是把这笔钱花在对东欧的慈善援助上。因为，一旦禁止总署去援助西欧国家，法国、比利时、荷兰与挪威就不再对联总有什么实际兴趣了，而当初所设想的大部分将用于西欧的资金事实上将主要用于俄国的卫星国以及意大利、奥地利和希腊了。因此，那时看来非常合理的财务决定却改变了总署工作的一切计划，造成了这样的局面，即把联总的资金（大部分由美国、英国和加拿大捐助）用来恢复已变成潜在敌人的那些国家的经济，而操英语的国家在西欧的朋友以及英国本身倒是一直在等待援助，后来终于由美国通过马歇尔援助计划向它们提供了援助。
如前所述，全会第一届会议通过的第一批41项决议，成为联总政策法规的最初构成部分。全会由中央委员会每年召开2次会议。事实上全会一共举行了6次会议：
临时议程由署长准备；虽说中央委员会以及全会各个成员都有权提出议题，但它们却很少这样做，总务委员会往往会改变临时议程，更动议题的讨论次序，并决定哪些应包括在议程之内，哪些则不包括。从第二届会议起，总署为全会设置了一个秘书处，由副署长郭秉文在1944年8月至1947年7月期间负责该处工作。全会的大部分工作是通过委员会而不是通过全体会议来进行的。
“出席全会的人通常是从各国政府主要负责人中遴选出来的；供应物资的主要国家还派了一批有资格的顾问陪同他们出席全会。”(47)在后来的几次会议中，美国和英国的主要代表们倾向于将愈来愈多的工作移交给下属人员去办。
全会的工作有：（1）讨论署长的报告；（2）制定新的政策，这体现在以后通过的一系列决议中。
“在第一届全会会议之后的5届例会中通过的74项决议，涉及的范围很广，从一些小事，如批准联总的钤记，到一些重大的决定，例如把联总援助范围扩大到前敌国地区，规定第二次捐款并对联总工作的时限提出建议。”(48)
（三）全会所属各委员会及其工作
全会中央委员会最初由美国、英国、苏联和中国的代表组成，由署长担任主席，他没有表决权；第三届全会时（1945年8月）增加了加拿大与法国的代表；第四届全会时（1946年3月）又增加了澳大利亚、巴西和南斯拉夫的代表。
中央委员会于1943年11月11日召开首次会议，任命了首任署长（赫伯特·H·莱曼州长）。(49)1948年9月24日举行了第66次会议，也即最后一次会议。从1948年9月30日起取消署长一职（当时由洛厄尔·W·鲁克斯少将担任）；这就是联总作为一个业务机构正式结束的日子。
在全会会议期间中央委员会召开的会议次数如下：
③伍德布里奇：《联总》，第1卷，第53页。
中央委员会的会议是不公开的；会上讨论联总的整个活动。会议的气氛是融洽的，所作的决议通常是一致通过的。但是有一次（1946年3月），当美国的提案要求获得有关贸易协定、进口和出口的情报时，苏联代表投票反对，中国代表弃权；在联总的后半部历史中，苏联、南斯拉夫，有时还有中国，趋向于形成一个少数反对派。然而就大多数问题来说，并不存在什么争议。
中央委员会的权力与日俱增。它有权作出紧急决定，虽说这要提请全会审议，但是事实上这些决定极少有修改的情况。全会（在1945年8月的第三届会议期间）规定署长的主要活动计划，即对有关国家分配救济资金，亦即总署的中心工作，需由中央委员会批准。因此，“中央委员会对制定政策以及对总署业务控制的权力超出了协定所规定的范围”。(50)
署长通过一系列的月报（月报于1945年初开始，一直继续到1947年6月）使中央委员会能随时了解他的工作的详情。从那以后，中央委员会执行了全会的权力——主要是为了结束联总业务——而月报也就改为2个月1次了。
除了全会（最高权力机构）和中央委员会（最高执行机构）之外，联总的管理权原应掌握在一系列委员会手中。
第一届全会（1943年）建立了欧洲地区委员会及远东地区委员会；还建立了物资供应委员会、财务管理委员会以及物资供应委员会所属小组委员会（决定受援国的支付能力）。此外又有审计小组委员会、规划小组委员会以及5个专门咨询委员会（处理农业、难民、卫生、工业的恢复和福利事宜）。(51)这些专门委员会应就其职权范围内的问题，向全会、中央委员会和署长提出建议；但是
整个说来，它们在开展联总工作方面只起次要的作用。……为这些委员会规定的细则都是表面文章。原来指望这些委员会能成为重要的工具，能促进会员国政府对联总工作的好感、参与和支持，但结果却使人们担心这些咨询机构会延误联总的行动。联总的工作要求能迅速满足紧急需要。联总的存在是短暂的，不能让这些在政策方面提供意见的各种委员会通过漫长的讨论而推迟联总的活动。因此，总署并不鼓励委员会开会。到第二届全会期间（1944年），会员国政府都表示不必再添设委员会。第三届全会（即1945年）解散了许多专门委员会，会员国及总署对此是欢迎的。(52)
全会欧洲委员会和全会远东委员会具有重要的职能，如：
1．提出整个物资需要数量的根据，提出公平合理分配现有救济物资的意见；
2．接受并讨论定期报告，并就协助难民的组织工作以及就协调各国关于医疗及其他善后救济事宜的行动提出意见。
全会欧洲委员会的代表来自比利时、巴西、加拿大、捷克斯洛伐克、法国民族解放委员会、希腊、冰岛、卢森堡、荷兰、挪威、波兰、苏联、英国、美国和南斯拉夫。丹麦、白俄罗斯、乌克兰和土耳其是以后参加的；而意大利和奥地利的代表（1946年以后）被邀列席会议，无表决权。
这个委员会从1943年11月至1948年3月共召开了38次会议；先后担任主席的都是英国人，如粮食大臣J·J·卢埃林上校（现为卢埃林勋爵）；兰开斯特公爵郡大臣欧内斯特·布朗议员；弗雷德里克·李滋–罗斯勋爵；肯尼思·P·扬格议员。
全会远东委员会是一个有影响的重要机构。直到第一次南京会议（1946年6月7日）为止，它的事务主要是讨论总署关于当前工作的双月报告，讨论官方或专家派遣团的考察报告。在它转移到中国之后，它成为
决定总署远东政策的一股力量……它特别讨论了下述问题……如难民工作的规模，需要更多的当地通货的情况，以及救济物资在某个国家内分配不均的情况。1947年是远东委员会，也是联总在中国的活动遭到很大干扰的极为困难的一年，因为内战扩大，运输困难，通货膨胀日益加剧，迫使这个地区委员会的活动超出了它的咨询职责范围。(53)
第三节 联总行政部门的人员和组织
（一）工作人员的聘用
联总的工作人员在1946年6月份达到最高峰，当时有第一类人员12 889人，第二类9 962人，第三类1 398人（总共将近25 000人）。在第一类工作人员中，男性占58%，女性占42%；就国籍而论，美国占35%，英国占34%，其他欧洲国家占22%，英国自治领占7%，中美洲和南美洲占1%，其他国家占1%。在全部工作人员中，总部聘用了1 823人，欧洲地区署聘用了1 601人，中国署聘用了1 214人，德国的难民救济署聘用了5 191人，欧洲地区各个派遣团聘用了2 519人。(54)
第一类雇员“根据国际就业条件和规定有可能在本国或外国服务”；(55)第二类雇员在当地聘用，只在受聘国服务，不受总署关于国际就业条件和规定的约束；第三类雇员是志愿机构的工作人员，总署不付给薪金。
这些工作人员构成了一个国际性的文官体系，保证决不“因性别、种族、国籍或信仰”等而有所歧视。“聘用国际性的工作人员班子或许是总署所遇到的最重要而又最困难的大问题。”(56)在联总开始聘用工作人员之前，欧洲的战事已进行了4年，美国也已参战2年。因此，合格的人员几乎早已被某些政府部门吸收去了。
一直到1945年5月欧洲战事获得胜利后，情况才较为好转：随着复员的开始，离开武装部队的男女兵员愈来愈多了，从军事工业中出来的人也有了，劳动市场上劳动力的供应总的来说是松动得多了。幸运的是，总署直到此时才开始感到迫切需要人员，从事欧洲的难民救济工作。联总在这方面的活动中所雇用的人员最多。(57)
联总先在美国开始聘用人员，主要是从政府机构中招聘。应聘的人很多。“总署的实际问题在于：虽不能确切知道需要做什么以及何时去做，然而却知道一旦需要行动时，就得迅速行动起来。联总在许多方面有如一支军队，但是一支军队拥有整装待命训练有素的人力后备。”(58)而总署在建立人力储备问题上却犹豫不决。因为这样会造成浪费；此外，人员闲置过久将会懒散松劲。在这期间，设在伦敦的欧洲地区署一直在为难民救济署招聘人员。考虑到这样做会造成浪费，因此招聘工作停止了。
总署早期阶段的招聘工作提供了“秩序，反秩序，无秩序”的一个典型的例子。结果除了引起管理混乱和人事部受到重大压力之外，还对工作人员产生了不愉快的影响，使他们有一切理由怀疑总署的办事效率，并且引起了很大的不满以至随后的忿忿不平。所谓“为欧洲派遣团人员储备”招聘的人员，无专职岗位，一再重新安排和调动，他们深信总署不知道要干什么，在一个短时期内，情况确实如此！1945年春天以后，招聘工作便能按部就班地进行了。(59)
“官方历史”写道：“人们当初曾对联总表示好感，它是当之无愧的，但是毋庸置疑的是，由于开头雇用了少数不称职的人员，这种好感就此消失了。”(60)该书以强烈的不赞成的态度指责了联总的巴尔干派遣团，这是总署在海外的第一次也是最不愉快的冒险。人们是“根据总署代表的态度和行为”来评价总署的。“遗憾得很，这些不称职的人竟然被雇用了。更遗憾的是，竟把他们派到了国外，让他们出头露面。”(61)
一切事业无论是私营的或是公营的，无论是商业性的或是政府的，其成败取决于它的指导人、它的人事管理、它的技术效能以及（在许多情况下）它的广告宣传活动。对于像国际联盟、联合国组织和联总这类国际性事业来说，也同样如此。一项事业在其初创阶段，常常会出现混乱，但其领导人如能有力地掌舵，随着岁月的增长，经验的积累，不断的试验，不断的总结教训，这项事业是能顺应环境的。联总的情况也是如此。它到了快解散的时候，已经成为一项管理得法、人员称职的事业了。但是外界的批评者却往往记住这个组织成长过程中的痛苦时期，而不是它取得成就的年代。
联总的朋友与批评者都对联总有着很大的期望。它是拯救千百万贫困人民的一种临时性的、应付紧急需要的手段。它也是使遭受战祸国家衰竭的经济重新获得活力的一种工具。所有这一切希望、责任以及平凡而艰苦的工作都落在联总人员身上，即落在总署人员身上。他们有错误与缺点，有成就与业绩，“因此根据他们的业绩，你们是会认识他们的”。(62)
（二）华盛顿总署
联总总署设在华盛顿。“它之所以注定要设在华盛顿，是由于联合委员会和联合参谋长委员会都设在此地，是由于要采办的大部分供应物资必须通过美国的国家供应机构才能获得。”(63)
总署的领导是署长，他由一位高级副署长协助。先后担任署长的有赫伯特·H·莱曼州长（美国人），1943—1946年；菲奥雷洛·H·拉瓜迪亚（美国人），1946年；洛厄尔·W·鲁克斯少将（美国人），1947—1948年。高级副署长是阿瑟·索尔特爵士（英国人），1944年；R·G·A·杰克逊海军中校（澳大利亚人），1944—1947年。
总署各部门及其主要职位的安排本来是从下述一些活动中形成的：同政府代表们进行了会谈；由海外善后救济执行局的前工作人员（特别是卢瑟·古利克及休·杰克逊）、高级副署长阿瑟·索尔特爵士以及弗雷德里克·李滋–罗斯爵士等人一起起草了一系列计划；为适应主要职位的可能候选人的特殊资格或者适应他们在接受任命时所要求的条件而进行了调整。索尔特于1944年3月9日提出了“关于联总机构的意见”草案，它根据这些初步讨论与安排的结果，规定了总署的主要部门及其权限。这个草案就成了制定联总初期体制的非正式根据。(64)
署长之下有几位副署长负责下述行政部门的工作：物资供应局、财务和行政局、地区局、秘书处、地区联络署。(65)还有3位理事与副署长同级，他们负责卫生、福利和难民等职能部门的工作。
总署体制的缺点，特别是职责含糊这一缺点，很快就暴露了出来。物资供应局享有最大部分的权力；财务和行政局成了许多互不关联部门的松散的集合体；地区局微弱无力，职权不明；职能部门缺乏必要的上级监督。(66)
这个失去平衡而又调节失灵的机构还得推动下述一些组织的工作，如欧洲地区署，联总中国署，29个服务处和派遣团，派往受援国的16个派遣团，以及在德国、奥地利、意大利和中东的难民救济署。
（三）欧洲地区署
设在伦敦的欧洲地区署，根据署长的授权，得管理与监督联总设在欧洲和中东的办事处、派遣团、难民救济署及其管辖地区内的人员招聘和救济物资的采购等，但无控制权。欧洲地区署必然要发展成为一个对华盛顿的母体机构有高度独立性的组织。(67)欧洲地区署谋求独立的斗争耽误了不少工作，引起了相当多的摩擦；但是终于赢得了胜利，通过在伦敦设立署长办事处，它的半独立性获得了承认。在改组期间，该处主任高级副署长R·G·A·杰克逊海军中校，作为总署署长的私人代表进驻伦敦。他于1945年10月返回华盛顿，而让中将汉弗莱·盖尔爵士（他曾担任盟国远征军最高司令部的行政官）留驻伦敦作为常任“署长私人代表”。
欧洲地区署主任拥有署长授予他的决定一切事务的权力。事实上，它是由前盟国战后物资供应联合委员会脱胎而来的。1943年11月之后，它在联总全会的指导下继续发挥行政部门的职能。它由1个三人小组领导，这3个人是负责行政的副署长（英国的F·李滋–罗斯爵士）、负责物资供应的副署长（苏联的尼古拉·I·费奥诺夫）和负责地区工作的副署长（美国的利思戈·奥斯本）。1个机构配备3个领导者，这不是理想的行政管理形式，不过这三人小组在一起工作得很不错，他们之间的意见分歧是极少的。这3个领导者名义上受莱曼州长指挥，但他们同心协力地处理华盛顿发来的非常原则的指示。“职能部门的负责人”（主持卫生、福利和难民处工作）由总署委派，他奉命直接向署长汇报工作，而不是向欧洲地区署的任何人报告工作，这样就使事情变得更加复杂了。这种局面导致利思戈·奥斯本回到了华盛顿，而他所负责的地区部也就消失了。到1944年底
欧洲地区署的组织形式甚至使善意的人也感到不能放心了。……这个机构的最高管理权可以分散在五六个人手中，他们每人都握有行政权。这就不可避免地引起职责重叠与责任不清。但是问题似乎不止这些，此外，还有好几个职责渠道通到2 000多英里外的一个城市。在经过历史上最残酷的一次战争之后，对欧洲大陆上密度大而社会结构先进的人口进行善后救济，是不能由一个松散的分支机构来完成的，而这种分支机构即使对一个小的商业公司的业务也会带来灾难。(68)
确立有效的行政管理显然是非常必要的了。(69)
1945年，对总署全会之下的体制进行了简化，“负责职能部门的理事”“至少在名义上”是置于它的管理之下了。(70)
莱曼州长在其1945年5月3日的署长指令中规定，他要通过总署来执掌联总的全球政策和活动；特别规定受援国提出的物资初步申请书应提交华盛顿，因为在华盛顿可以根据当地物资供应与海运当局(71)对现存商品与船舶运输能力所提的建议，可以根据各个派遣团的情报汇总，可以根据总署关于联总可能获得的物资的消息，而作出最妥善的最后决定。
此后，物资供应就成为联总的主要活动；查明物资供应情况的中心地点是华盛顿；联总只有1个领导（在华盛顿）而不是2个。欧洲地区署从未声称有最后决定物资供应的权力，但是全会欧洲委员会按其职权范围来说有权对物资需要提供根据，而欧洲地区署也就贯彻了全会欧洲委员会的要求，敦促对物资供应作出安排。
欧洲地区署就成了联总在欧洲和中东（包括埃塞俄比亚和中东的难民营在内）一切活动的管理中心。联总授权它负责上述地区内联总的各个派遣团、服务设施及各项活动的计划、组织和管理工作，决定所需行政费的总额（须经总署批准），以及随后将这笔费用在各派遣团之间进行摊派。派驻在上述地区内的各个派遣团团长，应向欧洲地区署汇报工作，欧洲地区署需审查各个派遣团关于人员需要的申请书，接受他们的定期汇报和专题报告，以及批准对派遣团的视察。(72)
