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移除书签第十三章
行政和政治(1)
第一节 行政
德国行政体制的重建向盟国提出了一个原则问题。这个体制曾被纳粹党加以大刀阔斧的改革，例如，区(2)的重要性加强了，命令和政策不是由选举出来的机构开始执行，而是采取了自上而下传达的方式。显而易见，要肃清纳粹的影响，必须包括取消同他们的政治观点有直接联系的那些改革。但并非他们所有的改革都是坏的；例如，1935年的德国地方政府法令（镇法令）(3)在许多方面是要不得的，但也包括一些符合现代行政思想的改革。凡属纳粹的东西是应当一扫而光呢，还是应当把好的留下来呢？应当建立什么去取代已废除的东西呢？恢复1919年到1933年存在过的政府体制就算对头了呢，还是应当根据需要进行一些变革呢？应当由占领国决定哪里需要变革呢，还是可以让德国人自己去自由选择呢？使纳粹党有可能取得政权这一事实，说明了1919年的体制是不能完全令人满意的，很少德国人会赞成原封不动地恢复这个体制。的确，可以这样认为：魏玛共和国的失败和第三帝国的兴起是德国公共生活中存在着比较深刻的缺陷的征候，而传统的政府模式在某种程度上对这些缺陷是负有责任的。果真如此，整个模式或许就需要加以改造。
对于英方内务和交通管理处的行政机构和地方政府分部来说，麻烦似乎在于德国人“不顾一切地考虑到效率，这种考虑导致他们为集中而集中，像绵羊般地服从于使少数追求权力的人得以飞黄腾达的独裁政体的效率”。(4)与此适成对照的是盎格鲁–撒克逊民主的精髓却在于地方自治的传统以及地方居民生气勃勃地参与管理自己的事务。(5)假如这种分析是正确的，传统的德国体制若不触动，那就会助长正需要予以消除的弱点，并与树立政治是众人之事这一观念的其他措施背道而驰。那些对这方面要求改革的人并没有忽视经济因素的影响，但他们同时也的确相信：一个国家的政治性质可能受到它的各项建制的影响，而德国政府体制需要彻底革新这件事，正提供了一个机会，对德国政治活动的性质也许在长时期内产生有利的影响。为了支持他们的论点，他们指出了拿破仑引进德国的一些改革。
当然，有人在回答中可能争辩说，一个国家的建制之所以采取现存形式，是因为这些建制适应于在这个国家的人民中占支配地位的特征；所以，那些引进外国建制的企图是注定要失败的，因为这样的建制只能发展来适应别的条件和具有别的特征的人民。“不要因为日本人这样做，就去把蕨的嫩芽烧来吃。适合于东方边陲地区一些吃苦耐劳的种族的东西，不一定适合于你。”(6)引进德国的许多改革正是受到了这样的批评，并在德国人重新管理自己的事务以后，大多被弃置一旁。然而，这种批评忽视了问题之所在而竟收到效果，未免太不花力气了。如果有人认为，建制当然能够影响政治生活，但又补充说，建制必须适应民族特征（大抵在政治生活中表现出来），那么，他就几乎等于说：用有意识地操纵环境的办法去改变民族特征，这种企图是注定要失败的；这样，就很难看出，民族特征到底怎样才能加以改变。研究过这个问题的人，谁也不会否认：民族特征—环境—建制—民族特征这样的关系是复杂的。(7)然而，任何人只要不是采取完全宿命论的立场，准有可能对这个环节中的某一点施加有效的影响。德国的经验也没有驳倒这一点，因为实行更多的改革之所以失败，可能正是由于所作的努力维持得不够长久。
英国人和美国人的出发点包含在波茨坦协定第二节第九段中，(8)要求把行政引向“分散政治结构及发展地方职责”；两个占领区的主要不同之处在于向更高一级前进的速度以及留给德国人责任的大小。如前所述，英国人和美国人的最终目标都是要创立一个生气勃勃的由地方参与的自治政府的传统，这个自治政府既要训练在更高一级活动的政治家，还要提供一个核心，抵制任何有独裁意向的中央政府。问题是怎样在可资利用的短时间内去创立这种传统。为此，英国人希望使地方议会在进入更高一级以前应尽可能长时间地独立活动；美国人却认为要容许自治政府很快地走完各个阶段，以便德国人在外国监护人的督察下能有最大限度的实践。英国人希望把他们本身发展的初期阶段曾经历过几个世纪的进程压缩成几个月；美国人则指望通过几年的反复试验就足以把民主政府的本能培养起来。英国的计划制定者有意避免把任何完全类似英国体制的东西强加于人。“我们坚持保留德国体制中一切我们认为能够按照民主原则发挥作用的东西……但我们要反复灌输英国地方政府的精神。”(9)美国人倾向于把更多的责任留给德国人去制定计划，只是在那些计划未能体现他们（像英国人那样）认为是要点的时候才感到失望。法国人尽管在国内政治方面受地方问题的影响，但为安全着想，与其说要建立强有力的地方传统，倒不如说要避免产生任何强有力的中央政府；他们的主要目的与其说是要在州政府和地方议会之间建立任何特殊的均衡关系，不如说是要阻止把大量权力授给州一级以上的政府。在俄国人中间，为了安全考虑，需要分散权力，却因为实行计划经济需要进行中央控制，这一愿望被抵消了。各个占领国都不免倾向于认为，解决德国困难的办法，在于引进对其本身的体系来说最有价值的东西。
美国人早在1945年7月就开始在镇（最小的行政区）、市和乡村区（大体上相当于英国的郡一级的市和乡村区）建立他们所精选的议会，英国人在9月也照此办理。美国人的仓促行事不是完全出于原则上的考虑：
如果德国人要学习民主方法，我认为最好的办法是迅速从地方一级开始。而且，这将有助于我们大量减少军政府所需人员的数目。由于那么多的军官在最近几个月要返回美国去，我们即使有一个有力的补充人员计划，也肯定不能为许多地方支队提供合格人员。况且，在我们任命的官员由德国人选举的人员替换之前，我们简直不能撤走地方支队。(10)
但是，并不是出于提供人员的考虑才使克莱写信给他手下的另一个军官说：“及早进行选举是美国的信条”（他特别在“信条”下面划了很粗的底线）。(11)他把部下的疑虑撇开不管，那么固执地坚持要贯彻这个政策：美占区镇一级的选举在1946年1月20日至27日举行，乡村区选举在4月28日举行，市选举在5月26日举行。于是，除了州以下的公安支队以外，所有军事管制政府的官员都陆续撤走了。英国人对选举的问题并未给予同样的重视。在为指定的议会（到1946年4月他们已建立了8 100个这样的议会）挑选成员时，他们试图把发言权给予为纳粹主义所不容的居民中的所有重要阶层，并把在德国正常条件下不打算从事这种活动的男人和更多的妇女安排到地方政府中去。据认为，如果给予这些机构稍长一些时间去取得处理自己事务的经验，那是不会有害的。因此，到1946年9—10月间，英占区才举行了第一次选举。这次选举为下述两方面铺平了道路，一是从较低级的人员中迅速裁减英国人员，二是代之以单一的县级驻扎官，他们在占领后期是要成为领导人物的。(12)
举行选举的一个必要的准备工作是颁布修改过的地方自治条例（镇法令），规定地方自治单位如何组织，投票如何进行。为此，美国人在1945年9月和11月先后向德国的州政府发出指示，命令他们准备必要的立法，规定应该遵循的一般方针；这些一经拟就，须经美国人批准。这个方法收到了缩小州和州之间差异的效果。英国人成立了一个精心挑选的17人咨询委员会；在这个委员会的协助下，他们制定了如1946年4月的第21号法令之类的法规，向全占领区颁布。没有打算把这些法规在各占领区之间进行协调，或者把它们提交盟国管制委员会；他们有意识地欢迎地区之间存在的差异，因为这样有助于分散权力。
