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协同作战
（1941年12月—1943年12月）
第一章
美国参战
1941年12月7日，黎明静谧地降临到珍珠港美国海军基地，几乎在这同时，在大约275英里以北待命出击的一支日本海军特遣舰队的上空也破晓了。天刚破晓，日本飞机就腾空而起向南飞行，越过瓦胡岛上空，把满载的炸弹和鱼雷向珍珠港倾泻。日本飞机的突然袭击，把在这以前一直是属于欧洲和大西洋的战争，一变而为历史上第一次真正的全球性冲突。
如果我们在想象中追踪珍珠港黎明的那片曙光环绕全球的话，我们也许能稍稍使那些错综复杂的、影响全世界的纷至沓来的事件在我们眼前重现，日本对珍珠港的袭击只不过是其中的一部分而已。在黎明降临珍珠港几小时以后，旭日的光芒掠过国际日界线，新的一天——12月8日开始了。那第一线阳光越过西太平洋，发现日本军舰从各个方向在洋面上蠕动，准备好或正准备着向威克岛、关岛、菲律宾和香港发动攻击。当曙光照亮了马来海岸时，我们发现日本军队已在哥打巴鲁登陆，他们是在第一批飞机进袭珍珠港一个半小时以前在夜幕的掩护下开始登陆的。袭击珍珠港意味着同美国开战，因此这一次登陆就意味着同英国开战，但是在这两国中不论是哪个国家还没有来得及作出反应之前，日本人在12月8日上午6时（东京时间）就已经通过了宣布一场他们早已打响的战争的仪式了。
当曙光向西飞驰，到达亚洲境内的时候，它并没有带来像上面那样惊人的变化。一支强大的日本军队和多年以来一样，在满洲同阿穆尔河对岸的俄国军队相对峙，不过珍珠港的曙光使这些军队——就它所带来的变化而言——放松了紧张状态。每一国都在其他地方忙得分不开身。向南方望去，在中国本土，日本驻军同几年来一样，占领着这个国家的最富饶、最发达的地区，而蒋介石的政府和军队则据守着长江上游地区，急切地等待着国际均势发生变化，使他们能够收复失地。在这条战线，珍珠港的早晨也没有带来重大的变化。
更向西去，在俄国，曙光展现了一条广阔的战线，这条战线北至科拉半岛的阴沉北极区，南至黑海，以一系列不规则的环线和曲线延伸着。沿着这条俄国战线，重大的事件、强烈的希望和严重的恐惧达到了顶点。德国对莫斯科的进攻，刚刚在3天以前（12月5日）停顿下来，俄国在12月6日开始反击。当珍珠港的曙光前来照亮这场战斗时，它发现德国人由于侧翼和后方受到骚扰而弄得颇为苦恼，正在向希望可以获得安全的冬季营地撤退。自从两年多前战争在欧洲爆发以来，德国陆军未能轻而易举地赢得一次全面的胜利，这还是第一次：希特勒显然是弄巧成拙而不得不退却，这也是第一次。在柏林，12月8日带来了一篇公开的声明，承认在东方“停止了大规模的作战”。看来苏联政权即使没有逃脱，但也至少已从西方观察家差不多全都认为苏联肯定会战败的那种局面中赢得了喘息的时间。
在利比亚，珍珠港的曙光也照亮了重大的事件。英国第八集团军在将近3周以前（11月18日）展开进攻，经过多次紧张的逆转的局面和甚至有可能威胁到命运的逆转的局面后，终于在12月8日同被围困的托卜鲁克守军会师了。像在俄国一样，德国人和他们的盟友都在撤退，英国人经历了那么许多灾难之后，终于可以为他们战败德国地面部队的一次胜利而额手称庆了。
在英国本土，使日本飞机起飞去攻击珍珠港的那片曙光，照着皇家空军的飞机从空袭亚琛之后正返回基地。日本发动进攻的消息在12月7日晚上已经传到了英国政府和人民那里。完成适当的宣战手续还需要一定的时间，但到了12月8日午后，也就是在日本袭击马来亚的24小时之内，英国已经不仅同德国、意大利以及它们在欧洲的卫星国，而且也同日本正式开战了。
曙光向西掠过大西洋上空，照见由英国、加拿大和美国军舰护航的集结在一起的大批船只。在冰岛，一支美国驻军组成了罗斯福总统的西半球防务的一个最前哨。在纽芬兰、百慕大和加勒比地区的各岛上，其他的美国驻军据守着1940年9月以后在英国领土上新建起来的空军和海军基地，这是英美之间那笔以基地换驱逐舰的交易的结果。
尽管英美两国政府之间有着这些紧密合作的具体证据，但是，照见珍珠港遭受袭击的那片曙光环绕地球一周，到达美国的海岸时，它见到的却是一个名义上仍然处于和平状态的国家。早在12月7日的下午，日本人发动进攻的消息便已经传到了华盛顿，但美国政府的行动比英国政府缓慢。直到12月8日下午4时10分（华盛顿时间），美国才正式成了一个交战国。又过了3天，各大国的主要军事联盟才告完成。12月11日，德国和意大利向美国宣战。同一天，美国国会也以宣战回敬了它们。通过这些行动，美国同英国才结成了全面的战争伙伴关系，在全球范围内有着共同的敌人和朋友。但是英美两国同俄国的伙伴关系却依然不是全面的，因为苏联政府同日本尚未开战。对俄国人来说，这场大战仍然不过是一场欧洲的战争。