因此，到1945年年中，欧洲地区署和总署之间的关系得到了明确的规定，对欧洲地区署的任务也作了明确规定，对它的体制重新进行了改组，以适应任务的需要。(73)这件事做得很及时，因为莱曼州长的指令是1945年5月3日发出的，而德国则于5月6日投降。这时联总已在中东、希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚开展工作了。
（四）中国署
从某种意义上来说，欧洲地区署是先于联总而存在的，因为在其体制内保存了盟国战后物资供应局的残馀。联总的另一个区域性分支机构中国署却没有这样一个独立的前身。中国署是全会远东委员会的业务机构。
“总署……对于建立另一个地区署毫不热心，因为这个署几乎也是不可避免地要由三人小组来进行管理，而这种管理方式已使伦敦署苦恼不堪”。(74)况且，由于日本的占领，最初也不可能在中国开展工作，尽管全会远东委员会的中国委员一直敦促要在未沦陷的重庆设一个办事处。
全会远东委员会于1944年10月12日召开的第6次会议，决定尽快地在悉尼召开委员会，决定一俟对日作战的发展情况允许时，就将该委员会的总部移至中国，并立即在悉尼和重庆建立地区署（分别为西南太平洋地区署和中国署）。
联总在中国的工作开展情况与欧洲不同，这是由于下述原因造成的：内战扩大，运输困难，通货问题和通货膨胀加剧，救济物资分配不公平，以及对共产党地区应否给予救济物资的问题和关于出售联总棉花所获资金的利用与管理问题。全会远东委员会归联总全会领导，中国署则归总署领导，但是由于问题特殊并受地理条件限制，联总在中国的代表拥有非常大的自由行动权。
（五）服务处与派遣团
中国署所以能“成为联总的一个地区署，只是由于它在上海的总部最终控制了散布在这个辽阔国家内的15个地区办事处。中国署的组织与职责相当于联总派往受援国的一个标准的派遣团”。(75)
西南太平洋地区署起了与澳大利亚和新西兰政府、盟军当局以及中国署进行联络的作用。它监督西南太平洋地区内救济物资的采购与人员的招聘。它还指导联总派往菲律宾的派遣团，直到1946年1月这一任务移交给华盛顿为止。
1944年5月1日在开罗成立的巴尔干派遣团“接近于一个地区署的地位”。(76)它的设置是为了在希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚能够容许接纳联总人员之前，为联总筹办派往这些国家的派遣团，1945年3月，中东署接替了巴尔干派遣团，从事难民遣返和就地采购救济物资的工作。
西欧和西北欧无权要求联总救济，因为这些国家拥有足够的外汇，能够获得它们所需要的物资。然而它们接纳了联总的联络小组，听取他们对卫生、福利和难民工作的意见。在卢森堡、法国、比利时、荷兰、挪威和丹麦的联络小组就属这种性质。在瑞典和瑞士也驻有联络员。意大利境内也有几个联络小组。
到了1946年年中，救济物资采办局已在阿根廷、巴西、智利、古巴（包括多米尼加共和国和海地）、墨西哥（包括萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯）、乌拉圭（包括巴拉圭）以及委内瑞拉（包括哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、巴拿马）等地开展工作。在新德里（为了在印度、缅甸和马来亚等地开展工作）和安卡拉也设立了救济物资采办局。在上海、巴黎、新德里、檀香山、马尼拉还设立了采办军事剩余物资的办事处（1945—1946年冬）；在卡塞塔也设立了这种机构——这一机构后来迁往罗马办公。
（六）同“受援国”的关系(77)
联总的“前线”是受援国，在受援国所进行的工作是检验这一巨大事业成败的标准。派遣团的后盾是总署、地区署以及各地的物资采办机构。
所有这些办事处的联总职员努力从世界各地获得救济物资，物色合适的人员，他们有时太着重于物方，而忘记了这一切活动都是援助那些无力付款的国家，援助德国及中东的难民。多亏总署和欧洲地区署的高级人员，他们总是竭力提醒全体职员注意，受援国和难民营里的人们目前的生存和未来的希望，取决于来自环球各地（秘鲁、冰岛、美国、南非）的救济物资和专家服务，而这些物资与服务的获得，又取决于总署一个秘书的勤奋，欧洲地区署一个卫生顾问的才智，或者布宜诺斯艾利斯一个物资采办人员坚持不懈的努力。他们还充分地认识到，最大的责任落在派往受援国和难民营的派遣团身上。一旦由联总其他部门提供的物资与指示不能下达时，派遣团的人员必须处理由此而引起的失望与混乱局面；而当救济物资与指示已经下达时，派遣团人员就得努力促进不灵活的政府机构行动起来，并说明各项政策，以保证最广泛最周密地利用联总所提供的援助。派往各国的派遣团是联总组织的核心。……每个派遣团的领导都根据下列一些总的指导原则办事：联总的决议，全会和中央委员会的决定；署长或署长的个人代表所下达的专门指示，这类指示带有普遍意义，但其中也有一部分适用于驻在国的特殊情况；总部的一般政策指导，如果是驻欧洲的派遣团，还得接受欧洲地区署的指导；以及联总与驻在国政府之间所签订的协定条款。(78)
联总并不是对所有已解放的国家都提供援助。(79)根据“联合国善后救济总署协定”的条款，前敌国当然被排斥在救济之外，虽然意大利和奥地利后来也获得援助（匈牙利和芬兰获得的援助要少得多）。向联总申请援助的国家必须证明它们缺乏足够的外汇。这一条件就把西欧所有国家排除在外，虽然除了瑞士与瑞典（它们在战争中发了财而不是蒙受灾难）外，所有西欧国家最后都被迫向国外乞求贷款，成为马歇尔援助计划的申请者；因而美国、英国和加拿大不得不在联总之外又提供巨额救济资金。
联总的活动主要涉及中欧和东欧国家。(80)
受援国是芬兰、波兰、白俄罗斯、乌克兰、捷克斯洛伐克、奥地利、匈牙利、南斯拉夫、意大利、圣马力诺、阿尔巴尼亚、希腊、多德卡尼斯群岛、埃塞俄比亚、中国、朝鲜和菲律宾群岛。这些国家都驻有联总派遣团。
奥地利、中国、捷克斯洛伐克、希腊、意大利、波兰和南斯拉夫7个受援国，在一些地区中心设置了地区办事处。这些办事处的少数职员主要是受命对联总救济物资的分配情况进行监督和上报情况。他们就运输困难、仓库拥塞、救济物资在地区和各类受援者之间分配不均等问题向地方政府官员提出意见，有时候当所有的方法都失灵时，他们就亲自抓这些事。他们各处巡游，在其所工作的地区内进行现场检查，附带地还对联总的工作进行解释，敦促地方当局注意一些急需救济的情况。他们定期向派遣团团长报告工作，不仅要详细报告所在地区内有关联总救济物资的情况，还要报告该地区的经济状况以及物价管制与配给制度的实施程度。这些报告不仅为派遣团团长向总署或欧洲地区署呈交的月报提供了材料，而且当发生的情况证明不能在地方一级解决而要请示中央时，也提供了根据。……不管采用何种体制形式，每个派遣团的工作效能主要是取决于工作人员之间的同心协力、善于适应和坚韧不拔。尽管派遣团的某些部门经常人手不足，又是在联总指挥鞭长莫及的陌生国家，处于比较孤立的环境中进行工作，并且要受到全球物资供应变化多端的影响，但它们却成功地完成了任务，这主要是由于它们异乎寻常地发挥了主动性并进行了艰苦的工作。(81)
联总所有的救济物资首先要由总署按国别加以估计（即所谓“规划”）。然后总署将其需要的物资数额送交有关的局（配给和批准物资的有关当局），因为除联总之外还有其他一些申请者，而所需物资大多是供应不足的。总署在获准可以取得可能少于它所申请的数额之后，还得通过官方或商业渠道进行采购。它还必须获得船舶吨位，而这可不是一件容易办到的事。其后这些物资就转送给有关国家的联总当局，由它移交给该国政府，在联总代表的全面监督之下加以处理，而拿到物资的消费者则需要付款。联总代表应该注意在分配这些物资时不能有政治上、种族上或宗教上的偏见。(82)
第四节 物资供应的管理工作
（一）关于估计和满足进口物资需要的政策
“联总救济物资供应工作的开展和完成经历了两个阶段。第一阶段始于1943年11月，一直持续到1945年8月。……关于联总最后究竟会拥有多少救济物资与船舶吨位，这是不能肯定的……因为这时正处在不断变化的战争状况之下。”然而，已经做了许多准备工作：
已决定了欧洲所需救济物资的依据，而采购救济和善后物资的政策也同提供物资的政府一道规定了下来。
第二阶段始于1945年8月，一直持续到1948年9月底。随着战争的结束……要由联总进行援助的那些国家的物资需要已确定下来，联总所掌握的物资又在各国之间根据审慎制定出来的总的活动规划进行了分配。
到了这一阶段末尾，尽管物资供应与财力上都存在困难，“联总在10个国家负担的全面供应任务和在7个国家执行的规模较小的供应规划，已经履行了业务规划中交货指标的90%以上”。(83)
对于已解放的国家战后需要进口物资所作的许多估计书，最全面的一份已收在盟国间战后物资供应委员会的报告中（通常称为李滋–罗斯报告），它“详尽地列出了9个欧洲国家进口物资的需要。……根据联总协定，盟国委员会已由全会欧洲委员会取代”。(84)全会欧洲委员会是在联总全会第一届会议上成立的，它的第一项工作就是要作出决定：接受李滋–罗斯报告所提出的依据还是加以修改。根据美国驻英大使兼美国出席全会会议的代表约翰·G·怀南特的动议，采取了第二种做法。他赞成修改的论据有四点：
（1）从该报告起草以来，对于已解放地区的情况可能已掌握了更多的情报；（2）由于盟国间委员会无法处理苏联的需要问题，那么对于盟国间委员会所据以工作的某些总原则进行修改看来是必要的；（3）该报告的起草时间是在第一届全会规定联总的业务范围之前；（4）……预期美国和英国军事当局不久将就军事管制时期所能提供的救济物资问题向总署提供意见。(85)
怀南特还建议成立两个小组委员会，一个是粮食特别小组委员会，一个是纺织品特别小组委员会。这是在已成立的三个专门小组委员会之外增加的，已有的三个小组委员会是：农业技术小组委员会、工业善后小组委员会和卫生小组委员会，这三个小组委员会曾参与上述报告的起草工作。
怀南特的建议获得通过，5个小组委员会于1944年5月开始工作。7月份它们提出了工作方面的意见。它们的任务是：
重新审查以前由盟国间委员会提出的依据，使之完全纳入全会决议所规定的善后救济范畴。……
〔在粮食特别小组委员会上〕主要讨论是否要设法将已解放的国家的消费提高到统一的最低水平，还是提高到它们各自的战前水平。通过了一项折衷办法，如果那些依据不能充分应用时，那么小组委员会建议可采用估计物资需要和分配物资原则都适用的依据。小组委员会所采用的依据是每人每日2 650卡，对于一些专门团体还有补充供应。……小组委员会规定的卡数和盟国间委员会所规定的相同，……参照当时英国的战时消费水平。……据认为，维持2 650卡水平所需要的物资，是可以通过与一些政府协商而获得的。……
纺织品特别小组委员会的建议也是以当时英国的定量配给制度为依据的。这个小组委员会认识到，各个国家对进口物资的需要无论在数量上或者在种类上（即需要原料还是制成品）都有所不同，但认为应当维持的最低标准……则应当大略相同。建议的标准是“保持健康、温暖和工作效能的最低需要”。……编制了最低需要的衣服样品单，每件衣服上标明了所需要的配给票证数量。还建议总署在同各个盟国的专家代表协商之后，应当参照建议的标准来估量各国进口供应物资的需要。为了保证生活所需，采用的水平是成人每人每年要有42个单位的配给票证。
这一水平是参照英国当时的衣服配给标准。但产生了未曾预料到的结果。“到服装分配规划付诸实施的时候，英国的服装配给量已经减少，因此联总规定的标准超过了英国当时的标准，英国非但得不到救济，而且还向联总捐助了大量的原料和制成衣服。”
关于鞋类最低需要的估计是不太宽裕的，规定为
每人配给一双可以穿着的鞋或靴。鞋类需要量可用多少双鞋来表示，也可用皮革或代用品、或者原料来表示，这要根据各个国家的需要来决定。……小组委员会以概括性的措词来起草建议，它规定可以进口原料而不进口制成品（如果这更加适合一些国家的需要的话），这样该小组委员会就是在帮助全会贯彻这样的政策，即恢复那些从事生产救济物资的工业部门。(86)
对于医疗物资，没有提出“有关物资需要依据”的建议。对医疗物资的估计方法
与盟国委员会所使用的方法基本相同。医疗物资需要清单的编制是根据居住于温带的、平均每10万人口所必需有的医疗物资。以10万人口为一个单位所需要的医疗物资，这一标准应用到各个国家时，要考虑到有关国家的人口多少、战前的医疗物资供应标准和穷困程度而加以调整。(87)
农业技术小组委员会，
它的职权范围不止是提出有关物资需要的依据，它还就欧洲农业提出意见与一般情报。它指定专家小组对下述一些具体产品的生产提出建议：作物（包括种子、肥料与农药）；农业机械装置与食品加工厂；牲畜（包括饲料与兽医物资）；水产业。专家小组广泛地听取盟国间委员会的建议。……小组委员会提交给欧洲委员会的报告，其指导原则是：“在救济工作的第一年中，关于恢复农业和水产业所需要的物资供应量，其依据是要完成最适宜的食物产量规划。”为达到此目的，建议应当（i）提供农业物资，例如种子、化肥、机器、饲料、育种牲畜和商品牲畜；（ii）向农民供应充分的设备与物资，换取他们手中储存的农产品，以抵制农民的囤积居奇和他们之间的非法买卖。……
为达到这种救济目的，他们所作的努力不仅涉及善后工作，而且在某些生产领域还包括经济重建工作，如果经济重建可以解释为改造经济而不是恢复其原有水平的一些活动的话。这种趋势可以从许多事例中看出来，如以拖拉机代替畜力；在一些国家引进了家畜人工授精方法（过去它们不习惯这一套）；在一些习惯于使用畜肥的国家使用化学肥料。……(88)
工业善后小组委员会在制定物资需要的根据时，没有采用像食物方面应用的卡路里数据那样的客观消费标准，也没有像与农业善后物资需要基础有关的那种最大食品产量规划。而且，由于破坏程度的不同，可能需要的救济物资与设备的范围也许较任何其他领域为广。
小组委员会建议，应当最优先考虑恢复内地的运输和交通、公用事业，以及为一般工业维修所必需的服务项目。就这些活动而言，估计其物资需要是根据：（i）提供必要的维修以防止情况进一步恶化；（ii）修复被破坏的设备，要使运输系统、公用事业和其他设施能够满足救济阶段的迫切需要。其次需要优先考虑的是消费品工业和生产资料工业，后者是为生产必需品、燃料和提供劳务等部门生产必要的原料、装备和其他供应品的。要为生产下述消费品提供原料与装备：衣着、鞋类、肥皂、医疗和卫生用品；也要提供兴建临时性住所、进行必要的房屋修理和制造基本家庭设备之用的原料。……
小组委员会的建议有一个方面是独特的。恰恰只是在这一点上，小组委员会成员才把他们所关心的问题看成是影响欧洲整体的、超越国家利益的问题。小组委员会建议，联总一般应当把工业善后问题看成是整个已解放地区的一个大问题。……如果分散处理方针看来是有益的话，那么对这个方针作出某些例外安排也许是可取的，但是“联合国家这一大家庭的利益应当始终凌驾于一个国家的利益之上”。这个建议……被写入了小组委员会的报告中，而全会欧洲委员会和全会对此没有表示异议就接受了。它被列入第55号决议而束诸高阁，以后再也没有提起过，而各个国家关于工业善后物资供应和其他物资供应的规划还是严格按照国家来制定并竭力加以维护的。(89)
欧洲物资需要的依据，由该小组委员会提出，经全会欧洲委员会通过，并由全会在1944年9月举行的第二届会议上予以批准。