英国法令的第一个特征是有关市长的地位。按照传统，德国的市长既是地方议会的首脑，又是它的主要行政官员；通常由人民投票直接或间接选出，任期12年。在此期间，他可以受到指责，但不能撤换。他经常直接接受中央政府（他也是其中的一个官员）的命令，而不需要向他的议会打招呼。英国人所坚持的主要改革是把他的立法职能同行政职能分开，而把后者委托给一个称为“市政秘书（市长官）”的新官员去执行；这样，就在实际上回到了拿破仑和冯·斯泰因改革以前德国通行的体制。这个改革把德国市长降低到英国市长的地位，这样的市长与其说是一个专职的行政长官，不如说是一个普通老百姓。这一改革背后的意图是要表明；制定政策的责任在于由选举产生的议会；同时强调：行政长官只是议会的仆人，依靠议会信誉进行工作。法令还规定：议会每年应有1／3的成员退职，并应举行新的选举。乡村区也坚持实行了同样的分权，在那里，议会主席的行政职能交给一位首席县长官去执行。
这些改革在德国人中是不得人心的，他们对这个新体制感到生疏。批评的理由是：最大的问题之一是要物色足够的能胜任愉快的非纳粹分子来管理国家，而需要填补的职位倍增，更额外地大大增加了问题的复杂性。德国人还拒不相信，一个富有聪明才智的人在面对是和非的抉择时，能够假装成不偏不倚和缺乏主见；他们甚至认为不赞同一个政党的政策，而又愿意效忠，是软弱和不真诚的表现。而且，他们相信，政策必须出自专家，因为只有专家才具备必要的知识；他们认为，相应地调整专家的权力和地位才是比较现实的做法。(13)在石勒苏益格-荷尔斯泰因，德国人获得修改体制的自由后，就立即把体制修改了；1950年，他们重新采用了“委员会宪法”（参议会宪法），其中规定：议会选出一个执行委员会，由专职的和非专职的委员组成，并由一位专职市长担任主席。然而，在北莱茵-威斯特法伦，1952年的镇法令实质上还保留了英国体制的主要特征。
在美占区，做法并不是千篇一律的。市长有时需要由议会任命，有时则由人民投票选出。没有打算分割他的职能。但是美国当局坚持：如果他是由议会间接任命的，他的任期只应为两年；而且，现在又有一种随之而来的趋势：即使是由人民投票选出的，任期也要缩短。(14)
第二个重要的改革是关于投票的方法，人们普遍感到，在魏玛宪法下，各级政府的比例代表制被强调得过分了；据认为，这样做鼓励了分裂的小党派，使联合成为不可避免，使投票与其说为了一个名额，不如说为了一张名单，从而取消了投票人和代表之间的个人关系，因此，各级政府也就遭到了削弱。英国人迫切希望引进他们的以简单多数票选举的一人选区制度，但是，咨询委员会的德国人担心：在某些情况下，这样做可能使得反对党总是得不到足够的选票以获得一个席位。因此，经过长时间的讨论之后，决定只有60%的席位按这种方式去填补。如果获胜者以绝对多数压倒所有其他的候选人，构成这一多数的选票就集中记在他的党的账上。如果没有赢得绝对多数，落选者的票数总和与获胜者的票数之间的差额按所得票数比例在竞选失败的政党中进行分配。这样一来，从各个选区得到的选票就好加在一起集中分配给各个党，而统筹分配的相对数字就决定了每个党可摊到的其余40%席位的份额。这就保证了少数党也可有一些代表，并给了所有党派一个机会，甚至在没有被直接选上的地方也可向议会提供具备特殊资格的人员。也许有人怀疑：这样做也给一定数量的政治交易开了方便之门。这个制度有它的优点，因而在1952年的选举中，北莱茵-威斯特法伦州仍保留使用。然而，下萨克森州则放弃了这个制度，采用一种直截了当的多数票选举制度。(15)
在美占区，美国官员决定对选举方法不表示意见，而让德国人自行选择； 1946年的地方选举中使用了比例代表制，但德国人已在口头上表示反对，因而后来采用时有所修改。例如，在黑森，一个党至少要得到总票数的5%，否则就无法取得任何席位；而在符腾堡-巴登和巴伐利亚，至少要在一个地区获得总票数的10%。
在法占区，地方政府的形式已由占领当局在1946年6月至9月间颁布的条例规定下来。在镇和市，他们试图引进他们的有关选举市长和助理的制度，即由地方议会从自己的成员中选出；然而，乡村区的区长仍然是任命的国家官员。法占区的各个州一有机会就回复到采用传统的制度。1946年夏天首次举行了地方选举。(16)
德国人口调查，1946年10月(17)
俄国人除了废除纳粹的法律之外，出人意料地很少干预德国人关于地方政府的安排。如果说，这并不是他们想要表示宽宏大量的结果，那也许是出于这样一种想法，即重要的是保证把可靠的人安插到关键位置上，而要达到这个目的，通过一个主张独裁的党组织或借助于宪法改革都是可行的。1945年夏天建立了指定的议会；1946年1月举行了县镇级的市长选举。俄国人撤销了普鲁士行政上介于县和省之间的中间一级管辖区；而在西部，这种管辖区却被保留了。(18)
西方盟国所热切关注的一个问题是分散德国警察部队。这多少是出于安全的考虑；据认为，若干分散的由地方控制的警察部队被用作影子军队的可能性要小得多。而且，对于一个妄图做独裁者的人来说，如果他不能抓住一个神经中枢，而要去控制若干支部队，那他所遇到的障碍将会更大。但是，若与把警察作为敌对权力的大陆传统相比较，盎格鲁撒克逊人是以警察作为公民的朋友而享有盛名的，这又主要归因于地方的自治和控制。同样的考虑使得一些人坚持剥夺警察的武器（即使只是用来射击在某些乡村地区糟蹋庄稼的野猪）。尽管为了推行这两项改革煞费苦心，却没有一项能坚持下来。在战后德国的混乱情况下，人们很快发觉有必要允许警察使用卡宾枪，即使不是正规地携带；而且，近年来还可看到一种稳步发展的趋势，要把地方部队在州的基础上重新统一起来，盟国对此几乎一点也不表示抗议。在俄占区，从来不想做这种事，相反，在1947年初设立了一个特殊的中央行政机构来控制警察。(19)
作为战争的结果，把也许是最永久性的改革引进德国行政机构的是在州一级发生的，就是说使国家成为一个由大小约略相等的各州所组成的联邦。虽然各州人口多至1 200万，少至50万，却没有一个州具有普鲁士迄今保持的那种优势地位。这个州之被废除主要为了缩小军事影响，却为德国史无前例地进行更加合理的再划分开辟了道路。再说盟国管制委员会，它并不进行指导，而仅仅在各占领区独立采取的行动上盖章而已。到1947年2月25日通过正式撤销普鲁士的第46号法令的时候，(20)所有新建的州在几个月之前就已诞生了。
给予这些州的自治权的大小，在各个占领区是不一样的。总的来说，理论上的设想在实践中已作了相当大的修正，这是因为占领国鉴于经济情况而不得不实行集中控制。如果法国人和美国人在分散权力方面走得最远的话，那么，所有四个占领国的目的都是要用人为的办法去剥夺中央政府的权力。因为，其所以强调要有一个联邦宪法，是出于这样一个信念：像德国这样一个国家，如果存在一个高度集中的政府，就会变得不适当地强大，从而走向侵略。但是，一个联邦通常是由一些独立的州组成的，这些州感到有共同行动的必要但又不放心无保留地放弃各自的特性。然而在德国，一个联邦国家却是通过分割一个一直在稳步走向统一的国家而建立起来的。分散权力是根据政治理论——而且是外国的政治理论，而不是根据更为现实的国家利益。当然，德国存在着一定程度的要求各州政治上独立的情绪，尤其是在南方；即使没有盟国的占领，这种情绪在战后也有可能对相当程度的地方自治提出要求。但是，谁也不能忽视：在过去150年中，德国人对他们应属于一个单一的国家越来越觉得重要；由于占领而使他们的国家分裂，已把这种感觉转化为一种处于支配地位的激情和一个世界问题。要求结合成为一个共同体的思想意识是那么强烈，以致很难希望创建一个权力高度分散的国家。单就这个国家的幅员来说，相当程度的权力分散乃是效率高的政府所必不可少的；一般说来，1945年以来建立的样板是够方便的了，虽然不久之后，有人开始批评州政府的一整套部长和部的设置是铺张浪费。但是，期望德国宪法会像美国宪法那样维护州的权利是不现实的；这里的环境差异是那么大，不可能机械地把制度移植过来。这里有一个限度，超过这个限度，要维持州自治的企图就没有指望，倒是有可能造成自治的自行废除。