第一节 展望美国
（一）日本和德国争当头号敌人
美国舆论在参加欧洲战争的问题上早就极不一致。(1)直到珍珠港事件发生的那天为止，一群人数不多但吵吵闹闹的“孤立主义者”一直认为欧洲的战争同美国并没有直接的利害关系。他们猛烈抨击罗斯福总统采取协助英国和俄国抵抗德国的行动。在相反的那方面，很多人则认为同德国开战的日子最终肯定会到来，但不论是知名人士或者普通老百姓，很少有人公开拥护美国正式宣战。深思熟虑地决定要打一场战争，这似乎太可怕了。也许，公众中大多数人都模模糊糊地希望，美国运给英国和俄国的供应品已经够了。
日本对珍珠港的袭击改变了一切，只有这一着才使美国人团结起来进行战争。没有一个人曾料想到日本人竟敢以如此罪大恶极的方式侮辱美国的威力，而日本人进攻的规模、大胆程度和手法，只是在几星期后人们才能知道。人们对珍珠港被袭击的消息的直接反应是震惊，是决心要向日本报仇雪恨。许多在珍珠港事件以前拿不定主意的人感到战争一开始反而安下心来了，因为事态已经为他们下定了决心，已经不需要美国自己来下这个困难的决定了。大家立即团结起来，一致支持总司令罗斯福，孤立主义者同干涉主义者之间先前的争论至少已暂时忘却了。(2)
紧接着日本的袭击之后，当美国人仍然处于极度愤慨之中时，欧洲的战事似乎有被忘却的可能。但是人们采取了一些步骤，不使这种遗忘继续发展下去。早在希特勒和墨索里尼通过主动宣战解决了这一战争的全球性的问题之前，大部分过去拥护罗斯福的援助英俄政策的报刊，就强调这场战争的全球性了。罗斯福也竭力说明德国、意大利和日本的侵略行为都是一个整体中的一部分，(3)在对德宣战后发表的讲话中，他一再强调希特勒是美国的敌人中最为突出的敌人。(4)
以前反对干涉欧洲战争的报纸觉得最好是把注意力集中于太平洋方面的战争。当最初的震惊刚刚过去，一家像《芝加哥论坛报》那样的报纸——最极端和最激烈的孤立主义报刊之一——立刻就发表意见说，美国的真正利益是在太平洋，因此把兵力从太平洋调走将是错误的。(5)美国公众起先对日本的仇恨，一般说来远比对德国的为大，这样说似乎也是公正的。对珍珠港的袭击直接而深刻地触犯了美国人的自豪感。日本人在太平洋的节节胜利以及美国军队在巴丹半岛的艰苦奋战，使日本方面的战事，在珍珠港事件后好几个月一直都成为头版新闻，而且直到1942年11月美国军队在北非积极地同德国作战时为止，欧洲的战争看来不可能像太平洋战争那么紧迫。(6)
但是尽管有这些事实，公众却认识到美国已参加了一场全球性的战争，而且也不得不同德国和意大利交战，并且一定得把它们打败。公众所不知道的是，罗斯福和他的军事顾问们所议定的那个重大战略，要求美国在太平洋上起一般防御的作用，而首先集中力量打败欧洲的轴心国家。但在战争初期，当公众对美国的战略计划和日本的进攻实力全都不知道时，没有实际情况能供他们在日本和德国之间抉择哪一个是头号敌人。期望在太平洋早日取得胜利的那种轻率的想法普遍流传着，于是在一种想在各条战线上作战并取得胜利的决心下，其他一切全都被置诸脑后了。
回想起来，有一点是很清楚的，珍珠港事件的重要性主要在于它对美国公众心理方面的影响。长期的犹豫不决一下全结束了。美国已舆论一致地对敌人开战了。同美国国民心理的这种转变比较起来，珍珠港事件的军事后果是短暂的。不论日本立即得到了什么好处，也不论珍珠港事件给盟国造成了多么严重的紧急状态，日本戏剧性地打乱世界大战均势的行动，在美国最高统帅部的长期战略部署和计划中只起了极小的变化，这在现在看来仍然是真实的。(7)他们计划的基础便是同英国和俄国合作，因此我们现在必须转到美国同这两个国家的关系上去。
（二）美国同英国的关系
从许多方面看来，英—美的密切和有效的合作是这次战争在政治上和军事上最为显著的成就。这在1936年美国国会制定一项使这个国家不参加任何未来的欧洲战争的《中立法》时，简直是难以想象的；这在1938年美国舆论一般都嘲笑英法两国在慕尼黑投降的时候，简直是不可相信的；这在1940年法国的突然崩溃打乱了世界均势的全局，但又无法使美国舆论界的重要人士摆脱掉长期以来对英国的不信任的时候，简直是一个失策，但到了1941年，这成了一个日益真实的情况，而到了1942年，则成为一个既定的事实了。