然而关于远东物资需要的依据，却没有通过决议。中国代表建议，应当采用类似欧洲的那种依据。这个建议遭到了反对，因为全会前已授权全会远东委员会提出关于它应当采取何种依据的建议。结果并没有制定相当于欧洲所采用的物资需要的依据。全会远东委员会考虑了这个问题，认为要为远东国家制定统一的依据是难以实行的。各国分别制定自己的规划，同意“为了达到公平分配的目的，各国必须作出努力，使彼此对于严重缺少的物资所采用的标准能协调一致起来。全会在1945年8月举行的第三届会议上采纳了这些建议”。(90)
联总所采用的依据，
充其量不过是所要达到的目标而已。虽说这些依据最初被认为是对善后救济规定了必不可少的最低限度需要，可是面对着严酷的现实，这个最低限度也是难以实现的。联总的资金与物资十分有限，而可利用的救济物资数量也十分微薄。结果，不得不制定使各国的需要量降到更低水平的计划。然而这些依据还是提供了一个标准，据此可以对物资需要量加以公平的缩减。(91)
第一届全会决定，为了估计与满足已解放地区物资进口的需要，下述四个步骤是必要的：
（1）应由全会欧洲委员会和全会远东委员会对各自所在地区救济物资需要量的依据或标准表示同意；
（2）把这些建议提交全会；
（3）总署根据全会所批准的依据，编制包括所有地区物资需要量的总估算书；
（4）要把这些估算书连同其他申请者的估算书一并呈送联合委员会裁酌。
从逻辑上讲，应该先规定物资需要量的依据，然后再提出物资分配的请求；然而由于时间紧迫，无法遵循这种逻辑顺序。首要的工作在于从一切可能的地方获得物资，再把这些物资运送到迫切需要的地方。要求署长“把迫切需要的救济物资的分配与采购事宜作为头等重要任务来考虑”。(92)在此情况下，他不能等待编制详细的统计表。
1943年11月签署联总协定时，联合委员会这一机构刚成立，所以协定中并未特别明确要总署通过联合委员会来进行工作。英镑区内的物资储备或多或少是处于英国掌握之中的，因而联合委员会内的英国代表能够控制这些物资储备。同样，美国代表也能够控制美国的物资储备。但是联合委员会不能控制南美、北非或中东一部分地区的物资。这种控制之所以能够存在，主要是由于实行封锁与颁发航运执照制度之故。有些盟国政府一直不愿接受这种控制，力图建立自己的物资储备，例如荷兰与挪威政府就是这样。一般认为，一旦欧洲获得解放，一旦对德战争突然结束，联合委员会这个制度将受到严峻的考验。西欧国家——还有苏联——对于联合委员会的体制有着不少的保留看法。联合委员会代表着供应物资的主要国家美国和加拿大，也代表着主要的消费国家英国，因而一些国家怀有很大的疑惧，认为英国政府通过其在联合委员会中的地位，将谋求在委员会同意供应欧洲其余国家以任何物资之前，要为英国争取到它所需要的一切物资。关于船舶情况也是这样，盟国有关方面也是要反对继续让联合船舶委员会控制船舶。正是由于这个缘故，盟国间委员会才竭力主张其他盟国在联合委员会应该有更充分的代表权。
（二）物资供应规划的发展与执行
到了1944年初，在华盛顿新成立的物资供应局总部已经进行了“粗略的估计”，
对总署预期能够获得的资金与物资同它必须满足的善后救济需要进行了比较。……物资供应局由于编写了这份报告，对受援国目前状况（会影响联总救济物资需要的规模）的估计有了初步经验——对受援国状况的估计包括下述几个方面：本国的生产与储存数量，定量配给与分配制度的管理效能，欧洲运输事业的效率以及遭受敌人破坏的程度。
这时不曾把这些估计同联总事业可能面临的财务问题联系起来考虑。事实上这种估计带有极大的推测性，而且也不能不如此。
根据这些估算而制定的数字送交了联合委员会，作为1944—1945年这一特定时期所要争取的初步需要量。
在初步的物资需要报告所列国家中，包括西北欧的六个付款国家——比利时、丹麦、法国、卢森堡、荷兰与挪威。然而在1944年初，上述6个国家的政府也各自着手把解放后它们所需物资的估计书送交联合委员会，于是情况很清楚，它们不会向联总要求资金援助了。它们的需要逐渐地不与总署发生直接关系了。(93)
下一阶段是初步试图估算各个国家的需要。1944年7月，向欧洲大陆所有政府发出了调查表，请它们对
军事管制阶段之后6个月内所必需的善后救济物资的进口数量作出估算，并说明为采办与运输这些物资，需要从联总获得多少资金援助。……捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫四国政府表示需要大量的援助。(94)
提出的规划远远超出当时联总的全部资金与物资。
尽管基金可能是不足的，在全会第二届会议上又承担了另外两项义务：在意大利进行有限的救济工作以及为多德卡尼斯群岛制定一项救济规划。
总署根据第二届全会所通过的计算进口物资需要的依据与政策，对会员国政府提交的估算书进行调整，使之适应联总的依据；结果缩减的数字，按美元计算约缩减46%，按吨位计算约缩减50%。
在这个初步运算之后，又“根据确定的支出规划，制定了按国别编制的预算。会员国政府急欲知道可从联总获得的援助”。(95)然而总署却不愿意在这方面作出任何许诺，因为对欧洲的情况没有获得精确的情报，这意味着所作的估算只能是最粗略的。
然而，经断定，会员国政府所需要的是获得有关援助的情报，而不愿冒风险去提供情报。
制定了按照以10亿美元预算为基础的资金与物资暂行分配计划，预算的75%（以救济物资数量来表示）将让各会员国政府知道，余额则留作紧急准备金之用。……那时并没有为中国规定数字，因为中国政府代表认为到1945年后期之前，联总不大可能在中国开展大规模的工作。为意大利规定的2 500万美元这一数字是任意决定的。利用“填平补缺”的方法为阿尔巴尼亚、捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫编制了预算。“填平补缺”这一方法在1945年秋又获得了进一步的改进，其时制定了包括联总整个工作时期在内的第一个范围广泛的工作规划。
要把所有受援国的救济规模提高到全会所通过的基础上，联总显然缺乏必要的资金与物资，所以“填平补缺”这个方法的主要目的就是使每个国家的匮乏程度大体上趋于一致。一国预算的第一个组成部分是在本国原有的物资之外所需要的额外数量，这个额外数量是为了补足按人口计算的每种重要商品的缺少额，使这个国家同最少匮乏的国家能够拉平。在5个国家的预算拉平以后，剩余下来的救济物资就按照人口平均计算来分配。
在为每个国家编制暂定的商品预算时，规定了以下的轻重缓急次序：医疗卫生物资，食物，农业善后物资，衣服与鞋类，以及工业善后物资。……
第一期6个月的暂定规划通过“派遣团对进口需要物资的指导手册”而传达给受援国政府，这些手册是在1945年初编成的。它们体现着制定工作规划的萌芽阶段。在这个规划中受援国政府开始起着积极的作用。
1945年4月初，联总从预备阶段进而开始业务工作……它之所以成立也正是为了进行这一工作。……随着各受援国向外开放，总署在输送救济物资时采取的政策是竭尽可能利用一切可利用的资金与资源，尽量满足能够运进救济物资的已解放地区的需要。……只要最先获得解放的地区有迫切需要，那么联总如果使物资储备闲置起来以应付尚待解放地区的需要，似乎是不明智的。……到了1945年5月底，联总向它所负责援助的那些欧洲国家输送去的物资总计达262 655吨。(96)
其中希腊获得的物资总数远远超过任何其他国家。它所获得的物资确是超过了捷克斯洛伐克、意大利、波兰和南斯拉夫四国的总和。其原因是联总对希腊所承担的义务并不是要开展救济工作，而是要继续并扩大自该国于1944年10月解放后军事联络组一直在进行的大规模采办与装运物资业务。希腊各港口每月能吞吐的货物共达20万吨以上。另一方面，当联总承担了供应救济物资的义务时，在南斯拉夫只有两个港口可供远洋轮船之用，每月的吞吐量估计共为65 000吨至95 000吨。整顿内地运输所需的现有设备规模也是一个重要的限制因素。
“全会欧洲委员会对于导致联总向各国输送救济物资数量悬殊的环境并不重视，因而那些从救济物资总数中只拿到很小份额的政府的代表们，对于存在这种差距是极为不满的。”(97)这种愤懑又对全会产生了更大的反响。
“署长在第三届全会上提交了一份工作规划，它包括了直到1945年12月31日为止这一期间总署拟进行的活动。”很清楚的是，
联总能否继续工作到善后救济任务宣告完成，要取决于它是否能获得补充资金。……如果得不到补充资金，〔那就势必要对〕1945年的工作规划进行重大的修改，因为余下的资金与物资很大一部分将要从欧洲转移到远东以开展工作。这又势必导致大量削减对欧洲的援助，尽管联总对中国的援助仍然会是严重不足的。……第三届全会上所通过的一些决议是一项折衷办法。……决议条文预测了联总工作的大约结束日期——对欧洲运送物资的工作将于1946年12月31日结束，对远东则为1947年3月31日。建议接受第二次捐助，数额与第一次相等，同时要承担更多的供应任务，包括一项对意大利“提供足够的物资供应的规划，以满足意大利人民的迫切需要”，还有对奥地利的供应规划、对朝鲜和台湾的供应规划……以及对乌克兰和白俄罗斯的供应规划。(98)
由于第三届全会作出了这样的决定，总署才于1945年秋首次开展长期的工作规划。
第三届全会也处理了一些国家（它们后来被称为“铁幕”后的国家）提出来的关于救济物资分配不公平的责难。结果，在中央委员会下建立了一个规划小组委员会。
由于出席规划小组委员会的国家就是出席中央委员会的那些国家，所以控制联总救济物资分配的权力操在提供物资的国家手中，而受援国的一些要求则基本上被否定了。建立规划小组委员会的一个次要影响是它可能会削弱总署对于分配联总救济物资的行政权。可是事实上规划小组委员会并没有产生它可能产生的那种强大的影响，这主要是由于代表署长参加该小组委员会的戴维·温特劳布（物资供应局副局长）的能力和个性强。(99)
由于第三届全会作出了决定，联总第一次能够“进行估算并且通知每个国家它可以指望获得的五个商品类别的每一类中的救济物资的总价值”。(100)
在联总要供应的物资中，凡是本国已有生产的，要将这部分从最低消费需要量（按照联总规定的“物资需要量依据”计算）中减去。在远东，中国政府所计算出来的“物资需要量”按比例予以缩减，就从10亿美元左右减为5.625亿美元。
因此，总署在最后阶段制定的“国别规划”，就是根据受援国提出的估算书加以调整，使它符合联总规定的“物资需要量依据”以及可能获得的资金数量。然后总署将数字提请规划小组委员会加以讨论，再由后者呈交中央委员会进行最后的批准。总署坚持要在各个类别中保持自由变动的权利，这个目的是达到了，但是未经中央委员会同意，总署在各个类别之间自由变动的数字不得超过15%。
到了1947年第二季度末，欧洲规划作为一个整体来说已完成了96.7%，而中国规划则完成了83.7%。在此期间以及直到1947年9月30日停止采购一切新物资之前，已经作出了一切努力，如通过补充采购、物资移用和资金筹集，使所有受援国的预算完成情况达到同一百分比。当物资供应局于1948年3月提出《最后工作报告》时，已经可以看出整个物资供应规划将完成99.8%。(101)
联总为“各国制定的规划”中所供应的物资有下列一些主要类别：
这些数额加上接收的军需品（1.080 37亿美元或563 160长吨），那么“国别规划”的小计应为28.713 87亿美元或23 983 493长吨。这些数字还应加上特别规划（难民、衣着和食物募集运动、中东难民救济署非洲难民营、西北欧的紧急救济规划）的小计32 025 000美元或168 398长吨。因此，全部“货物装运量”总计为29.034 12亿美元或24 106 891长吨。(102)
第五节 实地工作
（一）联总同军事当局和“受援”国政府所达成的协议
总署通过同已解放地区或占领地区的军事当局，或者通过同有关国家的政府所达成的一系列协议来开展工作。(103)
联合国善后救济总署正式协定规定了下述内容：总署提供善后救济物资与劳务并不要求以外汇偿还，提供给受援国政府的这些物资是在卸货港口或在边境移交；受援国政府在分配这些救济物资时应遵循联合国善后救济总署全会的政策（按照需要分配，不得有所歧视）；出售救济物资（这是为了在一国之内开展进一步的善后救济工作）收入的利用；设立联合国善后救济总署派遣团以监督救济物资的分配和履行总署在执行协议中的其他职能；根据全会决议的建议，授予联合国善后救济总署和联合国善后救济总署工作人员各种便利、外交特权和豁免权；交换情报，处理协议满期问题。(104)
最初负责对这些协议进行谈判的是联总总署（即华盛顿总署）；后来由欧洲地区署负责；再后，又由联总派赴各地的派遣团主持其事。协议有三种类型：
（1）同解放初期军事当局签订的协议，如1944年4月3日的开罗协议，它指导着联总参与占领希腊、阿尔巴尼亚、南斯拉夫的事宜——后来加上一个“说明”，并于1944年10月11日得到参谋长联合委员会的同意；还有“关于在巴尔干提供劳务的条件的协议”，该协议于1944年11月18日获得参谋长联合委员会批准。
（2）同军事当局签订的关于救济难民工作的一些协议。如1944年11月25日签订的联总—盟国远征军最高司令部协议，它涉及西方在德国的3个占领区；其后同各个占领区司令签订的协议；同驻奥地利的美国、英国和法国司令签订的临时协议；1945年7月15日同地中海盟军最高统帅部签订的关于将意大利境内非意大利籍难民转交联总负责处理的协议。
（3）同受援国政府签订的协议。这些协议规定联总在各地的工作，例如关于救济物资的接收、移交、分配和监督等事宜。签订协议的国家与签订日期如下：
同芬兰（1945年12月18日—1946年1月11日）、匈牙利（1946年2月13日—3月19日）和菲律宾（1946年6月11—12日）达成的协议，其格式不太正规，系采取交换信件的形式。关于多德卡尼斯群岛协议是同代表英国军事管理当局的英国陆军部签订的。关于朝鲜的协议，系采取同北朝鲜的苏军司令部（1946年6月27日）以及同南朝鲜的美军司令部（1946年7月3日）交换备忘录的形式。
联总在被占领国家与已解放国家的工作是根据协议来进行的，而协议则又以第一届全会的第一条决议为依据，该决议规定，署长必须“同当地执掌政权的政府或当局（军事的或文职的）进行协商并征得其同意之后”才能决定联总的活动。各个协议的形式与条文差不多是千篇一律的，以总署的法律总顾问室于1944年秋所制定的一个“总协议”作为范本。(105)
（二）对“受援”国家的善后救济工作
联总的成功与否应根据它作为一个国际合作机构的效能来判断，也要根据它对有关国家是否产生了有益的影响来判断。它的效能是不平衡的，一如“播种者”那个寓言中所述的种子一样。一些种子落在多石的土地上，枯萎了；一些种子则被缺乏效率和贪污舞弊（虽说要比人们所设想的为少）等杂草扼杀了；但多数种子是落在肥沃的土地上，长出了果实。在英国普通老百姓看来，对德国难民救济署也许是太重视了，根据这种看法，联总的整个工作是专门同这一部分工作等同起来了。它在赈济饥民、恢复运输和防止疾病等方面更为重大的任务，是在远离英国的一些地方进行的，因此英国人对这些工作了解得不那么清楚。
在中东，联总于1944年1月31日接管了中东难民救济署的工作。这是英国主持的一个机构，它在埃及、巴勒斯坦和叙利亚设有难民营，收容成千上万的希腊人（他们是在1942年和1943年德国军队和意大利军队入侵时从希腊、多德卡尼斯群岛和克里特岛流亡出来的）；收容1942年经苏联、土耳其和波斯而逃亡出来的波兰人；也收容1944年经过意大利而到达上述地区的南斯拉夫游击队员。