英占区是在1946年7月才开始定型的，当时旧普鲁士的两个省，即北莱茵和威斯特法伦（到那时为止两个省一直把鲁尔分成两半）合并成为一个州；(21)其目的是要把主要工业区和某些农村供应区连在一起，以便成为一个平衡的单位。(22)第二年11月，汉诺威、奥尔登堡、不伦瑞克和绍恩堡–利珀诸州合并组成下萨克森州。(23)然而，汉堡和石勒苏益格-荷尔斯泰因合并的计划却放弃了，仍各自保持为单独的州，即使它们合并在一起，人口仍然比占领区内其他两个州都要少。(24)所以，到1946年底，英占区的未来划分就已经确立了；虽然州一级的选举到1947年4月才举行，但州政府以及作为其咨询机构的指定的议会却早已存在了。但是，德国正受盟国管制委员会下面的占领当局统治，这些州政府打算干什么呢？如果州政府打算要干的只不过是执行命令，贯彻别人决定的政策，那么，它们就没有必要设置部长和议会议员。但是贝文说过，为了遵照波茨坦决定行事，英国人打算把德国的行政尽可能分散，并制定宪法，使德国避免走向松散的自治州邦联和中央集权国家这两个极端。(25)现在正是通过为州政府确定某些职能而开始实现联邦主义的时候了。
结果发布了从1946年12月1日起生效的第57号法令。(26)它在四个项目表中列出了一些禁止或限制州一级立法的事项，其原因或者是要把这些权力保留给最后的联邦政府或占领当局，或者是限于种种条件，移交这些权力暂时还不可能。这一措施的宽宏大量的意图只是虚有其表，因为这些项目表中就包含了44个事项。移交给州一级的主要职能包括教育、公安、公共卫生、行政和选举程序（这几方面提出的一切方案在实施以前还必须经过英国驻在各州的高级专员批准）。但是，考查一下保留的权力就可表明：其所以那么不放手，并不是由于希望建立一个强有力的中央政府；在那个范围所保留的权力只能说是适合属于中央的一些权力。占领当局保留的权力大大地缩减了州政府当局的职权；然而在当时的德国经济情况下，把这些权力留在英国人手里几乎是不可避免的。在那个阶段实行分散权力难免会引起摩擦和混乱。按照当时的情况，甚至交出那些要移交出去的权力，也在掌握这些权力的盟国专家中间引起了深深的疑虑。然而，回顾起来，采取这一步骤，无可怀疑是明智的。德国人只有通过实践，才能学会自治；只有接收一些权力去行使，才能实践。所有他们现在要接收的权力必须及时移交给他们；假若移交得迟，那么剩下来给予盟国官员仍以顾问资格进行监督的时间就会比较短了。当盟国不再是下命令而只是提出建议的时候，一些最密切和最富有成果的接触终于建立起来了；德国当局逐渐珍视他们的帮助，甚至采纳他们的意见。一种互相信任和互相尊重的关系建立起来了，这种关系比起战胜国与战败国的关系来更有可能持久。同时，州的永久性宪法就可更加从容不迫地予以解决。(27)
美占区照例走在英占区前面，州一级的指定议会早在1945年8、9月间就已建立起来。巴伐利亚具备成为一个单独州的条件是无可争论的；另一个州则是把原属符腾堡和巴登而没有划入法占区的那些部分合并而成的。(28)本来打算使黑森和黑森–纳索成为独立州；但在1945年9月，根据德国人的建议，却把这两个地区合并成为大黑森州。不来梅飞地(29)直到1946年10月还由美国官员按照英国人的指示治理；但是，由于“不来梅一直不满意这种安排”，(30)这块飞地就完全移交给了美国人，美国人就在1947年7月把它建成为一个在自己占领区内仅有484 474人的独立州。在其余三个州内，咨询议会于1946年1月经指定产生；制宪议会也于第二年6月选出，立即着手起草宪法。还指派了专门的美国官员来联系这项工作。经坚持而作出的几项主要改动是：删去大黑森宪法中有关国有化的条款；(31)删去巴伐利亚宪法中某些可能不适当地限制未来中央政府权力的词句；增加规定实行彻底的非纳粹化的条款。但是，在开始进行这一工作之前，麦克纳尼将军坚持：每部宪法都必须包含充分承认言论、宗教信仰和结社等自由的个人基本权利的条款。(32)按照美国的模式建立了立宪议会来决定所有制定的法律的合法性。有些特别规定还禁止任何会影响政府民主性质的改革。(33)美国人还坚持：宪法和随后所有的修正案都必须通过人民投票来批准。这一工作在1946年底以前就及时地着手进行了。
当工作正在进行时，1946年9月30日向美国军官和文职人员发出了一个指令，虽然没有立即公布。(34)指令规定了对州政府的一些特别要求，例如遵守国际法规、四国决议、占领当局的命令和民主的基本原则。指令还列出了1947年1月1日以后留给美国军政府当局（州级和州级以下）的一些职能。(35)美国计划中所表现出来的比较明显的慷慨大方，在某种程度上已为动辄提出意见所冲淡；必须记住，列举出来的那些指示把仍然由中央担负的诸如粮食、农业、占领区间的贸易、物价、出版和广播等职能视为理所当然。然而，尽管如此，美国人在把责任交还给德国人方面，其行动要比英国人迅速。美占区的特点也许使得他们比较容易接受这样一个政策。无论如何，这个政策证明是成功的。
在苏占区，由于波兰占领了奥得-尼斯线以东的领土，使得重新划定边界成为绝对必要。这样，就把波美拉尼亚分成了两半，它的尾部同梅克伦堡衔接起来了。原为普鲁士一个省的勃兰登堡仍然维持原状；但是，普鲁士的萨克森省和安哈尔特州却组成了一个新的州，即萨克森-安哈尔特。同图林根一样，萨克森州没有动。根据1949年7月9日发表的一个公告，在所有这些州中建立了德国政府，表面上，有相当多的职权移交给了这些政府。然而，俄国人的方法却是通过可靠的工具来进行工作，把自己的愿望蒙上德国人自愿行动的外衣。懂得了俄国人会冷酷无情地对待越轨行为，也就懂得了几乎没有哪个德国官员或政治家在未搞清占领国是否会承认他们的行动之前，敢于采取什么行动。因此，真正的权力还是保留在俄国人手里。州一级的选举于1946年10月举行，随后由挑选出来的议会受命着手起草宪法；所有的宪法都仿照千篇一律的样板，包含了一大堆装饰门面的词句，并把相当大的权力交给中央行政机构。(36)即使这样，下文将谈到，冲突并未能避免。
法占区是由下列几个部分组成的：巴登的南半部，符腾堡的南半部，以及由一些杂七杂八的小地区于1946年8月组成的莱茵–法尔茨州。1946年11月，各个州从区议会成员中提名，组成了协商议会，并起草了宪法，于1947年5月通过州一级的选举予以批准。随之产生的权力分配由6月9日颁布的一项法令规定下来。(37)列举出来的关于州政府无权处理的问题一览表，比别的占领区要短得多，从而反映出法国人反对任何类型的中央集权。有人讲反话说：最大的权力正在交给最小的和经济上最落后的、几乎不能自立的州。(38)
法占区也包括萨尔。在占领初期，这个地方是作为第四个州而被管理的。但是，这个地方的资源对于法国钢铁工业极为重要，只有借助于这些资源，法国钢铁工业才有希望与复苏了的德国工业相抗衡。萨尔的三个钢铁厂已掌握在非德国人的手里，另外两个在早些时候也被法国人没收了。(39)但是法国政府需要作更加持久的安排，要在德国人能够处于任何反对地位之前就把这种安排固定下来。因此，1946年秋，法国外长皮杜尔在华盛顿提出这个问题时，美国就深表同情地接受了；贝文也表明：英国政府原则上不表示反对。(40)就凭这一点，克尔兹将军于1946年12月20日在盟国管制委员会上宣布：他的政府将在第二天宣告建立萨尔和法国之间的关税同盟（这暗示萨尔和德国之间存在着关税壁垒）。委员会的其他三个成员国都对这种单方面的行动提出了抗议，不过克莱的抗议出于不意地比他的政府所要提出的更强硬了一些；(41)两个盎格鲁撒克逊国家都没有制造任何严重的困难。并入法国的另一个德国地区是斯特拉斯堡对面的港口和桥头堡克尔。1944—1945年冬，当这个城市还处在前线的时候，这里13 000个德国居民中大多数人都疏散走了；但在被占领后，有几百人实际上是被法国人赶走的。9 000个法国人被安置下来，在这个城市的东部边缘建立了边防哨所。(42)其目的据说是要抵消在战争期间希特勒牺牲斯特拉斯堡而给予克尔的刺激。(43)