英美两国间文化和制度的基本相同为英—美战时的合作提供了必要的条件。当然，语言是最重要的链环。的确，如果英美两国人民之间的任何接触都需要翻译人员的话，那么，两国人民最终的大规模合作就不可能了。
但是文化和制度的近似，本身并不足以说明英—美合作的有效性，世界政治的格局也有力地推动这两国结合在一起，而且通过建立起真正共同的利害关系，还提供了一个文化方面的近似能够产生效果的背景。在19世纪，英国在美国和欧洲大陆之间形成了一种屏障。英国的政策有助于阻止欧洲的任何一国把欧洲大陆搞得那么团结一致，从而可能产生一个主宰世界的权力中心来威胁新大陆。在欧洲以外，英国运用海军和经济的实力赢得了一定程度的世界霸权。这样一种局面不可避免地引起了同美国的一系列争吵；甚至在20世纪中叶，回想起18世纪和19世纪时两国间的关系，某些集团的美国人脑子里还留有一些不信任的残迹。但是，20世纪的英国已无法保持它的势力单枪匹马地发挥这种抵挡欧洲潜在侵略者的屏障作用了。同这件事所产生的反应比较起来，过去两国争吵的痕迹在美国公众的心里已不占主要地位了。1917年以及1941年，英国和它的盟国可能无法阻止一个胜利的德国主宰欧洲（也许从主宰欧洲走向主宰全世界）的这一前景，导致美国加入英国一边共同作战。冠冕堂皇的原则无疑起了一些作用，使美国人两次都相信介入欧洲战争是必要的，但是担心出现一个新兴的、残忍的统治世界的德国主子，肯定是一个更为有力的动机，特别是在1941年。
世界的均势和英美两国间文化的相同，并没有产生任何精确的效果使美国舆论全心全意地支持英国的事业。诚然，孤立主义者和干涉主义者在1940年和1941年中的长期争论，实际上就是关于美国应不应该支持英国以及支持到什么程度的一场争论。
紧接着珍珠港事件后的几星期内，孤立主义者的发言人都渴望忘却和原谅过去的事情，只有极少数人是例外，(8)但是珍珠港事件以前的那几个月里鼓动着他们的那股力量却没有完全消逝。对英国的猜疑和不信任仍然隐伏在脑际，没有多久，在以前的孤立主义报刊上再一次出现了对英国的公开批评。
在国会中，珍珠港事件以前，孤立主义者一直是一个强有力的少数派集团。罗斯福面对着他们的反对常常踌躇不决，甚至畏缩不前。(9)但是在战争开始后，国会议员方面对全面作战已没有反对的意见了，在这一点上国会仅仅是反映了公众的态度而已。
就罗斯福和他的高级顾问们来说，同英国合作一直是他们政策的基点。战争的爆发对他们来说是一种安慰，(10)因为以后再也不用每走一步就得小心翼翼地计算国会和公众中潜在的反对意见了。当丘吉尔打电话来核实一下珍珠港受到袭击的最初消息时，罗斯福的态度从他对丘吉尔所讲的话中便表明出来了。他说：“我们现在坐上了同一条船啦。”(11)
从1940年初夏以来，当英国一连几个月显得真有被打败的可能时，美国政府已经逐渐同英国结成一种日益亲密的伙伴关系了。在军事方面，到1941年12月，美国实际上已在大西洋进行着一场不宣而战的战争，(12)美国海军担负起了护送商船远及冰岛的主要责任。
美英两国之间“除了作战以外”的陆军与海军的实际合作，只不过是范围广泛得多的一个计划中的一部分。起草这个计划的目的是：万一美国成为一个实际交战国，就用这个计划来指导英美的联合军事行动。早在1940年6月，负责起草作战计划的美国陆军和海军军官们就同意英国人所提出的进行磋商的建议。(13)1940年8月，在伦敦和华盛顿开始了商谈。1941年1月29日至3月27日，在华盛顿召开了正式的参谋会议。从这次会议上，出现了一个一般简称ABC—1的联合战略计划。“如果美国被迫作战”，(14)这个计划就将付诸实施。尽管起草这个计划的时候俄国还不是一个交战国，而且当时仍然希望日本可能不会在太平洋参战，但ABC—1计划中所商定的主要战略及行政原则却正是那些用来指导英美实际作战的原则，而且还提供了整个战争时期英美军事合作的基本体制。(15)
ABC—1中关于首先打击德国这个主要决定，是以下面这样的语言表达的：
鉴于德国是轴心国中的首要成员国，因此大西洋和欧洲地区被认为是决定性的战场。美国军队的主要力量将使用于该战场，其他战场上美国部队作战的指挥均应有利于这方面的战事。……