中东难民救济署署长威廉·马修斯爵士改任联总巴尔干派遣团（总部设于开罗）团长。开罗协议（1944年4月3日签订）规定，在希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚还处于军事占领时期，联总要对医疗工作、救济物资和紧急善后工作进行直接的、全面的控制。
这是联总开展工作的有力开端。它始于埃及——就像攻克东北非的伟大军事攻势始于埃及一样。巴尔干派遣团的目的在于（1）在军事占领时期，通过制定工作计划以及估算和协调救济物资需要量，对军事当局进行协助；（2）经管中东难民救济署所属的难民营工作；（3）实施培训计划。派往希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚三个半独立的派遣团要在巴尔干派遣团的监督之下工作，而后者又要接受华盛顿总署的控制。于是产生了许多混乱。
到了1944年11月，希腊派遣团的先遣队已在希腊登陆。派往南斯拉夫和阿尔巴尼亚的小组也正在意大利集中待命。到了1945年3月，派往三个国家的派遣团脱离了开罗总部，直接归属欧洲地区署管辖。巴尔干派遣团就此解散了。在开罗另外成立了中东署，管理难民营工作，遣返难民，(106)并为联总办理采购当地物资（亦即埃及棉花）(107)事宜。
这就是联总怎样开始其为期3年的紧张活动的情况。我们已经叙述了联总派赴受援国的派遣团的总的情况及其规划。(108)下面是分配给17个受援国的援助数额：(109)
从上表数字可知，最大的国家中国是最大的受益国，而波兰则居第二位。意大利、南斯拉夫、希腊与捷克斯洛伐克受惠于联总救济物资也是非常之大的，乌克兰、奥地利与白俄罗斯也是如此，虽然总额要小一些。
可以毫不夸张地说，是联总救了希腊（包括多德卡尼斯群岛）和波兰。这两个国家最迫切的需要是食物。在联总运往希腊的救济物资中，食物几占60%；在运往波兰的救济物资中，食物几近一半。希腊人民“简直就是由联总救活的”。(110)“若不是联总迅速有效地给希腊运去了必需的物资，该国的情况将会比今天不知坏多少倍。”(111)
除了使希腊人吃饱之外，联总派遣团还为该国引进了某些永久性的改进措施，这在卫生方面尤为突出；并且还为希腊树立了一个值得注意的而且并非完全不起作用的范例，表明了为国家而不为某一政治集团工作的重要性。如果说希腊终于从内战的灾难和共产党人的统治下被拯救了出来，那么拯救的功劳应部分归于联总。在曾经处于意大利统治之下的希腊的多德卡尼斯群岛上，联总派遣团与英国军事代表团密切配合开展工作，不但使居民免于饥饿，而且还教会岛民如何经办公共工程和福利设施，使他们在联总派遣团于1947年1月结束业务之后能够接管并继续经营这些工程和设施。
在所有欧洲国家的救济规划中，联总向波兰供应的救济物资以美元价值计算为数最大——占联总全部救济物资的16%，占整个欧洲规划的1／5以上。波兰在战时遭到了彻底的摧残和破坏。当和平来临时，这一片废墟本身势必要迫使任何波兰政府采取某种形式的国家管理经济制度，并且要“把重点放在促进农业耕作方法现代化和机械化上，以及提高工业化程度上”。(112)波兰在1946年和1947年相继遭到歉收，而这两次都由于联总救济物资的及时到达，才避免了饿殍载道的威胁。除食物外，联总对波兰最重要的馈赠是农业机械（例如拖拉机）以及种子、牲畜、化肥、拖网渔船、渔网、钓鱼用具和罐头工厂——实际上是提供了能协助波兰恢复自己食物供应的一切物资；联总不仅供应了拖拉机，而且还教会波兰农民如何使用拖拉机；因为这是首次大规模向波兰引进农业机械。在卫生设施方面，同样地，联总不仅供应了药物和医院设备，而且为了满足“波兰医学界全体成员所表示的要改进其服务质量的迫切心情”，又提供了医疗新技术的指导，这种新技术现在“已融合在该国的医疗实践之中”。(113)
到了1945年底，已经可以清楚地看出这一年并未为欧洲带来和平，而是带来了新的冲突，这就是共产党国家和非共产党国家之间的对峙。波兰政府则是站在分界线的共产党国家一边，这也是非常清楚的。然而美国、英国和加拿大——这些国家是提供人力与物力的主要国家——却继续对一个可怕的潜在敌人过分慷慨地提供物资和援助，并且重建其经济，这种经济将成为共产党势力在东欧的堡垒之一，而且在任何时候都有可能被调动起来反对它们。联总对波兰的援助是国际性慷慨施舍的最惊人的努力之一，是史无前例的。
对于白俄罗斯和乌克兰苏维埃社会主义共和国的援助，虽说为数略少，但也是前述同样努力的一部分。这两个苏维埃共和国的疆界除原属于苏联的领土之外，还包括1939年从波兰兼并的地区。它们由于遭到德国的征服和占领，受到红军撤退时所执行的“焦土”政策的破坏，其受害之深不亚于波兰，苏联所遭受的全部战争破坏，有一半是在乌克兰的工业区。从经济的角度来看，这两个共和国代表了苏联的主要力量；克里姆林宫的政治家们也许会感到惊奇，他们的“资本主义”国家的对手们此时既然已使苏联在经济上听任他们摆布，却没有推翻雅尔塔会议和波茨坦会议的决定，没有把他们自己的条件强加于苏联。事实上，美国、英国和加拿大非但没有利用它们的机会，而且还继续以联总的援助去医治俄国的创伤。1945年8月，苏联申请要7亿美元的善后救济物资。这一申请未被接受，而代之以给予这两个共和国2.5亿美元的救济物资，其中为数一半是食物，由俄国的“联总救济物资署”主要在城市地区进行分配。俄国的这个机构“工作非常勤奋，并且总的来说是抱合作态度的”。(114)
再者，联总不仅派巴尔干派遣团前往希腊，而且也派它到南斯拉夫和阿尔巴尼亚——这两个国家都是共产党政府当权。南斯拉夫的善后工作是联总的主要努力之一。那里的派遣团团长是一个苏联公民。(115)向南斯拉夫提供的物资1／4以上是食物，约1／4是“工业善后”物资。起初有人怀疑，一些救济物资是为了共产党的利益而出售和分配的，是把非共产党人排斥在外的，是由南斯拉夫军队加以利用的。联总总署派了一个专门委员会于1946年10月访问了南斯拉夫，查明这种怀疑是没有什么根据的。(116)
派往阿尔巴尼亚的派遣团是小型的。阿尔巴尼亚的需要不大，它的经济比较单纯。该派遣团“始终未能消除该国政府对它的怀疑，认为它只不过是推行英美罪恶意图的一个幌子而已”。(117)
捷克斯洛伐克——该国在战争中遭受的物质破坏是比较轻微的，它不光是一个“受援”国，而且还是一个“物资供应”国。它以馈赠方式供应了糖、蔬菜和水果，它还向联总出售了价值达850万美元的褐煤、焦炭、苜蓿以及蔬菜种子、土豆、裸麦种、小麦种和土豆种。联总也送给它价值2.61亿美元的货物作为回报。像在南斯拉夫一样，联总派往捷克斯洛伐克的派遣团也由一位苏联公民彼得·I·阿列克谢耶夫领导。实际工作是由捷克人自己进行的，也就是通过弗兰蒂塞克·奈麦茨领导下的捷克斯洛伐克善后救济署来进行的。派遣团的职能主要是咨询性的。“当联总于1947年年中结束工作时，捷克斯洛伐克的经济状况比任何其他接受联总援助的国家更好。”(118)
意大利是受到联总帮助的第一个而又是主要的前敌国。全会（1944年9月第二届全会）的苏联和南斯拉夫代表，甚至还有美国和英国代表，起初都不认为意大利提出申请是得当的。首次估算的9 480万美元被削减为5 000万美元。但是到了1946年1月，意大利在对德作战中的贡献已经得到肯定，因此到1947年意大利政府接管联总工作时，联总已给予意大利价值4.182 22亿美元的物资和劳务，而且“按照吨位计算，联总为意大利确定的救济规划是所有受援国中最大的一个”。(119)意大利政府按照联总提供的物资和劳务的外汇成本，相应地建立了一笔里拉基金，用这笔资金来资助另外一些善后救济规划。救济物资中一半以上是食物，1／4以上是“工业善后”物资，包括煤和液体燃料。为纺织工业提供的原料也同样重要。
另一项专门活动是为意大利难民提供住房，即一般称之为援助无家可归者管理委员会的工作。这项工作是维修而不是新建，地点集中在艾米利亚、托斯卡纳、拉齐奥和阿布鲁齐等遭到严重破坏的大区。到1947年春天，该委员会在成立不到一年的时间内，为意大利遭到最严重破坏的一些大区的103 725人重新提供了住房。这项工作的大部分资金来自“里拉基金”。
联总在意大利的工作对于重建这个国家，对于恢复有条不紊的环境，对于减轻人们的苦难起了极为重大的作用；而且由于意大利和联总的代表们合作得当，这些成就是在极少发生浪费和侵吞公款的情况下取得的。
奥地利的情况也如此，食物也是迫切需要的，因此联总在使人民吃饱（特别是在维也纳和其他城市）以及在使人们振作精神方面，作出了难以估价的贡献。(120)
联总对匈牙利和芬兰的救济规划，其目的不过是进行紧急救济，以救急难。联总派遣团在埃塞俄比亚的活动（1944—1945年和1946—1947年）“集中于开展卫生、福利和农业善后等培训计划方面”；(121)但是由于语言上的困难以及由于人民的落后和多疑，联总的活动并不是卓有成效的。
在远东，联总向菲律宾群岛供应了食物和医疗物资以及衣着；联总的专家也对该群岛进行了一些有用的技术性测量工作。但是菲律宾所迫切需要的救济，大部分直接来自美国。
在1945年8月的第三届全会上，朝鲜和台湾作为“已解放的地区”而被列入联总的救济范围。台湾归属在中国的规划内。对朝鲜的救济只有过一个开端，但联总人员未能获准访问接受联总大量物资援助的北朝鲜有关地区，而且，救济物资也不能在两个占领区之间自由移动。联总全会中的苏联代表于1946年12月提交了朝鲜的要求，然而署长由于上述原因予以拒绝。这是在联总范围内因一个重大问题而同苏联代表发生的一次直接冲突。最后，中央委员会于1947年2月作出决定，对朝鲜毋须制定全面的救济规划。
联总在中国的工作，从其规模来看，可以说是它所从事的事业中规模最大的，而从许多方面来看，也是失败得最惨的。关于全会远东委员会及其工作机构中国署的体制已如前述。(122)中国政府于1944年9月向联总署长申请援助，要求9.45亿美元的救济物资和2 200名外国专家的服务。总署并未同意这样巨大的救济规划，但它最后还是向中国提供了价值5.178 467亿美元的物资，其中“工业善后”物资远远超过1／4，“食物”略超过1／4，“衣着、纺织品和鞋类”略低于1／4。整个援助数额差不多是1901年由于义和团运动而向中国索取的赔款数额（即臭名昭著的“义和团赔款”）的两倍。(123)但是，普通的中国人虽然能够懂得被索取作为罚款的巨额款项的逻辑性，却显然较难领会作为施舍分配给他们的这笔为数更大的款项所体现的精神。这就是联总在中国开展工作的悲剧的一面。联总的工作使中国人受益匪浅，解除了无数人的痛苦，拯救了千百万人的生命，但是它对于人们的感情以及政治事态的发展却并未产生任何持久的影响。
中国署是在将近1944年底开办的，起初有一支小规模的骨干力量，后来逐步发展，在上海有一个规模庞大的总部，在南京有一个首都联络处，另外还有15个地区分署和若干直辖办事处。(124)中国政府成立了行政院善后救济总署（简称行总），代表政府作为联总的对应机构，共产党方面也成立了共产党解放区救济总署。向共产党区域供应救济物资也许是联总在中国所遇到的最困难的问题。第二个最大的困难是财政方面引起的问题，特别是通货膨胀不断加剧所引起的问题；在这样一个辽阔的国家处理救济物资也是一个困难。联总在中国的15个地区分署中只有两个分署（上海和台湾）所照料的人口在1 200万以下。5个地区分署所照料的人口是3 000万和3 000万以上（杭州、镇江、沈阳、青岛和平津）。因此，中国每一个地区分署的任务相当于欧洲一个国家的任务。
中国的一个严重问题是通货膨胀和物价急剧上升。以1937年1月至6月的批发价格指数为1，则1939年12月上升为2；1940年12月为11；1941年12月为28；1942年12月为57；1943年12月为200；1944年12月为549；到1945年8月，即对日作战的最后一个月，则为1 795。此后，物价一度暂时停止上升；但是到1946年12月（此时内战已真正打起来了），物价指数（上海）又上升达5 713；到1947年12月，物价指数仍在“无止境地”上升。(125)由于通货膨胀，联总在中国不可能像在欧洲那样，通过出售物资的办法来筹集活动款项。他们不得不依靠直接的政府拨款或由政府保证的银行贷款来进行工作。“行总和其他政府机构十分缺乏现金。”(126)参加联总工作的人员和参加联总工程的工人，他们的报酬是以食物，而不是以现金来支付的。在1947年初，终于特别准许从联总基金中拨出1 900万美元来购买原棉，再以这批原棉在中国换取棉纱。“这样就使得联总能够掌握一种可以出售的、具有相当固定的实际价值的商品……而不必积聚当地通货了”。(127)联总的工作于1947年底结束，虽然从其需要来说，是不应结束的。它遗留下来的未完工作，它的物资储备以及一笔500万美元的资金，当时就移交给中华民国救济事务托管委员会，这是一个有外国代表参加的极为称职并享有极大威望的中国机构，由这个机构来执行一些长期项目，例如制造农具的农业工场规划，发展捕鱼业和建造捕鱼船，继续进行黄河水利工程，制造药物，经管善后物资总库（处理供应、维修和出售工作）等等。
联总的“官方历史”对中国署的工作作了如下的总结：
拯救了两三百万赤贫的人，使他们不致活活饿死，至少有800万至1 000万以上的人，其中包括100万难民（他们通过迂回曲折的路线返回家园），获得了联总在食物、衣着与医疗物资等方面的某些援助。此外，由联总资助的各项事业雇用了200多万人，其中大多数人有家庭负担。通过这些事业，修复了数千英里的公路和铁路路基；完成了大量的环境卫生、疏浚和建设工程；恢复了许多小型地方工业；兴修了八个大的和许多小的水利工程，从而恢复了400多万英亩土地的生产并且使大约3 000万英亩的土地增加了抗灾能力。(128)
联总的“官方历史”接着特别注意到联总在华的下述有关工作：医疗卫生机构，提供技术与行政人才，对“在救济、卫生、农业、运输和交通等方面工作的数千名年轻的中国人加以突击培训，(129)供应农业善后物资，增加煤炭生产，添置机器工业的装备，恢复纺织品生产，恢复沿海和内河航运以及铁路与公路交通工具。从一些主要捐献国的政治利益的角度来看，联总的工作可以说是浪费了时间、金钱和精力。但是，联总的工作记录始终是真正的国际性慈善事业的一座纪念碑”。
（三）营救在德国、奥地利、意大利和中东的“难民”
1943年11月9日签署的联总基本协定，在其序言中规定了联总未来的主要目标，其中有一项是“对战俘和流亡者的还乡也应有所准备和安排”。(130)1943年11月第一届全会上所通过的第10号决议引伸了这一指示，强调要使“战俘、流亡者及其他难民返回家园”。(131)不用说，自然有许多战俘和流亡者要遣送回家；但是难民问题的核心在于有些难民（其中有波兰人、波罗的海沿岸国家的人、南斯拉夫人、乌克兰人、犹太人及其他人），已不愿回到故乡去了。
然而，人们认为当战争结束时，欧洲（以及在别处）已解放国家和敌国内将有数百万难民渴望返回家园。人们也认为对于这项工作联总会承担协调及执行方面的任务。从第一届全会起，联总高级领导部门花费了大量时间，致力于解决这个问题，特别致力于寻求有关两个问题的答案：具体地来说，联总的任务是什么，哪些难民有资格获得帮助。
如前所述，(132)联总所做的第一项难民救济工作就是在1944年初从英国当局手中接管中东难民救济署设在埃及、巴勒斯坦和叙利亚的难民营。中东难民救济署收容的难民大多数是等待遣返的希腊人和南斯拉夫人，事实上他们当中多数人也终于被遣返回国了。