引起英国人和美国人关心的问题，特别在州一级，是德国文职机关问题，在这个问题上他们几乎没有取得什么进展。由于德国的传统，许多严格地说来是属于政治性的职位（如市长）都由文官充任，因而那种在英国，其次也在美国通行的政治和行政的严格区分，在德国从未发展起来。文官要不偏不倚，或者说要抑制个人的想法，这一观念对德国人似乎是陌生的。因此，他们认为职业文官积极参与政治活动，甚至以党员身份坐在州议会席上，而仍然担任行政职务，并没有什么不妥之处。简直没有必要去描述这种情况给阴谋活动提供的机会，或者去描述这种情况可能给一个在气质上与其大多数官员不一致的政府所设置的障碍。不能马上可以弄得一清二楚的，倒是这种情况所给予那些不仅比别人更懂得怎样操纵官方机构，而且善于运用个人干预去绕过政治障碍的人的权力。掌握这种权力的人属于一个狭隘的阶层。这种人通过考试进入官场，因而使得长期的法定训练成为必不可少；他们享有一种实际上是绝对的任职的保证；他们习惯于对上级百依百顺地服从，就像他们希望下级所做的那样。这种情况自然而然地助长了一种信念，这种信念在别处的文职官员中也是众所周知的，即管理国家的事最好让专家们去干，公众干预国家事务的机会应当减少到最低限度。这些人不仅给中央政府，而且也给许多地方政府提供了工作人员，因而人们能够普遍感到他们影响的存在。特别在美占区作了许多尝试，去扩大招聘人员的基础；打破机关内部严格的级别界限；不那么强调法定的训练；使服务条件和指派人员的条件在很大程度上受到外界的控制；尤其是坚持这个原则，即一个官员在积极从事政治活动以前必须辞职（而不仅仅是调动工作）。但是，德国的文职人员，一直持有某种正当理由，自认为是一种胶合剂，能团结整个国家渡过风暴，证明他们既难以说服，也难以强制。在占领期间的各个阶段，无论在哪一个占领区，都不曾证明有可能会激起足够的公众感情和兴趣来对难于处理的官场强行改革，因而这方面发生的变化就相对地要小些。
至于州一级以上，占领国的官方意见认为，只应该建立波茨坦协定规定的中央行政部门；占领区边界只不过作为军事边界这一概念，排除了在占领区一级建立德国行政机构的任何必要。俄国人却首先违反了这点，于1945年7月至10月间在他们的占领区建立了十二个中央行政部门。(44)如果这些部门的真正目的是要充当波茨坦协定规定的全德机构的缩影，那么，法国人的坚决反对，却使这些部门只具有管理苏占区的表面任务。共产党人似乎没有实行绝对的控制；许多工作人员具有中产阶级的背景，或者是社会党人。主席和副主席都由苏联军政府任命，只有三个部门的主席是共产党人，虽然值得注意的是：除了三个部门之外，所有其他部门至少有一个副主席是共产党人。(45)
起初，这些部门只起顾问作用；它们不直接对州政府发指示，而是通过苏联军政府与之联系。然而，随着它们影响的加强，就渐渐感到这个办法太转弯抹角了。它们不仅开始发布命令，而且在1947年，有一次当州一级的立法被认为导致了中央计划不能完成时，它们就把立法取消了。只是由于建立了一个中央经济委员会，才使一场正面冲突得以避免，这个委员会由勃兰登堡和萨克森的经济部长担任正、副主席，并有中央各部门和合适的党派组织负责人参加；(46)据认为这个机构发布的命令，考虑了州的意见，从而不至于伤害州的感情。(47)在本书涉及的时间内，像苏占区那样的全区代表大会是独一无二的（当然，除了党派的代表大会之外）。
甚至在由于法国人在管制委员会上的阻挠而无限期推迟了建立中央行政机构的可能性之前，美国人早在1945年10月也已开始对建立一个占领区的权力机构采取行动了。美占区三个州的总理受到鼓励，通过每月在斯图加特与克莱将军会晤一次，行使一种协调机构的职能。这种州际委员会开始时只起最低限度的秘书处的作用，后来逐步扩大了它的职能范围。1946年1月在法兰克福设立了一个隶属于州际委员会的运输部，管理整个占领区的铁路、公路和水路运输；同时，还在慕尼黑建立了一个邮政部。1946年3月设置了一个掌管全占领区粮食和农业的专员，接着在5月间又设置了一个掌管和控制物价的专员。(48)6月，每个州总理又委派了一名代表于休会期间在一个常设的部里工作，其下已设有六十八个附属委员会，配备了下级官员。(49)1947年3月州选举之后，由于从三个州议会中抽出72人组成了一个咨询委员会，加强了州总理的权力；这种形式的委员会一直保持到1948年6月为一个双占区的机构所代替为止。
英占区的情况发展得比较慢。1945—1946年冬，为了解决个别问题（明显地是粮食问题），建立了德国的各种行政机构作为英国管制当局的必要助手。这些机构如要向州政府下达贯彻实施的命令，必须同时通过英国的渠道从占领区一级向州一级下达同样的命令。1946年3月，这些机构在明登合并成德国经济顾问委员会；这个机构到7月份（当它开始接管某些行政职能时）拥有将近400个工作人员。(50)然而，在这个阶段，这个机构的发展却被双占区的联合所阻止；之后，它就被吸收进上述的双占区机构中去了。(51)这些双占区机构由于没有具备可以恰当地称为立法的职能，因而不大像州际委员会，倒有些像苏占区的中央行政机关。在英占区，制定法律的职能在占领区咨询委员会中得到了发展；1946年3月6日，该委员会在汉堡举行了第一次会议。(52)委员会的组成人员有：5个（后来是4个）州的行政首脑，4个主要政党的首席代表，2个工会会员，2个合作会社会员，11个属于占领区中各种职能机构的德国负责人（当然，其中有些也是德国经济顾问委员会的成员）。委员会设有一个由德国人组成的秘书处和一个由英国人组成的联络部。委员会在成立初期只能讨论由英国当局交付讨论的一些事情（诸如土地改革和划定州界等）；而且，只能在其议事日程上列入经英国同意的一些项目。如果委员会的重要性一开始是受到限制的话，那么，罗伯逊将军却煞费苦心地加强了它的重要性；他亲自参加它的大多数会议，并且作了指示：占领区内通常发布的所有法令和指令必须征求它的意见（虽然不一定被采纳）。为了处理由此产生的事务，委员会建立了若干小组委员会。1947年6月州选举以后，委员会改由各个州议会选出的议员组成；一年以后，它就被并入一个双占区机构中去了。委员会自始至终都是作为一个咨询机构而存在，但它的影响和威信却不断地得到加强。(53)
在法占区，一个协调的民事行政机关于1946年1月在科布伦茨开始行使职权。但是，由于法国当局在中央集权问题上的观点依然如故，这个机关从不具有真正的意义，这是不足为怪的。另一方面，相当多的协调工作都由法国人自己去完成。
1946年10月4日和5日，英占区和美占区11个德国州政府的首脑根据他们自己的倡议，在不来梅举行会议。在苏占区和法占区的对等人物也受到邀请，但在最后一刻，前者送来了托辞，后者派来了观察员。会上一致同意，要求盟国管制委员会为全德国建立一个州际委员会和一个议会的时机已经到来。会议还通过一项决议，要求为进行各种贸易交流开放占领区边界，以此作为恢复工商业的第一步。这两项决议对于贯彻他们所提出的政策时将会遇到的实际困难均未多加考虑，因此除在公众中产生一些影响外，结果是一无所获。为了消除在非纳粹化标准和程序问题上的分歧，还建立了一个由每个州各派一名代表组成的委员会。(54)盟国当局没有鼓励——但也没有否决——重复这种试验；1947年6月6日在慕尼黑又召开了第二次会议，讨论经济问题。法占区代表没有获准去出席这次会议；而苏占区代表则在其他代表拒绝讨论这个国家的政治统一问题时，退出了会议。会议通过了几项相当含糊的决议，要求盟国澄清德国的政治前途，增加粮食供应，在经济事务上给德国人更多的发言权。这些决议的实际效果等于零。