即使日本起初不站在轴心国方面参战，协约国〔即美国与英联邦〕仍然必须把它们的军队作某种部署，以防日本最后介入。如果日本参战，在远东的军事战略将是防御性的。美国无意加强它在远东现有的军事力量，但是将以最合适的方式把美国太平洋舰队投入进攻，以削弱日本的经济力量，并牵制日本用于马来西亚的力量以支援马来要塞的防御。美国企图把它在大西洋和地中海地区的部队予以增强，使英联邦得以抽出必要的部队来增援远东。(16)
用来对付轴心国敌人的“主要进攻政策”列举如下：
（1）利用海、陆、空军以及其他一切手段来施加经济压力，包括采取外交及财政措施在商品来源地方控制商品。
（2）持续不断地对德国的军事力量进行空袭，并辅之以对敌人控制下有助于德国军事力量的其他地区进行空袭。
（3）早日消灭意大利，使其不再是轴心国的一个积极的伙伴。
（4）遇有机会，就使用联盟国的陆海空军对轴心国的军事力量进行袭击，并展开小规模的进攻。
（5）支持中立国，支持联合王国的盟国、美国的友好国家以及轴心国占领区中反抗轴心国家的人民。
（6）建立最后进攻德国的必要兵力。
（7）夺取据以发动最后进攻的阵地。(17)
鉴于后来发生的争论，把指派给联合王国境内地面部队的进攻任务的纲要同指派给地中海和中东战场的进攻任务的纲要作一比较，是颇有兴味的。联合王国境内的地面部队将“按往后商定的美英联合计划，遇有时机即承担起由陆上展开进攻的任务”。在地中海和中东，地面部队和空军将“对欧洲大陆的轴心国展开进攻”。(18)指派第二项任务的措辞较为有力，这似乎反映出了这样一个信念，即地中海是入侵欧洲的较好的基地。(19)诚然，英国军事当局早在1941年1月就已经开始预见到入侵西西里了。这似乎是英国单独作战可能发动的最为可取的进攻之一。(20)上述第三条建议在这场战争中早日消灭意大利，这反映出在制定ABC—1的参谋会议上必定讨论过英国的这项计划了。我们至少可以推断，美国人已经暂时接受了这项计划。
ABC—1中制定的进攻政策产生出了这一总的方式——经济封锁、空袭、外围的军事袭击（特别在地中海地区），然后给予一个推测起来已经大大削弱了的德国以一次“最后”的直接进攻。尽管后来俄国人一再请求，美国人也施加压力，要求提早直接进攻德国权力的中心，但英国的军事和政治领导人还是死抱住这个方式不放。而且，使人感到惊奇的是，到1942年的最后几个月，当英美部队可以在战略上采取主动时，他们实际遵循的也是这条路线。
ABC—1不仅奠定了基本战略，而且还列出了对指挥作战具有极端重要意义的若干行政原则。首先就是：连续不断地共同制定计划：
美国和联合王国最高统帅部将在统辖作战行动的战略方针与计划的制定和执行方面不断地进行合作。它们和它们各自的战地司令官将在适当的情况下，在美英两国军队可能联合承担的军事行动的计划与执行方面，进行同样的合作。这种安排也将应用于那些分别承担的计划和行动，因为每一项特殊的计划或行动所需要进行的合作的范围，是在总的政策决定以后互相商定的。(21)
为了实现上一节中所考虑的由最高一级来制定计划，双方同意互派军事代表团。伦敦和华盛顿的地位将完全相等，每一国的首都将成为制定“在该国承担起战略性指挥的责任的地区中进行作战”(22)的计划的场所。两国负责的地区在《报告》的第二号和第三号附件中都详加说明。在这些军事上应严格地取得协调的条文外，参谋会议还建议战争的政治及军事的全面指挥权应交给一个最高作战会议，并建议应在伦敦及华盛顿设置有实权的机构，以处理每一国政府中负责同另一方在公务方面进行接洽的代表们的一切活动。由于这些被认为主要是政治方面的问题而不是军事方面的问题，所以没有列入ABC—1的《报告》中，而是在一份单独的文件里作为一项建议呈交给各自的政府。(23)
1942年以后在欧洲战场上实际发生的那种连续不断的大规模联合作战（由一个英美联合参谋部加以指挥），如果说已预见到的话，那也只是模模糊糊的，而且无论如何要被拖到无限期的将来。(24)ABC—1中考虑到的这种关系是极其有限的：
按照以联合战略方针为基础所制定的计划，每一国要对在某些地区中正常作战的联盟国的所有军队负战略指挥的责任。这些地区在第二号附件一开始就作了明确的规定。
就一般情况而言，联盟国中每一国的军队应在他们自己的司令官的指挥下在他们自己国家负责的地区内作战……