1944年5月30日，安置欧洲难民常设技术小组委员会在伦敦举行首次会议。(133)6月6日，盟军开始进攻诺曼底。还在6月2日，联总就已“正式询问比利时、捷克斯洛伐克、希腊、卢森堡、荷兰、挪威、波兰、苏联和南斯拉夫等国政府以及法国民族解放委员会，在军事阶段和军事阶段之后是否需要联总在照顾和遣返难民方面给予帮助”。(134)苏联通知说，在苏联占领区内不需要联总的帮助。其他政府的答复则相当含糊。这些政府希望，对它们国内进行援助要采取供应物资的方式，在国外则要采取帮助它们的公民的方式。这些答复为后来在联总与军事当局之间正式缔结救济工作的协议开辟了道路。
1944年11月25日，联总署长莱曼和最高统帅艾森豪威尔将军签订了联总—盟国远征军最高司令部协议，(135)这个协议承认联总是军事阶段之后处理难民问题的机构。这个协议明确规定了联总作为执行盟国有关这方面政策的代理人的地位。协议签署后，立即要求联总采取行动。1944年12月2日，军事当局要求联总派出200个工作队，每队13人(136)——首批25个工作队要在1945年1月1日准备就绪，最后一批50个工作队要在4月1日准备就绪。即使对于有此迫切愿望的联总来说，这一要求也未免过分了——特别是它们要求工作队必须完全配备自己的运输工具，而在当时几乎一切运输工具都是由军事当局控制的。
工作队未能按照规定的日期准备就绪，另一方面总署也未能取得它所要求的援助。直到1945年3月，它才能够在诺曼底的格朗维尔成立一个中心。它的规模是不够大的，地点也不理想，而总署方面的管理工作也并不很好。在整个工作过程中到处都出现了拖拉和肯定缺乏行政效率等弊端，使总署同军事当局产生了摩擦，使总署的名声不好，并且毫无疑问地给现场工作人员带来了一些不必要的困难，使得他们经常许多星期领不到工资，装备很差，接不到指示，常常与总署失去联系。(137)
1944年夏天和秋天，已有一些联总人员配属于盟国远征军最高司令部，后来又配属于美国和英国的集团军群。随后签订了联总与盟国远征军最高司令部的协议，而在4月底的时候，早已有15个以上的工作队奔赴现场，到6月底的时候，已有322个工作队“会同军方人员参与照顾难民的实际工作”。(138)1945年7月，联总在法兰克福附近的赫希斯特成立了难民工作总部；1946年1月这个总部迁至阿罗尔森。它归属“德国难民救济署总监”中将弗雷德里克·摩根爵士管辖，此人以前曾任盟国远征军最高司令部副参谋长。(139)
联总和盟国远征军最高司令部的协议于1945年4月失效，因为苏联政府当时通过其在欧洲咨询委员会的代表提出照会，表示无意邀请联总到德国的苏占区开展工作。因此难民救济署的权力不得不转移到以地区为基础。这一变动在联总第三届全会上经过长时间辩论后获得通过（1945年8月），(140)接着进行了谈判，并签署了地区性的协议：英占区协议于1945年11月27日签订，法占区协议于1946年2月18日签订，美占区协议于1946年2月19日签订。(141)这些协议将救济难民的职责让联总和军事当局分担。事实上，在1945年整个夏秋两季，联总已逐渐承担起管理设于德国的难民“居留所”的任务，因此协议不过是承认既成事实而已。这三个占领区各有一个与现有军事机构相对应的地区办事处。根据协议条款，各工作队就归这些办事处管辖。
工作队的任务与活动由现场视察员加以协调，他们是地区办事处派出的。他们有时根据华盛顿层层下达到欧洲地区署、中央总部、地区总部与地区办事处的指令、命令和训令办事，有时则根据来自某些中间环节的指令、命令和训令办事。实际的现场工作人员人数在1945年秋季达到最高峰；而视察人员人数则在1946年夏季达到最高峰。(142)
1945年10月1日，受雇在居留所工作的第一类联总人员的总数为3 369人（以每队13人计，大约有260个工作队）。居留所的数目大约有210个（一年之后为数更多）。归联总照顾的在德国的难民总数略超过60万人。联总工作队的任务不仅要像军队所做的那样给难民供应衣食住，还要指导他们把自己组织起来，提高生活乐趣并树立自尊心，还要提供和扩展教育设施、医疗服务和照顾儿童。这是一项艰巨的任务——虽然就涉及的人数来说，其艰巨性比开头所想象的小一些。但联总所面临的，并不是必须把几百万流亡者遣送回国的问题，而是有几十万永久的难民问题。
联总总共“遣返了”1 047 000个难民：其中自德国遣返的约70万人，自奥地利遣返的约20万人。但是联总在这方面的主要工作是照顾和管理住在帐篷、棚屋和“简陋住宅”（在乡村和城镇的一部分住宅区）内的那些不幸的人们。各难民营或居留所人数不等，少的约500人（新巴勒斯坦），多的超过15 000人（维尔德弗勒肯）。平均规模是2 000至3 000人光景。联总所照顾或管理的难民总数，最高峰时，在德国为715 000人；在奥地利为46 000人；在意大利为26 000人；在中东为37 000人；在中国为45 000人。1945年（12月）时，在这些难民中至少有一半是来自波兰以前所辖领土内的波兰人和乌克兰人，1946年（9月）时，情况大致还是这样；但是到了1947年（6月），波兰人的数量比人数较次的两个民族集团（波罗的海沿岸国家人和犹太人）下降的幅度更大。其他重要的民族集团是希腊人（大多数在中东）和南斯拉夫人。联总也参与遣返俄国人、法国人、意大利人、北美和南美人、中国人以及其他许多人的工作。联总不过问战俘、前敌国国民和日耳曼人（指来自捷克斯洛伐克、匈牙利、罗马尼亚和南斯拉夫的德国人，以及来自现在归波兰政府治理的前德国领土的德国人）。当1943年11月签署联总协定时，并没有预见到会有“敌对行动停止后出现的难民”和“内部的驱逐”等现象。“在战争结束之后，有大批人离开波兰与南斯拉夫；另外一些人则从保加利亚、匈牙利和罗马尼亚逃出。他们当中多数人迁入德国、奥地利或意大利，并在那里申请取得难民的身份。这批人绝大多数是犹太人。”(143)
最后，联总当局决定，如果一个人由于战争而“流落异域”，那么这种外在原因所引起的迁移究竟何时发生，这一点并不重要；可以有把握地假定，犹太人都是由于战争而“流落异域”的。“总署根据这一裁决，判定所有犹太人都是当然地符合条件的人（即有资格接受联总援助的人），除非能提出相反情况的确实证据。”(144)
“停战后的难民”必须提出因受敌人迫害而造成内部驱逐的具体证据，但属于“遭到纳粹立法歧视”的情况（亦即犹太人）不在此例。总署由于执行这些决定，遭到了苏联代表的批评，他们谴责总署把难民营变成政治上亲法西斯和反苏流亡者的庇护所；英国代表则提出抗议说，人们正在利用联总作为向巴勒斯坦非法移民的渠道；(145)人们普遍抗议把难民营变成苏联间谍的巢穴。
关于取得联总援助资格的规章确定之后，就得执行这些规章；而执行规章，即“甄别”这类援助的申请者，不仅要依靠联总的官员，而且也要依靠各个占领区的地方军事当局。
联总的宣传工作人员从未清楚地阐明联总对德国和奥地利难民救济署的责任范围。虽说联总并不对德国与奥地利的所有难民担负责任，它却因为难民营中存在的情况而遭到批评，虽则这些难民营并不归它管辖。即使在它所管辖的难民营内，它也并不负责运输、住房和基本供应品的事宜，然而它却由于缺乏这三者而经常遭到非难。……西方谴责它把一些难民遣送到命运未卜的东欧去；东欧则痛斥它照顾通敌分子和吉斯林分子。(146)
联总第五届全会决定：(147)联总有关救济难民的工作必须在1947年6月30日移交给新的（其时尚未组成的）国际难民组织。鉴于情况即将发生变化，1947年2月在巴黎设立了难民救济总部以管理德国、奥地利、意大利和中东等地的所有难民救济署，而撤销了设在德国的总部。1947年6月29日，联总署长和国际难民组织筹备委员会执行秘书签订了协议，(148)根据协议，在国际难民组织成立以前，国际难民组织筹委会将自1947年7月1日起承担难民署的工作。按照这项协议，整个机构，包括全体职员、难民营、资金及其他一切都要移交给新的管理部门。(149)
各个难民救济署的工作虽说是由原先的联总协定（1943年11月9日）所规定的，但从联总主要渠道——救济与供应物资的渠道——来说，这项工作走的是另一条渠道。这些工作无疑起到了两个有益的作用：（1）遣返难民，这是预计到的；（2）照顾那些不能够遣返的难民，而这基本上是未曾预计到的。结果产生了不少混乱，而且还有一些滥用职权的情况。
联总在其他工作方面，有点像是国际圣诞老人，几乎没有遭到什么批评。礼物可能会引起羡慕和忌妒，但是由于人们对它极端需要，原则上是不会被拒绝的。在同难民打交道时，联总遇到了种种心理上和政治上的偏见。而且，这是联总工作中惟一需要招聘一大批从事救济工作的人员来做的；招聘来的工作人员有时极不称职。正如军事当局不久就发现的一样，欧洲的难民问题是一个非常棘手的问题。在1945年3月之前，西方的军队不肯让联总人员在法国登陆，但却要求联总在数月之内就提供几百个工作队，照料70多万难民。到了1945年6月，联总实际上设法向现场派出了322个工作队。这些人未经充分训练，就开始了工作，最后是相当不错地完成了任务。这毕竟是一个临时仓促组成的组织；差错主要出在军事当局方面，首先它们经常改变政策，忽而邀请联总进来，忽而又取消这一要求，过后，当它们确实需要联总时，又不能为联总从管理运输事务的地方司令官那里获得必要的支援。与此同时，如果出现任何毛病的话，它们总是把一切都归罪于联总，并且动辄埋怨联总缺乏效率。
事实上联总为军事当局省却了不少工作负担和麻烦，在这些方面，它们不如联总那样胜任，但如果联总不在现场，那么从仁慈角度出发和为了维护秩序起见，军事当局仍不得不尽力设法去处理这些问题。
救济难民组织是联总工作中引起公众注意和招致批评的部分；但是这并非联总的主要工作，它的主要工作是对已解放国家的政府提供善后救济物资。
第六节 联总的解散
联总第三届全会会议（1945年8月）第80号决议(150)就已预示了联总工作的结束。当时规定的结束日期是1946年底，而在远东则推迟3个月。第五届全会会议（1946年8月）未要求进行第三次国际性的捐助，这就使联总的结束成为确凿无疑之事，并使准备结束的工作成为当务之急。
联总的卫生工作部门于1947年初移交给世界卫生组织临时委员会。
联合国大会于1946年12月11日批准设立联合国国际儿童紧急基金会。这个机构在1947年6月底接管了联总向前联总国家中最不幸的儿童提供卫生、恢复健康和福利的工作——同时接管了联总的职员与款项。
联总的社会福利工作部门在1947年之后逐渐衰落，因为联合国组织无意接收它，而受援国也不愿或无力按照永久性体制来继续进行这些工作。
联总的一些有关农业善后的职责(151)（还有联总的一些职员和款项）在1947年期间移交给联合国粮食及农业组织。
如前所述，救济难民的工作是在1947年7月1日移交给国际难民组织筹备委员会的。
“联总的裁撤工作(152)是总署所处理的秩序最为良好的一项行政工作，它同成立联总时那种仓皇混乱的现象形成鲜明的对照。”(153)
“裁撤”计划是在1946年8月第五届全会期间由设在日内瓦的改组专门委员会所制定的。该委员会通过了一项给予额外津贴的办法以防止联总人员过早地提出辞职；委员会又为筹备编写“官方历史”，为职员的调职（即转业）和遣返回国以及为处理总署的财产作出了一些安排。
到了1947年年中，欧洲地区署的人员已减少到一年前的一半。该署最后于1948年9月底关闭。
所有在远东的派遣团与办事处除了新德里（1948年1月31日关闭），悉尼（负责南太平洋地区，1948年6月30日关闭）以及中国署（1948年1月关闭）之外，都在1947年底关闭了。设在南美的办事处（里约热内卢）是在1948年10月25日最后关闭的。
在华盛顿总署方面，高级副署长、海军中校杰克逊于1947年10月离开联总，其职位就此取消。署长鲁克斯少将于1948年9月30日离职，联总到此结束。
主计官哈里·W·豪厄尔被任命为清理主管员，负责结束联总的未完活动。
第七节 对联总成绩的评价
关于进行战后善后救济工作的想法起初萌芽于伦敦的经济作战部，这个想法是当时担任经济作战部大臣的弗雷德里克·李滋–罗斯爵士所提出的。(154)丘吉尔在1940年8月21日的演说里(155)首次公开地表达了这一观点。它是对战时和战后初期的政策的重大贡献之一。美国在接受这个思想的过程中，最初有些犹豫，但终于对它表现了特有的热忱、大方和慷慨。在美国方面和李滋–罗斯对等的主要人物是迪安·艾奇逊，他后来当上了国务卿。他是李滋–罗斯的老朋友；这两个人的合作——他们是使联总诞生于世的两个助产婆——对于一个很可能成为问题儿童的婴儿来说，对他的未来健康与成长，是一件好事。
联总诞生之后，艾奇逊虽然仍旧友善地照管这个组织初期遇到的一些困难，但已不再直接负责它的发展事宜，而李滋–罗斯则以负责欧洲地区署财务与行政事宜的联总副署长身份，继续为联总做着有益的工作。
联总的成就也应归功于三位署长的地位和资格——他们都是美国人。赫伯特·H·莱曼是一位知名的民主党政治家，担任过纽约州州长（1932—1942年），也是一位具有参议员才能的杰出人物。1949年，他被选为纽约州的参议员，他是罗斯福总统的私人朋友。任命他为署长表明了美国政府从一开始就准备从人力、财力和物力上尽力支持联总。1946年3月，他由于健康不佳而退职，4月，一位引人注目的人物菲奥雷洛·H·拉瓜迪亚继任此职。拉瓜迪亚绰号“小花朵”，作为纽约市长（1934—1945年），他或许比莱曼甚至更加出名。他任职署长的时间只不过9个月（1946年4—12月），虽然他的一些决定如果多加思考还可以更好些，但是毫无疑问，在一个艰难的时期里，他的性格起着鼓舞人心的作用，而他的离职是令人遗憾的。拉瓜迪亚对于联总与欧洲的重大贡献在于他应付1946年春严重粮食危机时所表现的果断与魄力。他亲自向联合粮食委员会申请增加物资供应以拯救陷于饥荒的欧洲，这导致了国际粮食应急委员会的成立，于是这个组织取代了联合委员会。拉瓜迪亚反对联总继续存在下去，他建议应当同联合国的一些专门机构一道作出安排，以便让这些机构继续进行关于难民、卫生和福利方面的工作。他的态度对于国务院似乎具有决定性的影响。拉瓜迪亚的继任者是洛厄尔·W·鲁克斯少将（任期是1947—1948年），他曾在驻欧洲的美军中担任过一项重要的战时职务（曾任助理参谋长）。结束联总的活动，解散职员和处理资产这个吃力不讨好的任务就落在他身上。他以军事行动的效率完成了这项工作，并把不满减少到了最低限度。
联总有它得力的领导人员，这是值得庆幸的。要从署长领导下的、为联总事业服务的来自许多国家的有才能的男男女女中，挑选一个人予以特别表扬，这是厚此薄彼易招反感的事情——然而R·G·A·杰克逊海军中校却可以作为例外。他是一位年轻的澳大利亚海军军官，原在开罗的中东署任职，后被调到联总接替退休的阿瑟·索尔特爵士担任高级副署长。他任职的时间是1945年至1947年，也就是说是在联总活动规模最大的时期，他的特殊贡献在于他改组了欧洲地区署，并澄清了该署同华盛顿的关系。
联总在很大程度上可以说是一项美国的事业，因为大部分的财力和物力是美国提供的。联总的总部设在华盛顿。其工作方式基本上是美国式的，很大一部分的高级职员也来自美国。联总协定是由44国代表（后来有另外4个国家加入）于1943年11月9日签署的；联总诞生后的结构是：它有一个全会，有一个中央委员会，有一个总署（总署设在华盛顿，由署长指挥），有一个权力很大的欧洲地区署（设在伦敦），还有一个中国署（曾暂时设在华盛顿，后来移至远东）。
从1943年12月至1945年1月是一个筹备时期，也是一个受挫折的时期，此时的联总看来是不活跃的。在这个阶段，它从事于创立自身的组织，从事于制定物资供应规划、安排物资采办事项等等。在招聘优秀工作人员方面存在着困难。同军方救济工作当局的关系也不是和谐的，因为它们有冷淡联总的倾向。欧洲地区署的地位也是不稳定的，它同华盛顿的关系是不明确的。