从上述情况可以清楚地看出，或许除了在苏占区之外，其他占领区当局对于提供任何中央政府性质的东西这一问题都采取了实验性的和谨慎的姿态。这样做不仅符合波茨坦会议规定的政策，而且英国人和美国人长期不愿做出任何事情来减少在占领后期从政治上重新统一德国的机会。可是，另一方面，给予每一占领区某种协调的权力是必要的；甚至法国人也意识到这一点。这个问题不可能指望盟国管制委员会发布指示；法国人以及后期的俄国人准会对任何这样的建议进行抵制。结果，英占区和美占区各自所采取的步骤不相一致，与俄国人的布置也不统一。对德国人来说，这些步骤显得不必要地缓慢而不完整。如果德国人或占领国本身的短期利益是有决定意义的话，早期在尽可能广泛的地区实行集权，本来会有很多好处。但是对于要求把分散作为对付一个强大和独裁政府的解毒剂来说，集权则是完全背道而驰的。而且，对一个如此羡慕军装的民族，在其生活中灌注一些异样的内容，不是没有道理的。
整个行政问题是一个从盟国管制委员会方面显然得不到丝毫启发的问题。如果人们想到盟国管制委员会成员之间的意见分歧，不仅表现在合宜的组织形式上，而且还表现在对“民主”一词的解释上，这就不足为奇了。惟一稍有意义的决定要算是1945年12月规定六条选举原则的协议。(55)虽然这六条原则在执行过程中是受人称颂的，俄国人却证明这六条原则解释起来可能产生极大的差异。除了波茨坦协定所规定的内容以外，对于哪些权力应属于中央政府和哪些权力应留给州这个基本问题，从未达成协议。当问题提出时，总被一些人零零碎碎地应付过去。这些人与其说是立宪理论和立宪程序的专家，不如说是一批行政官员。他们从德国外部得到的指导，只是分散权力的要求，此外几等于无。除了进行州的划分以外，制定联邦共和国的宪法草案要留待德国人以后去解决。在地方政府部门，引进了许多改革，但站得住脚的却寥寥无几。在这种情况下，付出的辛劳也许好像是不得其所。但是，地方事务的自决是不让中央政府过分强大的最好办法，而抑制中央的权力乃是“占领的基本目标”之一，这是毫无疑义的。困难之一是国际力量和经济力量把可以用来说服德国人相信这些变革的价值的时间缩短了。力量在思想还没有足够时间扎根之前，就得撤退。如果说这是不可避免的，那只能提出这样一个问题：战胜国联盟中的任何一个成员国，它的“基本目标”应当是什么？
第二节 政治
在德国重建民主，显然取决于恢复党派制度，而恢复党派制度则是盟国政策的主要特点之一。英美人会促其发展，自不待言；而俄国人也参与并确实领导了这一运动，乍看起来比较使人感到惊奇。的确，早在1945年7月25日，他们就在全占领区登记共产党员，允许他们重整旗鼓，给予他们可靠的有利条件。但是像在其他“人民民主国家”里一样，他们不想给予共产党员独占的地位。社会民主党、基督教民主联盟和自由民主党不久以后就获准开始活动了。这样做，究竟在多大程度上体现了他们希望按照与其盟国相同的方针来行事，究竟在多大程度上他们急欲在当时建立一套政治机构以便在日后好让他们控制整个德国，那就很难说了。如果两种动机都能使同一行动成为可取的话，他们就可希望干了坏事而被认为是无辜的。他们在别处推行的政策也表明了他们忠于马克思主义的理论和列宁主义的实践，懂得在共产党人牢固可靠地实行专政之前能够取得资产阶级全面合作的种种好处。甚至在一开始，他们就设法让共产党人占据要害职位。
在美占区，各党派于1945年8月27日获准在县一级建立组织，于1945年11月23日获准在州一级建立组织，于1946年2月获准在占领区一级建立组织；根据要求，各党派需将各自的纲领呈交占领当局，并且定期汇报活动情况。活动经费的详细来源必须随时提供，领导人的履历要经过周密审查，不管怎样，在一段时间内是如此。未经美国人同意不得召开公众大会。各种政治文献的抄本必须呈送情报管制当局。制服、徽章、袖章等，根据管制委员会命令，均需禁止。总而言之，他们希望各党派宛如缸中金鱼，一举一动不得越雷池一步，尽管当主要政治人物被认为确有真心诚意之时，规章条例可不十分严格执行。1945年9月14日，陆军元帅蒙哥马利宣布允许各党派在英占区内成立组织，“以便在德国发扬民主精神，为日后进行选举做好准备”。(56)控制各党派活动的章程与美占区的章程大同小异。在法占区，发展比较缓慢，活动带有条件，要接受德国只应是一个松弛的联邦的原则。
在早期，占领区边界仍被视为次要的问题，除某些地方性的特殊情况外，各党派在三个主要占领区内都是在相似的基础上组成的。(57)这时出现的党派很自然地与纳粹过去所镇压的党派完全一样。共产党和社会民主党具有相当的历史传统，自由党在魏玛共和国时期曾经分裂，后来又成为一个受到欢迎的重新组合的政党。(58)最令人注目的是基督教民主党的崛起，它是战后欧洲的一种普遍现象在德国的反映，即：形成民主党的是基督教而不是天主教，并且包括一个明显的激进派。天主教徒与新教徒联合以达到共同的基督教目标，这种思想是在共同抗击法西斯主义中兴起，并在共同反对共产主义的过程中成熟的。但是这种思想在德国的某些地方却引起了物议：在威斯特伐利亚，个人之间的仇恨以及罗马天主教会内部之间的仇恨，滋长了一种复活旧的中央党的企图。该党由施皮克尔领导，他曾是布吕宁的同事，在加拿大度过了战争年代。在巴伐利亚，新党称为基督教社会联盟。其他主要属于地方性的政党有巴伐利亚党、下萨克森国家党和在阿尔弗雷德·洛里茨领导下的经济重建党。洛里茨是个生活丰富多彩的巴伐利亚人，他“时而享受豪华生活，时而饱尝铁窗风味”。(59)
这个党在组织方面最明显的特点是不像有些政党公开自称为保守派。但是，这决不是说所有够格参加政治活动的德国人都是进步的，也不是说法国的激进社会党是个具有先进政治观点的党。后来，某些保守党的确出现了，但是它们公开承认它们所自夸的民族主义观点却不为人们所重视，倒是基督教民主联盟和自由民主党吸取了保守党思想的主要部分，从而对两党的性质起了相当大的影响。在自由民主党内有一个支派，真诚地信奉传统的自由党原则，包括经济生活不受政府干涉的自由。这就是说它是一个资产阶级派别，大部分是由实业家和职业阶层的人士所组成，他们极力反对社会主义，也同样反对教权，并敌视权力主义思想。但是一部分实业家之所以对自由民主党感兴趣，不是由于信奉自由这个原则，而是希望因此能够得到完全自由，以便如愿地经营业务，避免政府用规章约束他们。赫尔穆特·屈尔茨是他们在俄占区的首领，威廉·海勒（1933年以前的自由党员）是他们在西部占领区的首领（后由弗朗茨·布吕歇尔继任）。