在另一国所任命的司令官的战略指挥下正常服役的两国中任何一国的军队，适当地照顾其兵种，将作为负责执行特殊战略任务的特遣（特编）部队而加以使用。这些特遣（特编）部队将在自己的司令官指挥下作战，而不分成隶属于另一国军队的小队。只有在特别的军事情况下，才可以把正常的战略任务暂予停止。(25)
最后一条行政原则规定：“为了顺利地进行战争，两国中任何一国的军事基地、修理设施及军需物品在必要时可由另一国的军队自由处置。”(26)
鉴于在战争的年代里英军和美军在北非和欧洲实际联合起来的程度，这个文件看来可能是颇为审慎的，但当我们回想到它是在美国还处于和平时期，美国人也还不一定会参战的时候商定的，那么美国军事部门敢于制定这样一个协定的胆量也许已可以获得赞许了。实际上，这个文件并没有法律上的约束力。它必须经两国高级军事和政治当局的批准。虽然美国的陆军部长和海军部长对这个计划已正式表示认可，总统却始终没有加以认可。不仅如此，整个计划还取决于美国是否向德国正式宣战。但由于这样制定计划，它带来了某种道义上的义务和实际的后果。美国陆军和海军本身部署得就好像马上要同德国开战一样，这就意味着陆海军，特别是海军，将按照ABC—1采取行动。(27)这些“除了作战以外”的行动当然必须获得总统的批准，但是这些行动累积起来，其力量使英美两国在大西洋的合作如此密切，以致在12月7日以后过渡到全面交战状态时，并没有立即造成很大的差别。
但是，在太平洋方面就不是这种情形了。ABC—1把太平洋方面各军区的详情细节留给美国、荷兰和英联邦（美荷英）的武装部队当地司令官的代表们随后举行的一次会议去决定。1941年4月，适当的商谈在新加坡举行了。经过了一些相当激烈的讨论以后，美荷英会谈达成了一项协定。各自负责的地区全划定出来，保障海上交通和新加坡海军基地的安全这两个目标被宣布为联盟国在远东的“最为重大的利益”所在。(28)一般说来，日本的潜在力量大大地被低估了。起草这项协定的人们认为日本如果面对着坚强的英—荷—美政治阵线，可能不会发动战争，(29)因而提出了一种最后通牒，先期规定了一些界限，倘使日本人的推进，超越了这些界限，就将成为有关各国开战的理由。(30)协定中筹划的部队的战略部署是要求集中在作为主要基地的新加坡，同时守住香港和菲律宾这两个前进基地，从这两处封锁和袭击日本。但考虑到这两个前进基地可能会被攻占，因而也规定了撤退的计划。(31)
当这个协定的文本送给美国陆军参谋长乔治·C·马歇尔将军和海军作战部长H·R·斯塔克海军上将时，他们在1941年7月3日联合加以拒绝。斯塔克进而收回原来批准的指示美国亚洲舰队的司令官在万一发生战争时，在英国的战略指挥下作战的那道命令。(32)美荷英协定的战略原则不符合美国的设想，(33)任何人，连罗斯福本人，也不能使美国对这一计划的政治条款承担义务。
美国人的拒绝美荷英协定，标志着达成一项太平洋全面计划的努力已告失败。每个国家都随之自行制定计划和作出准备，但仍然继续进行商谈，希望最后能由此达成全面的协议。通过这些途径，美荷英计划的重要部分总算抢救出来了。因此在珍珠港事件发生时实施的美国海军作战计划打算把美国亚洲舰队的大部分从中国和菲律宾派遣到南方的马来亚和荷属东印度群岛，交由英国指挥。(34)而且，像ABC—1中先前所商定的那样，英国人在1941年秋也派遣了“威尔士亲王”号和“击退”号以及4艘驱逐舰到新加坡，开始加强他们在远东海域内的舰队。(35)
但是，美国、英国、荷兰及澳大利亚陆军和海军作战计划的协调工作仍然未臻完善，这依旧是一个事实。大约在1941年仲夏，美国陆军改变了它对菲律宾的计划。根据当时任驻菲律宾军队的元帅道格拉斯·麦克阿瑟的乐观的报告，以及他对美国重轰炸机的效能的同样乐观的报告，军方断定，菲律宾群岛的主岛吕宋岛，也许还有其他的岛屿，对于日本的进攻是能够守得住的。(36)因此，美国空军和地面部队已开始集结，只是在12月日本发动进攻时被打断了。这种战略上的变更（以前曾认为菲律宾是守不住的），导致美国亚洲舰队的司令T·C·哈特海军上将建议把这种影响到他的防区的作战计划加以改变。他本来奉到的命令是，一旦战争迫在眉睫，他的舰队应向南调动，但由于从10月27日到11月20日的紧要关头中等候答复整整等了三星期，他推迟了这一行动。(37)