1945年2月，杰克逊海军中校被任命为高级副署长。他的影响、威望与能力迅速使华盛顿总署和欧洲地区署的地位得到了很大的改善。李滋–罗斯被任命为欧洲委员会主席；中将汉弗莱·盖尔爵士被任命为副署长负责欧洲地区署工作；中将F·摩根爵士被任命为负责救济难民署的首脑。这些人以及其他一些有才干的助手是正当联总开始积极开展活动时参加工作的。他们同军方有联系，这就使得他们能够同军事当局建立良好的合作关系，而他们过去的行政经验对于推动联总在一旦情况许可时就全速开展工作来说，也是非常宝贵的。联总的受挫和挣扎时期就此结束了，代之而起的是一个稳定和顺利前进的时期。
1944年春，随着联总接管了中东难民救济署的难民营，它的积极活动时期开始了。1944年4月3日签署了开罗协议。这一协议以及其他协议承认了联总作为胜利、收复失土和解放事业机构的一个部门的地位。但是在1944年，联总获准进行的惟一实际活动只是中东难民救济署的工作，直到1945年4月，它才受权在希腊和南斯拉夫组织救济工作，受权照顾难民，受权优先照顾在意大利的一批人。
在1945年和1946年，联总的活动规模达到了最高峰。“在1946年的大部分时间里，联总是全世界惟一最大的出口机构。在这一年的8个月中，每个月从西半球装运出去的物资毛重都要超过100万长吨；到了1947年3月底，从世界各国运出的物资总量已在2 200万吨以上。”(156)
在1945年8月的第三届全会上，投票通过了第二次捐献的决定，这使得联总能够继续进行工作。当时决定联总应于1946年底停止工作；可是在1947年的大部分时间里，其业务并未停顿，那一年成了完成（规划）与清理业务的一年。联总的正式结束日期则是1948年9月30日。
英国政府倡议组织一个国际救济机构这件事是否正确？如果是正确的话，那么联总是不是这样的一个合适的机构呢？
英国原先设想的机构是一个代表所有盟国的救济全会，由它来仔细审查救济申请书，分配船舶与物资。至于采办物资和实际管理救济事宜则是每个盟国各自的责任。英国的设想并没有要成立一个大规模的国际机构。它的想法的根据是这样一种假定：战争突然结束，要立即展开战后的救济工作。这种想法由于拖得很久的1943—1944年意大利战役而变得不现实了。事情很清楚，救济工作不得不在战争状态下进行，一部分由军方负责，一部分由文官当局负责。
在此期间，联合委员会应有权继续分配粮食、原料和制造品，这是必要的。在这种方式下，英国由于是一个主要交战国而感到处于有利地位；然而作出的安排却并不符合英国原来关于成立一个分配救济物资的国际性全会的设想。联总没有成为最高的分配当局，而西欧国家由于有支付能力，可以购买自己所需的物资，因此它们对联总也不再感到兴趣，它们所要求的物资是依靠它们可以接近的联合委员会提供的。因此，英国政府的政策在下述两方面是有矛盾的：一方面是原先的救济全会的想法，另一方面是它对保持联合委员会也感到兴趣。
为了区别各国有无支付能力而进行的支付能力审查，严重影响了联总的活动范围，使它缩小到只对意大利、中国以及中欧和东欧已解放国家从事救济工作。西欧国家虽然最终都需要大量援助，可是由于它们在解放时拥有充足的财力可以为其紧急需要的物资付款，所以根据支付能力审查，它们被排斥在联总活动范围之外，联总无权援助它们（极小规模的援助不在此例，例如处理在这些国家领土内的外国难民问题）。英国本身就属于这一批国家之列；虽然它在战事结束后数年内显然需要援助以应付其需求，但由于考虑到威望，因此它不愿以一个接受救济者的身份出现。
在提供救济方面，美国不得不承受最大的负担。为了使国会同意拨款，美国政府必须保证救济物资将得到有效的、对任何人不歧视的分配。这就需要一个中心管理机构和足够的工作人员来监督分配事宜，而根据全会所制定的原则，分配事宜是完全由受援国自理的；这种做法更加背离了原先的英国方案。
一个代替联总的方案就是要把救济工作让军事当局去处理，直到文职政府恢复并能负担全部责任为止。军事当局拥有物资、运输工具、机构和权力；而且它们可以从联合委员会获得战略上的优先考虑。军事当局或许能避免来自华盛顿和伦敦的政治影响。然而它们不会有足够的工作人员来处理除了防止饥馑这一基本问题以外的其他事情。如果它们不是为此目的而去招聘和训练一批专门工作人员的话，它们是无法完成联总所做的工作的。而且，根据英国人的看法，这样做势必会增加军事开支，从而要使英国财政部增添沉重的额外负担。反之，通过联总进行救济工作，这样大部分费用就由美国承担了。此外，联总对公众的吸引力要比军事救济所能具有的吸引力大得多，所以联总更加适合于处理医疗和儿童福利计划以及农业和工业善后事宜。事实上，联总也广泛地依靠军方的支持——特别是运输工具方面——来进行它的许多工作，而这种依赖在早期阶段常常造成摩擦。然而到了后来，军事当局感到联总倒是一个可以推卸棘手问题的有用场所——特别是关于难民问题，因为军事当局感到对此无能为力。但当突然要联总提供工作队以照顾75万难民时，联总最初并没有能提供非常有效的服务，这是不足为奇的。
联总于1948年9月消亡后，遗留下来的主要事业是救济难民工作（移交给国际难民组织）、帮助受援国穷苦儿童的工作（移交给联合国国际儿童紧急基金会）、卫生设施（移交给世界卫生组织）以及一些农业技术工程（移交给联合国粮食及农业组织）。
开始时，联总遇到了不少困难，但是它逐个地予以克服了，并且在其资力所允许的范围内顺利地完成了一项伟大的人道主义事业。资助它工作的捐献总共约为9.2亿英镑。这笔资金不仅用于粮食、衣着和医疗物资，而且也用于农业和工业的善后工作。结果，饥馑和疫病得以避免，运输得以恢复，农业生产大为提高，工业生产活动得以重新开始，受敌人摧残最严重的那些国家的通货膨胀情况得到了控制。按这样的规模组织了国际援助工作，这是一项出色的成就。今天欧洲的情况已是够糟糕的了；如果没有联总的援助，那么欧洲的局面究竟会怎样，这就很难想象了。(157)
在反贫困斗争方面，联总虽然没有取得100%的成功，但它的成功的百分比肯定是非常高的。前面所列举的事实表明，在一些国家里联总的工作确实是有成效的——特别是在希腊（以及多德卡尼斯群岛）、波兰、南斯拉夫、捷克斯洛伐克、奥地利和意大利。联总工作中最明显的失败是在中国，这儿也是联总尽了最大努力的地方。然而中国与其他有关国家不同。中国与其说是像一个国家，不如说是像一个大洲，这个国家年代久远的长期贫穷是难以估量的。而且，联总是在中国内战时期开展工作的，而这场战争发展的方向不利于联总的努力。
联总确实打算在没有政治歧视的条件下提供援助，它获得了参加联总的全体成员——共产党人和非共产党人——的积极支持。如果有人曾经希望联总通过改善一些国家的贫困状态而可能把这些国家从共产主义之下“拯救”出来，那么他们对中国、波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克等国的情况感到了失望，虽然他们可能对希腊、芬兰、奥地利、意大利以及南斯拉夫（它和前面这些国家有所不同）的情况感到安慰。联总的行动是否具有任何政治效果，那是很值得怀疑的。贫困是否就会“产生”共产主义，这也是大可怀疑的。贫困的结果会产生冷漠无情，在这种情况下，一个意志坚定的共产党少数派就能够创造奇迹，特别是如果得到近旁的一支强大红军支持的话。
有人批评联总无能和混乱，有人甚至批评它偏心和贪污。
关于偏心的指责，前面已经论及。不可否认，在创办联总这一巨大事业时，是存在着许多混乱现象的，因为那时虽然它的总方向是清楚的，但不可能制定出精确的工作程序。不过它已认识到了错误并加以纠正，而且在纠正过程中也看不出有什么无能的迹象。在联总服务的，不仅有强有力的领导，还有当时的许多聪明才智之士。最后的裁撤工作进行得很顺利，这证明联总的工作是有效率的，而不是混乱的。
在早期动荡不定的日子里，特别是在像开罗那样显然存在着人浮于事的地区（人浮于事是军事当局提出特殊要求的结果），士气是涣散的。那些没有获得更多经验就离开了联总的人员，无疑会有些不愉快的回忆。但在联总的工作真正展开后，这个机构的工作人员的情绪是非常高昂的。(158)
坦率而不受约束的“官方历史”，愤怒地拒绝接受关于联总有不诚实行为的指责。
那么联总是人浮于事吗？它本质上就是一个大规模的物资供应机构，它必须到能够买到东西的地方去订购各式各样的货物（在联合委员会的同意之下），在接收货物之前，还要检查其质量，安排运输，然后再把它们运送给盟国政府。分配救济物资是盟国政府的责任，而联总派遣团只有有限的视察员去对分配事宜进行粗略而迅速的检查，以防止歧视行为和侵吞滥用等情况。联总花费了36.83亿美元用在“已分配的商品”上，(159)在其业务活动的旺盛时期，每月平均要装运200万吨的物资。鉴于这些事实，批评联总“人员过多”和“管理费用过大”，这是没有理由的。任何一个国际机构都得保留一定数量的备用人员，以便在配备工作人员方面发生民族偏见时予以调整，而一个以美国为基地的国际机构又得以美国薪水标准支付其很大一部分人员的薪金。但是整个“行政”费用只占支出的1.18%，而“业务费用”也只占3.41%。根据情况来看，这些比例不能说是过高的；工作人员最多时约有25 000人，(160)其中7 000人(161)是照顾难民营救济工作的人员（每100个难民大约有一个“工作人员”）。在华盛顿与伦敦的中心管理部门约有3 500人；(162)其余的人员分配在遍及全世界的30多个派遣团或采购物资的机构内，派往中国的是一个最大的派遣团，约有3 000人。(163)
如果未成立联总，每个政府得自己设置其供应物资机构，那么整个工作人员人数就要大得多，而费用也就要高得多，因为这些机构将会彼此竞争，争出高价。
“官方历史”写道：“有人提出指责，说贪污行为涉及数百万美元之巨。我们可以毫无保留地说，这种指责完全是无稽之谈。”(164)“官方历史”还指出，总署自己经手的资金是微不足道的。大部分的支出规划（达到90%）是由捐助国政府掌握的。外来审计员和专门委员会的审查都表明贪污和滥用公款事情是绝无仅有的。“尽管有相反的流言蜚语（其中一定有一些并不完全是无中生有的），总署中的贪污和不诚实行为可以说是简直到了不存在的地步。”(165)铺张浪费无疑是有的。这是战时情况下的铺张浪费，是同那个阶段的通常支出额协调一致的，而且联总发生的铺张浪费是为了慈善目的。“官方历史”声言：“根据任何公正的评价，联总——就联总的工作，就联总作为一个国际组织，就联总作为一个业务机构而言——并没有失败，这一点是毋庸怀疑的。”(166)
联总基本上是美国和英联邦的共同事业，但是它却得到联合国所有成员国的热烈而有效的支持，它没有遇到任何国家的反对。如果欧洲落入纳粹的、法西斯的或共产主义的统治之下，那么就未必会出现任何类似联总这样的机构去帮助欧洲摆脱苦难。在上述任何一种情况之下，经济实利主义就非常可能会占主导地位；地位弱的受害者就要屈服；政治上的异端分子就会被消灭或者被送进毒气室处死；疫病就要流行起来；千百万人民就要死亡；而欧洲的人口压力倒会因此相应地减轻。从生物学角度来说，这也许是可取的。联总的创建及其以后的成就却证明，胜利了的盟国所从事的斗争，其目的远远超过民族的、集团的或种族的利益。这也表明存在着一股不顾邪恶势力阻挠而为世界谋求福利的力量。联总的事迹是人类历史上的一段光辉插曲，而且在它的工作完成了以后，它留下的纪录，仍然是未来世世代代人们的榜样，并将对他们起极大的鼓舞作用。
(1) 这段引言的作者是阿诺德·汤因比。
(2) 作者在本卷本节中所引用的事实，主要取材于联总首席历史学家乔治·伍德布里奇办公室编：《联总：联合国善后救济总署史》，3卷本（哥伦比亚大学出版社，1950年版）。承蒙联合国和哥伦比亚大学出版社的允许，作者广泛地、直接或间接地引用了这部官方历史。这部书对于从事研究这一专题的任何人来说都是不可缺少的。该书的第1、第2卷叙述联总的历史，第3卷包括自《联合国善后救济总署协定》（1943年11月9日）开始的一系列重要文件。其中不包括更早时期的文件如丘吉尔在1940年8月21日发表的演说，“盟国的伦敦决议”（1941年9月24日），或罗斯福总统在1942年12月11日向国会提出的咨文——所有这些文件都已整理出版，未收入盟国间委员会的记录和报告、李滋-罗斯爵士于1942年2月提出的建议，以及为联总协定铺平道路的各种建议草案和反建议草案。该卷提供了1943年11月以后联总全会的全部决议以及联总中央委员会的一部分决议。它提供了同军事当局和受援国政府以及同其他一些国际组织所达成的协定文本；提供了一部分比较重要的行政命令；提供了有关人事、“难民”、物资分配、预算和财务等部门将近100页的统计和财务表。第3卷（第3—18页）还列入了总署的高级职员名单，列出了他们在参加联总工作以前的职位，此外还选编了一份总署刊行的对外散发的文件目录。
如上所述，这一官方历史并未详细记载联总协定签订前的酝酿阶段（1940—1943年）的情况，虽然它也完全承认英国政府在此阶段所起的领导作用（关于应该完成后来属于联总范围的工作，这一重要的公开的建议，是由温斯顿·丘吉尔提出的，虽然他并未建议为此目的而应成立一个国际组织）。在本章的有限篇幅内，作者试图补叙这一阶段所发生的一些主要事件，并分析它们的重要意义。在这一工作中，也正如在整篇著作中的情况一样，作者得到了F·李滋-罗斯爵士、罗斯玛丽·米勒小姐和达德利·沃德先生的指点与建议，获益匪浅。他们都是联总的主要成员，对于联总的历史和作用，了解得广泛而且深入。
(3) 赫伯特·H·莱曼州长在众议院外交委员会上的证词，引自伍德布里奇：《联总》，第1卷，第114页。
(4) 下院辩论，第5辑，第364卷，第1161—1162栏。
(5) 英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、比利时、捷克斯洛伐克、希腊、卢森堡、荷兰、挪威、波兰、苏联、南斯拉夫和“战斗法国”。
(6) 关于这次会议的正式记录，见英国外交部：《1941年9月24日伦敦圣詹姆斯宫举行的盟国间会议的记录》（Great Britain, Foreign Office: Inter-Allied Meeting held in London at St．Jame's Palace on September 24, 1941．Report of Proceedings），敕令第6315号，伦敦，英王陛下文书局，1941年版（以下简称敕令第6315号）。
(7) 决议全文见敕令第6315号，第17—18页。
(8) 同上，第31页。
(9) 见上文，原著第55页。
(10) 盟国间委员会或李滋-罗斯委员会，或其主要小组委员会，两年来大部分时间在不断开会，最后于1943年6月30日同意提出一份报告（见下文，原著第74页）。这是正式提交联总全会第一次会议的报告，是一份相当简短的文件，提出了各种必须解决的原则问题，并对各个主要方面的物资需要提出了一份非常详细的规则。该规划是由20个小组委员会（包括英国和盟国的专家以及来自美国大使馆的观察员）制定出来的。根据战争的那个阶段所能获得的资料，并根据这样一项谅解，即有关国家一旦获得解放，所作的估算就需加以修正，盟国间委员会做了不少慎重和细致的工作。但是美国代表不接受这项规划，其理由是盟国的胃口太大了，所以当联总成立时，他们又制定了新的规划。盟国间委员会所估算的需要在许多方面其实是显得不够而不是过头，虽说其中有些项目，特别是金属与矿产等，联总的计划人员也认为超出了他们的职责范围。