基督教民主联盟继承了鲁尔和莱茵兰一带中央党的普及工人运动的观点，这与温和的社会主义有所区别，因为他们是基督教徒而不是马克思主义者。这一派在柏林的领导人是雅各布·凯泽。他认为与反动政策性质相同的任何东西在俄占区都是没有希望的。该派在西部的领导人是卡尔·阿诺德，他是杜塞尔多夫的市长。(60)他们的影响在1947年2月阿赫伦起草的第一个党纲上有显著的地位。党纲上说，每一项经济的目的应当适应国民的需要。他们抨击国家资本主义和私人资本主义，宣扬消灭卡特尔垄断经济，主张工人广泛参与工业管理，提倡有利于公共福利的政府管理方法。由阿登纳博士领导的该党的另一翼则希望用生产和竞争代替福利事业来作为主要经济目的，但在早期，这一派的名声不很大。直到1949年，这一派才成功地说服了该党接受杜塞尔多夫纲领（主要由巴伐利亚工商业部长、新接纳的党员路德维希·艾哈德博士起草）。该纲领把避免通货膨胀置于维持全部就业之上，号召“受物价控制机构支配的各行各业互相合作”。(61)基督教民主联盟，虽然不完全是天主教徒，但是他们一直保持优势，因此在南部和西部势力很强。德国新教徒的主要势力在易北河以东。柏林、萨克森和图林根工业区一直是社会民主党的堡垒。因此，显而易见，只要德国保持分裂状态，基督教民主联盟将是最强大的政党。社会民主党力量的强弱似乎取决于与共产党合作的可能性，或分裂基督教民主联盟并在魏玛路线基础上与其进步一翼联合的可能性。
除法国外，每一个占领国都与某个政党有特殊的密切关系。英国左翼团体一直把德国资本家不受约束的力量视为德国民族主义的根本原因之一，而且认为，如不经过某种程度的社会改组，稳定与和平的前景是渺茫的。德国社会民主党人支持这样的社会改组，虽然他们以马克思主义为其学说的基础，但英国工党政府同他们却有许多共鸣之处。不少美国人把社会民主党当作仅次于共产主义的祸水，同情自由民主党的经济观点，但是发现基督教民主联盟的一般社会态度与他们最为气味相投，如果他们本身是天主教徒，那么尤其如此。该党与俄国人有千丝万缕的联系，这是不容置疑的。但是德国政治家们却不把外国主子的垂青当作一种纯粹的幸福。社会民主党杰出的领导人库特·舒马赫非常清楚，过去他的党因被贴上国际主义者的标签，其含义是对德国利益漠不关心，因此吃过苦头。他决心不让这类事重演。尽管英国一些大臣与社会民主党的领导人接触频繁，但后者还是不停地要求参与德国政府的工作，虽然在德国崩溃以后，他们一直是灰心丧气的。(62)他们的纲领除了提出推广国有化，进行彻底的土地改革以及通过调整工资和物价来公正分配商品等典型的社会主义要求外，还对盟国的政策提出许多批评。他们要求保证供给足够的食品和燃料，要求民主管理占领区或双占区的行政事务，要求停止解除武装，还要求德国人参与管理钢铁和煤炭工业。(63)他们尤其要求废除占领区边界和重新统一德国。对这类达不到的要求可以用种种理由来反对，但谁也不能把这看成是不合作。共产党人的处境更为困难，原因是俄国人无意容忍他们提出这种公开批评，同时德国的反俄情绪发展得那么快，以致任何同俄国人公开接触的党派，其行动都极为不便。在西部占领区，他们在马克斯·赖曼领导下取得的进展微乎其微，甚至在惨淡的岁月里也是如此。而在东部，工人们却如此地偏爱社会党人，以致俄国人（传说是受谢尔盖·图尔帕诺夫的鼓励）急切地想加以利用。
社会民主党和共产党的联合运动据说在1945年秋就已在图林根和萨克森开始了。(64)在俄国人的鼓励下，他们在柏林成立了联合委员会。该委员会于12月23日号召合并并建议其他占领区中的这两个党接受联合纲领，分管党内主要机构，以便共同协力。(65)谈判秘密地进行了两个月，除了奥托·格罗提渥以外，社会党领导人对这种主张都抱冷漠态度。但是，双方毕竟都是工人阶级的党，都是马克思主义者，有许多人（带有某种正义感）认为，在1930—1933年，由于缺乏工人阶级的团结，致使纳粹攫取了政权。据报道，图林根一个社会民主党领导人说过：“纳粹分子给我戴上手铐，押到柏林……的一位共产党员同志面前，我自言自语说，‘为什么需要纳粹分子把我们带到一起呢？’”(66)此外，格罗提渥是社会民主党在柏林的领导人，而不是全德的领导人，他可能会想到，一旦德国统一了，他的党内的主要职位将会落到别人手里。他可能指望，新党将更多地具有社会党的性质而不是共产党的性质。不管怎样，社会民主党在柏林的执行人在他的劝导下，于1946年2月27日追随共产党投票赞成两党合并，成立德国统一社会党，由格罗提渥和共产党人威廉·皮克共同领导。新党的执行委员会成立了，包括来自西德的代表。(67)但是西德当局对他们实行联合的措施有所怀疑，当柏林的社会党人于3月1日召集群众大会声明反对联合时，当局的怀疑更深了。因此他们不承认西德的新党，或者拒绝发给他们的占领区内出席执行会议的代表所需要的通行证。一批颇有勇气（鉴于俄国人的态度）的柏林社会党人决定在3月31日组织一次党员表决，得到了西方强有力的支持。但是俄国人却拒绝配合，也不允许社会党在俄管区内活动。西方三个管制区，有82%的票数反对联合，而在莱比锡举行了同样的表决投票，据说1 600名代表中只有一张反对票。
这一插曲的结果是实质上没有提高共产党的威望而把东部占领区的社会党摧毁了，同时在东德与西德之间进一步划出了鸿沟。德国统一社会党精心建立了一个极权主义组织，有中央书记处和八个部。共产党人掌管了大部分重要职位，常常是党政结合，他们与前社会党之间的均势保持了一段相当长的时间。但是，联合前两党间所开展的斗争后来仍在内部继续下去。1947年期间，共产党开始占了上风。(68)同时，俄国人对德国统一社会党公开表示偏爱。该党成员不仅可以例外地接触官方情报（包括确切的统计，在计划经济中，这是很重要的东西），他们还配给到较高定量的口粮及额外的燃料和衣着，享受特殊的旅行设备，发给汽油和假日工资。有一度新闻纸非常缺乏，而他们的报纸却受到厚待，可以比竞争者刊印更多的版数。不仅像自由德国工会和德国农民协会这样的组织被用来为党的利益开展运动，而且其他一些政治性质不甚明显的社会组织也同样被利用。和纳粹分子一样，共产党人认为，没有哪一行应置于他们的影响之外。从战后的早期开始，旨在帮助反对纳粹的各种团体（法西斯主义牺牲者联盟、国家社会主义追随者协会）在东德的生活中曾起过相当大的作用，不仅使遭受迫害者得到安慰，而且受到感化。妇女被组织进民主妇联，青年被组织进自由德国青年，知识分子则被组织进了文化协会。相形之下，基督教民主联盟和自由民主党则感到前途困难重重。1945年12月，在基督教民主联盟的巴德戈德斯贝格会议之后，它的领导人安德烈亚斯·赫尔梅斯和瓦尔特·施赖贝尔以及自由民主党的科希因为不愿执行俄国人的命令而被迫辞职。基督教民主联盟主席凯泽因拒绝合作，又拒绝辞职而受到俄国人施加的很大压力。他自己住在西柏林，俄国人对他无可奈何，但俄占区支持他的人却被逮捕了，基督教民主联盟的报纸被迫刊登攻击他的文章，直到最后在俄占区内不可能为他再搞什么政治活动时才罢休。柏林的基督教民主联盟报纸编辑鲁道夫·佩歇尔也被迫辞职，取代他的是一位更顺从的人。但是这两个“资产阶级”政党却不准解散。俄国人似乎十分想操纵反对党，以示他们对德国人的宽容，同时，他们也可能认为不迫使所有的敌手都转入地下乃是明智的做法。
这些策略在很大程度上取得了成功。1946年9月举行地方选举时，德国统一社会党赢得的票数在梅克伦堡占69%，在勃兰登堡占60%，在萨克森占48%，而基督教民主联盟和自由民主党所得票数在梅克伦堡分别占16%和10%，在勃兰登堡分别占19%和16%，在萨克森各占20%（余票根据柏林社会党的命令予以销毁）。10月份在州的选举中，德国统一社会党得票460万张，其他两党总共得票480万张。但是票数的分配情况是这样的：在萨克森和萨克森–安哈尔特，他们的票数占绝大多数；在图林根勉强占50%，在其他地方则低于50%。在此基础上，他们接着在萨克森的9名阁员中占了5名，在萨克森-安哈尔特的6名阁员中占了3名，在图林根的9名阁员中占了6名，在勃兰登堡的6名阁员中占了3名，在梅克伦堡的8名阁员中占了4名。五个州中，他们在四个州取得了内政部的要职。(69)