一般说来，日本在12月的袭击，对于英美两国的军队是攻其不备。美国陆军加强菲律宾兵力的行动原来预定在1942年4月完成。考虑到部队的这种新部署，我们有理由推测，盟国的太平洋作战计划本来是会进一步协调的。但是日本人把所有这些计划和准备工作一下都打断了，而且由于日本人取得的惊人成功，他们不仅使英美战前的计划，而且使英美在太平洋战争爆发后立即在协调行动方面所作出的努力很快全都失去了时效。
经济合作是英美两国之间的战略合作的补充和不可缺少的支柱。经济上的相互依赖是逐步形成的，开始时很不系统。在欧战开始的头几个月里，英国和法国组成了政府代表团在美国办理军用物资的采购工作，但是它们购买的规模相当小，而且是通过商业渠道进行的，美国政府并没有直接干预。1940年春法国崩溃以后，情况开始改变了。英国人接过了未交付的法国订货，并且大大增加了自己购货的规模。同时，美国国内重整军备的计划也开始执行了。由于对一个接一个项目的需要超过了当时的生产力，缺货的单子越来越长。随着这种短缺现象的出现，美国官员开始越来越多地进行干预，起先是劝告性的，后来则是强制性地规定了优先购买权。
接近1940年年底，伴随着缺乏美国产品的情况，英国开始缺乏起美元来了。1941年3月，租借法的通过使这个问题得到了解决。(38)在美国开始执行租借法以后，(39)在英美两国政府之间建立了一种新的密切的行政管理上的一体化。英国采购代表团不用再设法向制造商订货，并且不再受到美国官员的限制和管理了。相反，英国的需要直接向美国政府提出，(40)已经批准的项目的实际购买工作则交由各个正规的行政部门去办理。(41)英国代表常常被邀请去参加美国政府各部门内成立起来的委员会的会议，他们在会上可以为他们提出的要求辩护，争取获得优先权并随时了解生产和采购的详情细节。(42)
这样，美国政府的采购活动就同为英国及接受租借援助的其他国家的采购活动合并到了一起。政府的需求于是联合成为一个整体，就理论上讲（即使还不是就实际上讲）可以按照美国工农业的具体生产力而加以调节了。但1941年，英美两国之间对现有的和潜在的资源仍然缺乏有组织的统筹考虑。租借法在这方面起了作用，因为英国人当然只是要求他们自己不能生产的东西。而且，各方面的美国官员对英国的需要要求“提出正当的理由”，这实际上意味着英国人越来越频繁地把他们战时总生产量的统计数字和其他资料提供美国官员们查阅。(43)商定好的原料采购工作伸展到很远的地方。全世界各个不同的区域被认为是英国或美国特有的禁区；一国政府有剩余的原料就分给另一国政府使用。如果全世界都缺少，就商定分配原料供应的份额。这些控制原料分配的方法在1941年已经发展得很完善，此时对工业制成品的类似的控制，尚处于初创的阶段。(44)
1941年英美两国战时经济的第二个并与上述情况有连带关系的缺点是，生产计划同ABC—1中所设想的军事义务之间缺乏任何牢固的关系。当然，必须记住的是，ABC—1并不是一个有约束力的协定，美国还没有处于战争状态，这项战略计划是严守秘密的，而且也没有人能够肯定地说美国人民是否会真正参战或是在什么时候参战。在这样的情况下，按照一个足以确保对美国所有潜在的敌人取得胜利的规模来筹划战时生产，这在美国人中间是不可能获得普遍同意的，而由于任何全面战时生产的计划必然会牵涉到民用消费的一次大幅度的牺牲，情况就更是如此。但是在1941年这一年，民用工业已经开始向战时生产转变了。(45)
当然，事情是明摆着的，现有的美国工厂不可能满足普通消费者、美国的武装部队以及英国、俄国、中国和其他各国政府提出的多方面的需要。必须而且确实排定了先后次序，但直到1941年年底为止，这种分配办法还没有一个合理的依据。相反，作出的那些特别的经验主义的决定，大部分都是忽视此后军事方面的需要的。美国未来的政治方向基本上还捉摸不定，因而也不可能采取其他的步骤。没有一个美国人确切地知道要对什么事做好准备，或是在什么时候做好准备。
也许，日常管理中最主要的争端就是一直存在的长期与短期之间的矛盾。长期增加生产，就必须建立起新的工厂和新的机器，但用于这方面的材料和熟练的人力就必须从当时的战时生产中抽调出来。1941年9月30日，优先分配供应局授权把美国钢的产量扩大为1 000万吨，这是为长期增产所采取的最基本的决定之一。但直到1943年年底为止，这一新产量尚未完全实现，而在这期间，钢铁厂的建造耗费了大量当时原有的供应品。(46)实际上，这项决定和其他类似的决定相反把美国战时生产的高峰推迟到1944年才出现。如果把主要工厂小规模地扩充一下，可能会使高峰生产出现得更早一些，但这也就意味着最高产量必然会比较低。(47)