(11) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第10页。
(12) 见英国：《中欧的经济状况》（Great Britain: Economic Conditions in Central Europe）第1卷（伦敦，英王陛下文书局，1920年版）中所收集的威廉·古德爵士的报告；并参见联总全会第55号决议（伍德布里奇：《联总》，第3卷，第127页），该项决议引证了威廉·古德爵士1920年1月1日的声明：“有一点我是深信不疑的，即继续提供食物而不同时提供为重建工业所必需的原料，这只能使欧洲的问题变得更加严重。”
(13) 联总的职权范围可能包括救济、善后和经济重建。将救济事宜包括在内，这是各方面一致同意的，而在早期却决定将经济重建工作排除在外（即没有“经济重建贷款”）。要说服美国将善后工作包括进去毕竟是困难的。对联总职权范围所抱的狭隘观念支配着美国对这一问题的态度，即使美国政府接受了较广义的定义之后，那个带有较大限制性的概念仍然再三抬头。因此，担任联总署长的莱曼州长强烈反对受援国政府出售联总援助的物资。他说，美国公众绝不会同意这样一种安排，就是让受援国政府能随便向其人民出售它免费地、无偿地获得的物资。有人向他指出，救济物资虽然应当免费分配给没有任何偿付能力的人民，但是受援国的多数人民还是有力量以本国货币付款的，并指出通货膨胀几乎是同饥饿一样严重的问题。最后，莱曼州长接受了一项妥协办法，规定受援国政府如果出售联总的救济物资，则所得款项应存入特别账户，并将其用于国内救济和善后事宜，不应当一般的用来平衡预算。根据这项规定，意大利政府利用向人民出售联总救济物资而获得的收入设置了“里拉”基金（见下文，原著第107页）。
(14) 见上文，原著第61—63页。
(15) 中东难民救济总署于1944年初并入联总。这是通过新体制来处理难民问题的首次重大努力（见下文，原著第103页，第111页）。
(16) 其后，罗斯福总统未经征询英国政府或任何其他国家政府的意见，就任命莱曼州长为联总署长。联总中央委员会后来“委任”他担任此职（见下文，原著第79页），只不过是正式承认既成事实而已。
关于海外善后救济执行局的职能并无成文文件予以说明。其经费由总统紧急基金组织拨付。这个机构是在国务院赞助下成立的，但它同其他各部、局的确切关系则从未明确过。1943年9月，海外善后救济执行局同租借物资管理局以及经济作战局（前身为经济作战部）合并，组成对外经济管理局。关于联总协定的起草和会谈事宜则仍由国务院和迪安·艾奇逊处理。“海外善后救济执行局专门研究被占领国家的救济需要，拟定关于救济物资的采集及处理程序，以及为未来的国际组织制定计划和政策。”（伍德布里奇：《联总》，第1卷，第22页）
(17) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第21页。
(18) 《美国对外关系文件，1942—1943年》，第264—265页。
(19) 见《概览，1939—1946年：美国、英国和俄国》，第449—452页，以及上文，原著第47页注①（即本书第17页注①。——译者）。
(20) 1947年10月30日在日内瓦签订。
(21) 把联总变为一个超国家组织，对此从未发生过任何问题。惟一的问题是如何在英国（它在联合委员会中有一席位），法国、荷兰和比利时（它们要支付代价）以及联总（它代表不付款的受援国）这三者之间公平安排物资的分配。对英国难免有几分怀疑，认为它可能利用其在联合委员会中的特权地位对可分配的物资获取不适当的份额。后来的事态发展证明，军事当局不久就发觉，为了维持占领地区的稳定，要提供的物资比预期的多得多，它事实上充当了保证救济物资公平分配的先锋。自然，参加第一届全会会议的谈判代表并未提出有关这方面的情况（见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第31—32页）。在1941年时，凯恩斯对筹措战后经济重建资金有过更广泛的设想。他曾经想要设置一个国际重建基金会，由它向所有国家提供贷款，以购买它们所需要的物资。后来，也许由于在财政部工作取得了更多的经验，以及由于认识到战争的巨大耗费，凯恩斯改变了态度；正是他会同美国财政部，为联合国家的救济工作制定了对支付能力进行调查的计划，此计划后来由第一届全会会议通过。
(22) 见下文，原著第70—71页。
(23) 协定全文见敕令第6491号。
(24) 白俄罗斯苏维埃社会主义共和国、丹麦、土耳其和乌克兰苏维埃社会主义共和国不是原来的签字国；它们是后来加入并得到全会决议认可的（见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第93页，第149页，第255—262页，第322—339页）。
(25) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第81页。
(26) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第81—83页。
(27) 见上文，原著第67—68页。
(28) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第95页。
(29) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第96—97页。
(30) 见引自联总财务报告〔第九次即最后一次财务报告。华盛顿，1949年3月（伍德布里奇：《联总》，第3卷，第498—499页）〕中的业务报告。载明详细数字的统计表格，见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第411—514页。这些表格包括：（1）联总职工；（2）难民救济工作；（3）根据4个类别按国别详细分类的救济物资分配表，4个类别是：（a）食品，（b）衣服、纺织品及鞋袜，（c）农业善后，（d）工业善后；（4）联总的收支对照总表；（5）各国政府和其他方面的捐款；（6）行政费用；（7）业务费用；（8）对联总后继机构的捐助。
(31) 伍德布里奇：《联总》，第3卷，第428—429页。
(32) 同上书，第1卷，第143页：“仅美国一国，自愿认捐的数额几乎等于全国每人付出了1美元。这些捐助……是一个明确的证据，表明全世界人民都自然地认识到联总正在从事的工作是有价值的。”
(33) 关于行政费用，见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第505页；关于业务费用，见同上书，第506—508页；对于对后继机构的捐助，见同上书，第509—514页。
(34) 1943年11月10日至12月1日在新泽西州大西洋城举行（同上书，第24页以后）。
(35) 见上文，原著第57页。
(36) 伍德布里奇（《联总》，第1卷，第324页）说：“李滋-罗斯报告中所提的建议，联总在估计救济善后物资需要时，曾广泛加以利用，而在大西洋城会议上，却并未作出这方面的建议。”这次会议作出了第55号决议（同上书，第3卷，第90—134页）。
(37) 西欧被排除于联总活动范围之外，这一事实并未打乱该委员会的主要工作。这些估计数字没有被联总所用，但被盟国政府利用了。
(38) 见下文，原著第111—117页。
(39) 见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第24页以后。
(40) 同上书，第32页。
(41) 同上书，第29页。
(42) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第30页。
(43) 同上书，第29页。
(44) 在全会召开的六次会议中（1943—1946年）通过了115项决议。决议的全文见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第33—174页。这些决议（连同协定本身）构成联总的“圣经”，成为联总的“法典”。
(45) 协定的第一条（见敕令第6491号）。
(46) 第14号决议，第16节。
(47) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第37页。
(48) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第39页。关于后来这几次会议的分析，见同上书，第39—51页；关于这些决议（第42项至第115项）的全文，见同上书，第3卷，第86—174页。
(49) 见上文，原著第65页和注②（即本书第39页和注②。——译者）。
(50) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第58页。
(51) 关于这些委员会的工作情况，见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第52—80页。
(52) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第78页，第79页。解散了农业与福利方面的专门委员会以及一些专门小组委员会；卫生、难民及工业恢复委员会则保留了下来。
(53) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第67页。
(54) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第224页；又见第3卷，第411—421页。
(55) 同上书，第1卷，第240—241页。
(56) 摘自莱曼州长在第四届全会（1946年）上发表的告别辞，见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第247页。
(57) 同上。
(58) 摘自莱曼州长在第四届全会（1946年）上发表的告别辞，见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第249—250页。
(59) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第251页。
(60) 同上书，第256页。
(61) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第256页。
(62) 同上书，第269—270页。
(63) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第149页。
(64) 同上书，第149—150页。
(65) 关于这些局、处的职能，见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第151—154页。
(66) 关于这些局、处的职能，见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第154—155页。
(67) “1944年夏，一切迹象似乎表明在伦敦和华盛顿要出现‘两个总署和两个总办事处’。”（伍德布里奇：《联总》，第1卷，第170页，引用A·索尔特爵士于1944年6月底致理查德·劳的信件）
(68) 联总三位署长助理于1944年12月5日提交莱曼州长的关于“欧洲地区署组织”的备忘录（引自伍德布里奇：《联总》，第1卷，第171页）。
(69) 同上。
(70) “特别迫切需要这样做，因为联总的外勤工作人员在总署难民救济司理事有力的、但很不协调的领导下，大规模地参加在德国的难民救济署工作，这种情况一直在非常迅速地发展。”（同上）
(71) 即联合委员会（同上，第173页）。
(72) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第174页。
(73) “事实证明这一工作做得很出色，后来没有必要再作进一步的重大变动。……一定程度的嫉妒、不按正规渠道的活动以及纯粹的误解自然是无法避免的。幸而随着通讯联系的改善和1945年改组之后建立了指挥系统，两者之间就有了充分的合作，从而使上述缺点只是偶然出现，而不是经常存在。”（伍德布里奇：《联总》，第1卷，第178页，第179页）
(74) 同上书，第182页。
(75) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第182页。
(76) 同上书，第181页。
(77) 见下文，原著第102—110页。
(78) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第187—188页（着重号是作者加的）。
(79) 见上文，原著第77页。
(80) “这些国家迫切需要救济，对它们进行援助是完全应该的。但是，它们对联总的援助常常表示感激，而对美国（它承担了联总活动的大部分费用）或者英国（它的牺牲更大，其捐助额仅次于美国）却没有同样地致以谢意。相反地，东欧国家与它们的盎格鲁撒克逊施主之间却产生了许多摩擦的根源，以致要毫无偏见地估量联总在这些国家的活动情况，就愈来愈困难了。”（《泰晤士报》，1947年7月4日）这些话概括了联总的成就与悲剧。对于总署在中国努力的结果来说，上面这些话也是适用的，而且甚至可以说更是如此。
(81) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第190页，第192页。
(82) 虽然联总制定了原则并努力执行这些原则，但这种偏见无疑还是存在的。“联总……设想，在努力恢复共同的欧洲文明方面，所有盟国是能够结合在一起的。……但是这个共同文明之所以遭到破坏不仅是由于发生了战争，而且也由于自那时以来已迸发出了种种强烈的政治激情。在这样的情况下，就不再能维持不歧视的原则。因此，本来政治已从联总活动中被排除了出去，却又从后门潜入，而救济工作也就不得不再次提前结束。”（《泰晤士报》，1947年7月4日）
(83) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第323页。
(84) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第324页。
(85) 同上书，第326页。
(86) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第327—331页。
(87) 同上书，第331页。
(88) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第332—333页。
(89) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第335—338页。
(90) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第341页。
(91) 同上书，第341—342页。
(92) 联总第一届全会第17号决议——文本见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第63页。又见同上书，第2卷，第325页。