这些结果好像还是稳健的，但俄国人的偏爱与强制手段对这些结果的影响程度，可以从同时在柏林进行的选举中得到说明，柏林全城的选举是在军事管制总部同意的基础上进行的，并且由四方组成的小组视察投票情况，以便把投票人所遭受的压力减到最低程度。社会党得票99万张，在全城二十个行政区内领先。基督教民主联盟得票454 000张，而德国统一社会党只获得405 000张。这次选举的结果，引起了全世界的注意，无疑地使俄国人为之震动。这是他们首次在德国同比较老于世故的公众的自由意见打了一次交道（前一年11月在奥地利，他们也受到了多少相似的震动）。(70)这充分说明，一经批评和比较，就暴露出他们是多么不得人心，他们的宣传是多么无能。对苏联军政府的影响越来越深的日丹诺夫派，被巧妙地将了一军，他们似乎对自己的失败感到莫名其妙。他们仔细研究了盟国的方法，对美国人采用的对意见进行典型调查的技巧，尤感兴趣，好像他们设想西方国家之所以能够施加影响，是因为他们能更灵活地适应公众的情绪。(71)
很早以来，柏林市市长一直是由奥斯特洛夫斯基博士担任的。他虽然是社会民主党员，但是他的同僚却认为他对俄国人的愿望没有给予应有的尊重。因此他们在选举获胜后，就逼他辞职，另选恩斯特·罗伊特接替他的职位。罗伊特过去是共产党员，知其底细，就是因为这个原因，俄国人认为他是一个讨厌的人物。在纳粹统治时期，罗伊特一直住在土耳其，所以没有通敌之嫌，但是，他的当选送到军事管制总部去作必要的批准手续时，俄国人不予批准，此事提交盟国管制委员会后也毫无结果。西方盟国认为第一次选举完全合法，不同意再搞一次选举。为了解决由此而产生的困难局面，由罗伊特的副手路易丝·施罗德尔女士接任市长。
与此同时，1946年夏季美占区的州一级选举(72)中社会党人在黑森领先（虽然不是占绝对多数），德国社会民主党领导人克里斯蒂安·施托克组织了一个社会民主党和基督教民主联盟的联合内阁。在巴伐利亚，基督教社会联盟赢得了绝对多数，结果其领导人汉斯·埃哈德博士就任总理，他的前任德国社会民主党的威廉·赫格纳博士仍留在内阁任副总理。在符腾堡–巴登，选举结果不是决定性的，民主人民党的赖因霍尔德·迈尔博士继续领导着包括4名基督教民主联盟成员、4名社会党人和1名共产党人的政府。美国人倾向于鼓励联合，作为一种促成各党共同工作的办法，以减少削弱各个州政府力量的相互猜忌。
在英占区于1946年9月举行地方自治选举时，基督教民主联盟比社会民主党获得较多的选票和席位。但选举的一个特色是无党派的候选人赢得了一批席位，虽然他们所得的总票数不及基督教民主联盟。英国官员认为这批人的当选是没有政治背景的新来者在提名委员会里所做工作深得人心的结果，但基督教民主联盟则更多地倾向于挑剔选举制度上的毛病。10月份县一级选举却呈现出不同的情景；基督教民主联盟只获得1 100万张选票，而社会民主党获得了1 170万张选票，前者赢得3 518个席位，后者赢得2 519个席位。共产党人赢得139个席位，中央党赢得190个席位。1947年州一级选举的结果如下：(73)
选举之后，阿诺德就任北莱茵-威斯特法伦州总理；欣里希·科普夫仍然在下萨克森州领导一个联合内阁；在石勒苏益格，赫尔曼·吕德曼领导下的社会党政府取代了施特尔策。1946年9月法占区的地方选举中，基督教民主联盟获得130万张选票，社会党人获得56万张选票；1947年5月的州选举中，基督教民主联盟在各处都占优势。 当然，选举情况并不是在各个州都是可以相比的，但最后结果说明了基督教民主联盟是实力最强的政党。有一定数量的小党派和中立派游离在两个阵容之间，可能为随便哪一个营垒吸引过去。许多没资格参加选举的纳粹分子不会老是受到排斥，以后他们可能加强右翼的力量。此外，上述选举是在战败后反应初现之际举行的，在这种情况下，右翼政党的这些支持者由于一时尚未受到这种反应的影响，也许认为隐瞒他们的真实观点是得计的。在西部，的确毫无迹象表明人们强烈希望开展什么社会革命。问题的发展有几分是这样的情况，如果时势变得并不十分有利的话，那里的大多数人会坚决要求民主。基督教民主联盟的领导人确实认为党的名称加上民主二字远不止是随波逐流，但党的追随者也的确包括某些不太热情的民主主义者。问题的最后解决也许要由这样一批德国人来决定，特别是在青年一代中，有很多人明白表示他们厌倦政治，不肯从事政治活动或参加任何一个政党。
(1) 如果本书是一部德国人民的历史而不是占领史，这一章就应写得更长，内容更详细。由于全书需要按比例安排，这一章只能提纲挈领地写。
(2) Gau是一个古体字，意为“区”，主要用作后缀，例如Rheingau（莱茵区），Breisgau（布雷斯区）。纳粹党组织是建立在把全国分成若干大致相等的区的基础上的，他们称这些区为Gaue；随着时间的推移，越来越多的活动以党为基础，因而也以区为基础进行。由于区比州和普鲁士的省具有更大的一致性，这种新的划分有一定的好处。
(3) 《帝国法律报》（Reichsgesetzblatt），1935年，第1编，第49页以下。
(4) H·英格拉姆斯（分部的总监督）：“在德国建立民主”，《评论季刊》（H.Ingrams：“Building Democracy in Germany”,Quarterly Review），第295卷，第208—222页。
(5) 英美的影响在这方面并不是惟一起作用的。德国人的思想，特别是在南方，受到瑞士地方自治政府的榜样相当大的影响，尤其是受到巴塞尔的阿道夫·加塞尔（Adolf Gasser）教授在他的《人民自由和民主的历史》〔Geschichte der Volksfreiheit und der Demokratie，阿劳，绍尔兰德尔，1939年版〕一书中所强调的必须实行公社一级政治自由的影响。
(6) 《周末书》（Week-end Book），伦敦，无双出版社，1924年版，第260页。
(7) 另外一种带有公式性的说法是：“民族特征形成建制，建制使民族特征永久化”〔迪克斯：《德国特征的心理研究》，载皇家国际事务学会：《德国若干问题会议》（Dicks：The Psychological Approach to the German Character in R．I．I．A.：Conference on Some Aspects of the German Problem）〕，第3页。
(8) 见上文，原著第82页。
(9) 英格拉姆斯：“在德国建立民主”，前引杂志，第219页。
(10) 1945年9月12日克莱致麦克洛伊的信，引自吉伦：《西德的州和地方政府，1945—1953年》（Gillen；State and Local Government in West Germany, 1945—1953），第8页。
(11) 豪利：《柏林司令部》，第119页。
(12) 这种县级驻扎官后来在许多城镇由英国侨民接任。
(13) 见J·W·F·希尔：“西德的地方政府”（J．W．F．Hill：“Local Government in Western Germany”），《政治季刊》，1949年7—11月，第259页。
(14) 吉伦：《西德的州和地方政府，1945—1953年》，第10页。
(15) 1946年9月的《对德管制委员会月报》以石勒苏益格市的地方选举为例，用表格说明如下：
(16) 吉伦：《西德的州和地方政府，1945—1953年》，第128页。
(17) 来源；德国，德国统计局1946年人口和职业统计：《1946年10月29日人口和职业统计》（Germany, Ausschuβ der deutschen Statistiker für die Volks-und Berufszählung 1946：Volks-und Berufszählung vom 29．Oktober 1946）,柏林，东克尔和洪布洛特，1949年版，第2—6页。