1941年作出的决定中最引人注目的事实是：这些决定没有作出任何认真的努力，把经济计划同军事计划联系起来。但是像扩大钢产量并把最高产量推迟到1944年的那样一个决定，显然在军事上具有重大的意义。在1941年夏季，美国和英国有许多人开始看到这种缺乏联系的情况了。还有许多人深信，如果要确保胜利，美国的生产水平还需要大大提高。有些人希望查明哪些东西确实是必不可少的，他们开始尽量正确地估计打败轴心国所必需的军火弹药和供应物品，以及在什么地方可以得到这些东西。他们的这项努力的成果被人称为“胜利规划”。(48)
实际上，“胜利规划”的编制工作——估计需要量和估计能满足这些需要量的生产计划是否切实可行等等——在1941年12月4日，即珍珠港事件发生的前3天才完成。这一巧合解决了要不然便会成为一个极其严重的问题。在战火方殷的时候，反对“胜利规划”的意见都烟消云散了，尽管这项规划要求美国人民在生活方面作出牺牲，并要求美国政府增加临时的开支。这样，当日本人袭击的时候，正巧进行一场全面战争所必需的参考资料和粗略的生产计划也已经准备就绪了。把数字变为事实的努力便立即开始了。(49)
“胜利规划”中所包含的同ABC—1中所包含的军事计划相配合的是经济方面的计划，而且至少同军事计划拟订得一样大胆。对美国来说，计划经济的概念完全是同传统格格不入的。奉派起草和执行这项计划的人员必须在工作能够开展以前就先接受这一概念（也许说是“改变了原来的看法”可以更贴切地叙说出有些人的经验）。1941年间，一次主要在幕后进行的长时间的宣传运动，顺利地使美国行政人员（他们中有许多人都是新近从私人企业中抽调来的）做好了思想准备，可以接受一个战时经济的全面计划了。结果，当美国一旦参战以后，争论主要是集中在执行战时经济的方法上，而不是在筹划一个战时经济组织的原则上。
从英国的观点看来，英国拥护和热切地接受这个“胜利规划”是非常轻率的。英国本来已经不得不依靠美国，现在不仅在两国国内的经济管理中，而且在两国之间的经济管理中实现生产合理化，英国对美国的依赖，于是更进一步加深了。美国官员们势必对英国的整个经济施加潜在的约束力。
但轻率从事却得到了好结果。美国和英国把工业和原料的资源合到一起，使两国的战争潜力远远超过了每一国单独经营所能达到的程度。经济上相互依靠这一点，促进了战略上的长时期紧密合作，而且确实也要求有这样的合作。1942年以后，两国的联盟已经达到难解难分的程度，即使有人想要拆散这个联盟，他也几乎无能为力了。
根据上述情况，显然可知，早在美国参战以前，美英两国政府之间接触的频繁，就远远超过任何类似正常的外交关系了。由于在美国成为交战国以前就制定了军事计划和经济计划，其结果促成了两国政府低级官员之间经常交换情报、意见和态度。
这种关于情报和意见的交换，对英美关系到底有什么实际效果，人们只能加以臆测。但是，说美国官员在军事和经济领域内都从英国的经验和实践中学到了很多东西，这似乎不失为一个稳妥的概括。ABC—1的纲要似乎更多地是反映了英国起草人的意见而不是美国起草人的意见。英国的经济动员在1941年已经将近完成，这为美国的许多措施提供了详细的范例。这并不是说美国官员们自觉地全盘采用了英国的做法。这还不如说是，当实际问题发生时，在华盛顿的英国代表可以引用他们在自己国内应付类似的困难所取得的经验，从而能够提出有益的建议。例如，在起草“胜利规划”时，美国和英国的官员之间在比较低的级别上就已建立非常紧密的合作，他们反复讨论各自国家的经济怎样才能对联合作战作出最大的贡献。在这类交换意见中，英国人对战时总动员这些新问题具有较长时间的经验，这也就是说英国人的观点常常占上风。
美国和英国低级官员的这种交往不论多么重要，必然是私下进行的，而且只有详尽的行政史料才能说明两国政府之间这种伙伴关系的各个方面。对比之下，罗斯福和丘吉尔之间的关系则较为引人注目、较为容易掌握，而且具有决定性的重要意义。诚然，单就罗斯福和丘吉尔体现他们各自国家的人民意志这一点来说，这两个人之间的个人交往就象征着两国人民的合作。