(93) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第343—345页。
(94) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第345—346页。
(95) 同上书，第347页。
(96) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第347—350页。
(97) 同上书，第351页。
(98) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第352—353页。
(99) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第354—355页。
(100) 同上书，第355页。
(101) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第374页。
(102) 关于概括性的统计摘要，见同上书，第3卷，第428—429页；关于各国以及各个类别的详细统计报表，见同上书，第430—497页。
(103) 协议全文见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第180—362页。
(104) A·H·罗伯逊：“联合国善后救济总署的一些法律问题”，《英国国际法年鉴，1946年》（A．H．Robertson:“Some Legal Problems of the U．N．R．R．A.”, inBritish Yearbook of International Law, 1946），伦敦，牛津大学出版社为皇家国际事务学会出版，第148页。
(105) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第5页。关于对联总法律-外交工作方面的一个颇有价值的评论，可参阅A·H·罗伯逊：“联合国善后救济总署的一些法律问题”（前引文，第142—167页）。
(106) “中东署从容而有效地管理着这些难民营，欧洲战争一结束，它就着手进行遣返难民的工作。……1946年，联总还接受一项任务，遣返33 000名波兰人和流落在非洲、印度与巴勒斯坦各地难民营之外的某些特殊类型的难民，这项工作就由中东署承担了。到1947年6月30日，总共遣返了53 966人，其中有住在难民营里的，也有不住在难民营里的。”（伍德布里奇：《联总》，第2卷，第92—93页）
(107) 埃及棉花是在中国剧烈通货膨胀时期用来换取当地中国通货和物资的一个稳定的基础（见下文，原著第109—110页）。
(108) 见上文，原著第88—90页。
(109) 详细的财务统计数字，见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第428—497页。
(110) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第137页。
(111) 同上书，引文引自1946年3月22日美国国务卿詹姆斯·F·贝尔纳斯致莱曼州长的信。
(112) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第202页。
(113) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第228页。
(114) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第241页。
(115) 即M·A·谢尔盖奇克。“他几乎完全不懂英语，这对工作多少有些妨碍，可是他在内部组织工作方面所表现的才华，他从事工作的热忱以及他同南斯拉夫当局交往的能力，从一开始就获得了人们的赞赏。”（同上书，第144页）
(116) 关于这个委员会及其组成情况，见伍德布里奇：《联总》，第2卷，第168—169页。
(117) 同上书，第174页。
(118) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第188—199页。
(119) 同上书，第272页。
(120) 联总派往奥地利的派遣团团长帕明特准将的话是有一些道理的，他声称：“奥地利这个国家得以生存，应归功于联总的援助，这是毫无疑问的。”（伍德布里奇：《联总》，第2卷，第320页）
(121) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第334页。
(122) 见上文，原著第87页。
(123) 此项赔款，为海关银4亿5 000万两，年息4厘，分39年还清，本息共计9亿82 238 150两。这是帝国主义对我国空前规模的勒索。历史上也叫“庚子赔款”。——译者
(124) 15个地区分署分别设在沈阳（管满洲）、北平和天津（管河北、察哈尔和热河）、太原（管山西和绥远）、青岛（管山东）、开封（管河南）、镇江（管江苏，但上海除外）、上海（管上海市区）、芜湖（管安徽）、汉口（管湖北）、杭州（管浙江和福建）、南昌（管江西）、长沙（管湖南）、台北（管台湾）、柳州（管广西）、广州（管广东和海南岛）。先后担任中国署署长的是本杰明·K·凯泽（1944—1946年）、J·富兰克林·雷（代理署长，1946年）、格伦·E·埃格顿少将（1946—1947年）和哈伦·克利夫兰（1947年），都是美国人。
(125) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第394页。这些数字说明了蒋介石国民党政府之日益不得人心，也说明了恢复物价稳定的共产党人之所以被视为救星的主要原因。抗日战争之前，中国货币同美元的比价是三对一。1945年1月，1美元值中国货币512元。此后，到1946年1月，美元同中国货币的比价是一对1 457（黑市汇率或实际汇率）；1947年1月为一对6 790；1947年12月（联总在中国工作的最后一个月）为一对142 000（约数）。（中国货币指伪法币。——译者）
(126) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第395页。
(127) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第398页。在这种情况下，特别是在当时中国的气氛下，这本“官方历史”却没有进一步谈到关于欺诈和贪污的情况，这是出乎意料的。
(128) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第451—452页。
(129) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第452页。
(130) 见联总协定文本，敕令第6491号。
(131) 见决议全文（伍德布里奇：《联总》，第3卷，第50页）。
(132) 见上文，原著第103页。
(133) “这是联总各委员会中最活跃的一个。除了小组委员会本身所进行的工作外，它还设立了6个专家委员会，研究救济难民工作中的一些专门问题，例如物资供应（包括食物和衣着）、迁移、政策和措施、服务项目、货币以及宣传等问题。”（伍德布里奇：《联总》，第3卷，第478页）1945年7月31日，该小组委员会举行了第24次即最后一次会议。
(134) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第478页。
(135) 同上书，第3卷，第180页以后。
(136) “一般的工作队由13人组成；这就是队长、副队长兼行政干事（秘书）、办事员兼速记员、行政干事（管物资供应）、膳务员（膳食管理员）、仓库保管员、福利干事、助理福利干事、医生、护士、厨师以及两名司机。”人们期望他们“能够应付在大遣返运动中可能发生的任何紧急事件，期望他们接管并经营有几千难民的居留所。由于救济难民的工作愈来愈变成照顾难民营里难民的工作，因此工作队的人数常常被削减到三四个人，有些任务则由难民自己来做”（同上书，第1卷，第194页）。
(137) 同上书，第2卷，第484页。
(138) 同上。
(139) 据伍德布里奇的《联总》说（第1卷，第196页），F·摩根爵士“往往采取独立的政策，因而与欧洲地区署及华盛顿之间发生冲突，并最终导致他于1946年8月去职。继任者是总署难民遣返与福利处处长迈尔·科恩”。F·摩根爵士公开提醒人们注意中欧一个旨在促进犹太人非法移入巴勒斯坦的犹太人组织（见《国际事务概览，1939—1946年：1945—1950年的中东》，第204—205页）。后来，在1946年8月于日内瓦举行的联总第五届全会上，矛盾终于发展到了顶点。F·摩根爵士在会上声称，难民营窝藏了许多行迹可疑的要求收容的人，其中有罪犯，有俄国间谍，他要求实行严格管理，这番话大概是对军方说的（见《纽约先驱论坛报》，1946年8月22日）。美国军事当局约瑟夫·麦克纳尼将军回答说，这些指责未免过甚其辞。8月20日，摩根将军被联总署长拉瓜迪亚免职。后来任命了科恩接替他的职务。《纽约先驱论坛报》（前引文）对此评论说：“事实就是这样，拉瓜迪亚宁可把摩根辞退而不愿查明摩根所提出的指责是否有任何价值，或者是否像这位有身份的人所指出的那么严重。”
(140) 见伍德布里奇：《联总》，第2卷，第486—487页。“这一辩论……大概是战后斯拉夫族国家和其他联合国家之间所出现的第一次最明显的争执。关于如何最有效地处理这一问题，存在着尖锐的分歧意见。在联总的全会、委员会和总署进行商议时，以及后来在联合国许多机构所进行的讨论中，人们差不多是没完没了地反复重申这些分歧意见。这一分歧实质上并没有什么了不起，却花费了联总很多有关人员大量时间，确实使难民和总署现场工作人员为难。一方面，斯拉夫族国家认为难民有两类：好的和坏的。对好人应给予帮助，对坏人则不应给予帮助。考验一个人好坏的标准是看他是否要积极而迅速地返回故乡。另一方面，其他国家则认为难民有三类：善良而愿意返回故乡的；善良但有正当理由不愿回去的；恶劣的（通敌分子与罪犯等）。它们准备帮助前两类人；换句话说，对某些不愿返回故土的人亦准备给予帮助。对此，斯拉夫族国家则予以反对。”
在第四届全会上（1946年3月和5月）和第五届全会上（1946年8月）对此继续进行辩论。“斯拉夫族国家根据站不住脚的证据，利用联总作为一个方便的工具以攻击美国和英国政府，主要是针对英国政府。而在第五届全会上，它们虽利用同一工具，根据同样站不住脚的证据来攻击两国政府，但主要是针对美国政府。”（同上书，第490页）
(141) 关于这些协议的文本，见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第185—206页。
(142) 同上书，第1卷，第194页和第196页。
(143) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第510页。
(144) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第510页。
(145) “官方历史”本身承认英国代表的不满是有道理的；见同上书，第506页：“事实上，远在此时（即1946年12月）以前，总署派赴现场的代表们就通过向各个难民解释移民法和要求事项，通过暗中帮助各种犹太人组织，特别是美国联合分配委员会，使犹太人移居巴勒斯坦，还通过与政府间难民委员会不断合作，对难民重新定居活动提供了一些援助。”
犹太人机构充分利用了这种“暗中帮助”，这是毫不奇怪的——有时它们就在联总办事处隔壁设立办事处，因此看起来它们的活动好像完全得到了联总（也即国际上）的授权；所以这种“暗中帮助”在英国当局心目中看来是一桩丑闻，这也是不足为奇的，英国当局正在努力防止由于非法的犹太人移民而引起巴勒斯坦的种族冲突达到爆炸的地步。这种“暗中帮助”的丑闻引起了一连串的抗议并最终导致摩根将军（难民救济署的首任总监，亦即联总设在德国的难民救济署主任）于1946年8月去职——见上文，原著第113页注①（即本书第104页注①。——译者）。
(146) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第292页。
(147) 见联总全会第99号决议（同上书，第3卷，第161—164页）。
(148) 关于协定文本，见同上书，第356—358页。
(149) 关于移交详情，见同上书，第1卷，第311—315页。
(150) 见伍德布里奇：《联总》，第3卷，第146—147页。
(151) 例如：“在欧洲拥有的3所国际性学校：设在贝加莫的关于玉蜀黍杂交的学校，设在米兰的关于人工授精的学校，设在韦布里奇的关于兽医实验技术员的学校；此外还向中国政府提供27名技术员。”（见伍德布里奇：《联总》，第1卷，第310—311页）
(152) “裁撤”是美国人的用语，用来代替欠精确的英国人的说法“结束”。
(153) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第315页。
(154) 弗雷德里克·李滋-罗斯爵士原是英国财政部的一位出名的官员。战前，他曾担任英国政府的经济顾问；战后，他是埃及国家银行最后一任的英国行长，1951年他引退离职；1953年他担任南非标准银行董事长和国民地方银行副董事长。R·F·哈罗德在其所著《约翰·梅纳德·凯恩斯的一生》〔（R.F．Harrod: Life of John Maynard Keynes）,伦敦，麦克米伦，1951年版，第533页〕一书中写道：“曾经有过关于救济工作的早期计划，后来就具体化而成为联总这一机构。1941年9月，他（凯恩斯）就此主题提出过一份篇幅很长的草案，并作为财政部官方文件传阅。救济工作成为弗雷德里克·李滋-罗斯爵士的专门活动领域，他的慷慨的天性，使他乐于从事这项工作。”事实上从1940年起，这就是他的“专门活动领域”。他亲自写信给有关联总这一章历史的作者，不承认他有慷慨的天性这一点，并且说，他像凯恩斯一样，认为救济工作不过是一个开明的自利问题，意在使贸易之轮能在欧洲重新转动起来，同时要拯救已解放的国家，以免其沦落成为政治传染病的中心。然而，如果没有李滋-罗斯慷慨的天性和活动，那么联总是否能作为一个国际性团体出世是很可怀疑的。如果联总不能诞生，那么这对以后所有的国际团体包括联合国组织本身在内都将产生不利的影响。
(155) 见上文，原著第55页。
(156) 伍德布里奇：《联总》，第1卷，第507页。
(157) 《泰晤士报》，1947年7月4日。
(158) 伍德布里奇：《联总》，第2卷，第544页。
(159) 见上文，原著第72页，以及同上书，第3卷，第499页。
(160) 伍德布里奇：《联总》，第3卷，第414页。
(161) 同上书，第412页。
(162) 同上书，第411页。
(163) 伍德布里奇：《联总》，第3卷，第412页。本节所引用的数字是1946年业务活动达到最高峰时期的数字。
(164) 同上书，第2卷，第545页。
(165) 同上书，第546页。
(166) 同上书，第549页。