(18) 弗里德曼：《盟国驻德军政府》，第107页。
(19) 内特尔，第126页。
(20) 《德国文件，1945—1954年》，第210—211页。
(21) 见卷末地图。
(22) 鲁道夫·阿梅隆克森，原威斯特法伦首席长官，被任命为这个新合并的州的州长。
(23) 各选区的负责人在1945年下半年每月碰头一次；汉堡和不来梅市长参加了这样的一些会议，由于1946年3月组成了占领区咨询委员会，这样的会议就变得不必要了。下萨克森州的第一任总理是汉诺威的欣里希·科普夫。
(24) 马克斯·布劳尔是汉堡的首席长官，特奥多尔·施特尔策是石勒苏益格–荷尔斯泰因的总理。
(25) 1946年10月22日，下院辩论，第5辑，第427卷，第1512栏。
(26) 见《德国文件，1945—1954年》，第192—195页。
(27) 下列权力永远归中央掌握；外事；国防；国籍；边防；货币；外汇管理；国债；中央银行；国家邮政；海运条例；内河航路；铁路；有关公路的某种立法；版权；对外贸易和州际贸易；流通票据；度量衡；所得税和利润税；遗产税；关税；刑法和民法；有关基本工业的方针。对下列事项英国当局提出继续行使紧急权力；战争债务；冻结资产；物价的规定和管制；工资；劳工供应的方针；社会保险；劳动条例；树木砍伐；难民。下列事项暂不包括在内；土改；过去和国家分享的税收；保险；工业规格；粮食的征收、运送、分配、定量供应和进口；粮食生产计划。对下列事项英国当局保留制定指导原则的权力；教会事务；工业的发展和所有权；住宅和城市规划；粮食和农业（第三类中已规定者除外）；全国重要公路的修筑和保养；赋税（另有规定者除外）；工厂立法；出版、结社和集会的管理。
(28) 在建立这个占领区时，美国军事当局为了控制连接本地区和不来梅港口的战略公路和铁路，坚持在靠近卡尔斯鲁厄的地方对穿越德国传统的边界作出安排。联邦共和国成立后，这些安排已重新调整。
(29) 根据在魁北克所作的诺言，这块地方从英占区划出，给美国人提供港口设施（见上文，原著第33页）。
(30) 克莱，第94页。
(31) 见上文，原著第156页。
(32) 吉伦；《西德的州和地方政府》，第50—51页。巴伐利亚宪法禁止对收听一切无线电广播节目的权利作任何限制。美占区宪法所保证的权利中，还有带薪度假、采集野果和进入山区。黑森宪法规定；历史教学必须是客观的（《泰晤士报》，1946年12月11日）。
(33) 弗里德曼；《盟国驻德军政府》，第83页。
(34) 见《德国文件，1945—1954年》，第163—166页。
(35) 这些职能是：
（甲）观察、检查、报告和顾问；
（乙）当它〔军政府〕发现那些经济、社会、政治和政府的活动明显地违反〔基本的〕目标时，可不予批准；
（丙）撤销在公众活动中违反那些目标的公务人员的职务；
（丁）在美占区的任何地方，如发现危及文件中规定的占领目标的情况，得建立全面的军事管制；
（戊）军政府法庭；
（己）对于为国际协定、四国行动或美国占领政策所要求而德国民政机关又不能全部承担的非军事化和赔偿活动，实行直接管理。指令全文见《美国对外关系文件，1945—1946年》，第263—266页；《德国文件，1945—1954年》，第163—166页。
(36) 内特尔，第96页。
(37) 参阅《德国文件，1945—1954年》，第231—232页。
(38) 在经济事务方面需要州与州间协调的事项，立法权掌握在法国总司令手里；任何有关非卡特尔化、非军事化、非纳粹化、公共秩序的维持和民主化等议案，在提交州议会之前都必须先通知他。另外，不包括在内的事项只是；赔偿、涉及国际刑法的立法、人口的迁移、占领军的需要，以及从军队、科学或工业方面裁减军备。
(39) 《经济学家》，1954年6月5日。
(40) 1946年10月22日，下院辩论，第5辑，第427页，第1517栏。
(41) 克莱，第133页。
(42) 《曼彻斯特卫报》，1948年10月1日。
(43) 这段关于行政安排的叙述略去了柏林，因为如前（原著第106页）所述，情况并未发生重大的变化。无论如何从理论上说，四国对柏林的占领使得军政府在柏林各个地区继续存在成为必要；在柏林，作为东部管制区对立面的三个西方国家管制区的巩固，直到1948年的封锁才真正得到发展。有关柏林的政治事务，见下文，原著第209—210页。
(44) 工业部、燃料电力部、贸易供给部、农业部、运输部、财政部、劳动部、教育部、司法部、邮政部、卫生部、难民部（见《德国文件，1945—1954年》，第64—66页）。
(45) 内特尔，第117页。
(46) 据说中央经济委员会主席原为统一社会党经济委员会主席（弗里德曼：《盟国驻德军政府》，第27页）。
(47) 内特尔，第132页。参阅西方双占领区经济组织所经历的困难。见上文，原著第138—139页。
(48) 《美占区月报》，1946年2—5日。
(49) 津克；《美国驻德军政府》，第74页；吉伦；《西德的州和地方政府，1945—1953年》，第66页。
(50) 《预算专门委员会》，第54页。
(51) 见上文，原著第138页。
(52) 或许值得注意的是：英国人惯于用这个机构名称的第一个英文字母来称呼它，而美国人即使在不会发音的情况下也至少要用Länderrat（州际委员会）这个德文名称。
(53) 《预算专门委员会》，第38—43页；安纳利斯·多伦多夫：《英占区的地区顾问》（Annalies Dorendorf：Der Zonenbeirat der britisch besetzten Zone）,格廷根，奥托·施瓦茨，1953年版，第46—47页。
(54) 《美占区月报》，1946年10月。
(55) 这六条是：
（1）成年人的普选权。
（2）准备选举人名单，对选举人提出要求和异议的规定。
（3）任何成年的德国人（不合格者除外）有当候选人的权利。
（4）一切民主党派享受同等的权利和设备。
（5）秘密投票。
（6）采取适当措施以防在计票和宣布投票结果时进行欺诈。
(56) 《泰晤士报》，1945年9月15日。
(57) 社会党人（德意志社会民主党）在1945年10月于汉诺威召开占领区间的第一次大会，基督教民主党人（基督教民主联盟）在1945年12月于巴德戈德斯贝格召开占领区间的第一次大会，自由民主党人（自由民主党）在1946年5月于巴特皮尔蒙特召开占领区间的第一次大会。
(58) 在某些地区，如巴伐利亚，自由民主党人以自由民主派闻名。在符腾堡–巴登，它又称为民主人民党。
(59) 克莱，第93页。
(60) 在1946年9月地方自治选举后，阿诺德参加了被指定的北莱茵–威斯特法伦州政府，当上了副总理。
(61) 皮埃特尔，第117—188页。
(62) 见上文，原著第61页。
(63) 谢弗：《俄国占领区》，第72页。
(64) 《泰晤士报》，1946年9月28日。
(65) 《美占区月报》，1946年1月。
(66) 谢弗，前引书，第75页。
(67) 关于德国统一社会党的原则与目标，见《德国文件，1945—1954年》，第121—125页。
(68) 内特尔，第103页。
(69) 内特尔，第93页。
(70) 见下文，原著第323页。
(71) 这也许并非出于偶然，德国统一社会党中央局为党内发号施令的人物瓦尔特·乌布利希所占据，一方面是为了干预民意测验，另一方面是进行反间谍活动（内特尔，第99页）！
(72) 关于确切的时间表，见上文，原著第187页，第195页。
(73) 在汉堡并未单独举行选举，社会党人上年10月在那里占了优势。