这里我们并不准备来评论这两位政府首长的性格和历史任务，但关于他们之间的关系则想说几句话。首先，在丘吉尔初开始同罗斯福打交道时，他就怀有一份敬意，后来尽管他们日益熟悉，这份敬意却始终没有消除。这部分是由于罗斯福的职务既是政府首长又是国家元首和海陆空军总司令，因而就外交礼节上讲，级别高于丘吉尔。第二个因素，当然也是决定性的因素（丘吉尔完全能够用一种既是拘泥形式的礼节同时又是屈尊俯就的态度去对待小国的君主），就是罗斯福所领导的国家凭着地理方面和其他方面的长处，具有远远超过英国的潜在军事力量，而且这个国家是英国在经济方面已经完全依赖的国家了。这样，丘吉尔施展计谋的自由就受到了限制：万一发生严重的意见分歧，他可以反对美国的立场，但他决不敢冒公开破裂的危险。丘吉尔在经常打给罗斯福的电报上所用的署名——“前海军人员”——就是表示他意识到自己在同总统交往中处于不利地位的一个象征。(50)
如果我们可以确切地把丘吉尔在同罗斯福交往中的那种缺乏自信心，归因于他敏锐地意识到他个人和国家的实力都有限，那么，我们似乎也可以同样确切地把罗斯福对丘吉尔的那种同样缺乏自信心，归因于丘吉尔的政治见解一般说来都不合罗斯福的胃口。罗斯福在美国历史上已经作为一个社会改革的战士而出了名；丘吉尔在一段饱经沧桑的政治生涯之后，结果只落得以一个保守党人而终。罗斯福是一个乐观主义者，他相信人类的本性是善良的，相信通过运用善意、智慧和劝导，人是有可能改好的。作为一个威力显然在蒸蒸日上的国家的代表，他可以注意世界的前途，而不过分急切地去关心美国的特殊利益，可以相信，美国的威力是会自动去照料美国的利益的。因此，罗斯福感到他可以自由地去做那些关于全人类未来的和平、幸福和民主的美梦。在这样做的时候，他能够在许多人的心里，在许多国家，许多不同阶级和情况的人中激起热烈的反应。
丘吉尔则更多地缅怀过去的光荣事迹，并把自己想象为英帝国广泛利益的坚贞不屈的守护人。也许丘吉尔在内心里认为英国人天生应该领导世界和统治世界，认为有一批在门第和教育方面经过挑选并通过不断补充新进人士而代代更新的上流英国人，应该来领导和统治英国人民。但是这时候，他已经十分清楚地看到这样一种理想再也不能实现了。对于孤立无援的英国力量来说，丘吉尔是完全准备把美国人当做一种必要的支持和补充而表示欢迎的。
但是，如果丘吉尔隐藏在心底的这些想法大体上如上面描述的那样，那就同罗斯福对人类怀有的较为宽宏大度的理想发生了抵触。尽管由此而产生的意见分歧往往并不妨碍两人在战时发展起来的合作关系，但内心深处恰是不一致的。
尽管我们就丘吉尔和罗斯福之间的差异作上述应有的考虑，在他们相互关系中占统治地位的是互相尊重、非常的坦率和全面的同情，这一点却仍然是事实。罗斯福曾经说过：“跟您一同度过这10年，真有意思，”(51)这句话反映出了他们两人各自感觉到自己的历史作用；他们两人也都深切地相信必须相互合作，以便做到几乎始终能够对对方的论旨随时作出反应，并体谅对方的感情。
两位领袖之间通常的联络方式是利用横渡大西洋的海底电报和电话，(52)并有罗斯福的私人代表的访问，最著名的就是哈里·霍普金斯的访问，加以补充。这些途径使较为寻常的外交联系手段黯然失色。而且，到美国突然被迫参战的时候，罗斯福和丘吉尔早已在1941年8月的大西洋会议中举行了第一次私人会谈。的确，从这次会晤发展起来的私人友谊是大西洋会议的最重要的成果之一。(53)
（三）美国同俄国的关系
在珍珠港事件发生时，美国和英国之间的军事和经济同盟除名义未定外，至少已经存在了18个月。而且，在同盟的背后还有几十年普遍的同情和友谊可以凭借。同俄国就绝非如此了。布尔什维克革命在美国引起的敌意，不亚于俄国方面的马克思主义空论家对美国这个突出的资本主义堡垒所抱的反感。自从俄国革命以后，两国之间的外交关系直到1933年才第一次打开，但是有许多小冲突使两国关系仍然很冷淡，1939年的俄—德条约，接着是1939—1940年冬间对芬兰的进攻，使俄国在美国大失人心。还有共产党在军事工业中发动起来的多起罢工，加上共产党报刊上的反战宣传，使所有的美国人都同俄国疏远了，只有平常最同情苏联的少数自由派人士不在其内。对于希特勒的进攻俄国，大家起先都以冷眼相看，当俄国军队对芬兰作出了拙劣的表演以后，美国人几乎都期待德国人很快就取得胜利。他们欢迎希特勒的这次进攻，主要是因为这样可以把德国的兵力从不列颠群岛引开。
到1941年8月，俄国抵抗的延长开始在新闻界的舆论中引起了变化。当美国政府决定允许俄国人在美国购买军需品时，这一行动并没有遭到什么公开的责难。随着秋季缓慢地过去，对俄国战斗力的钦佩开始得势了，为俄国清党运动（俄国没有第五纵队）以及为俄—德条约（以便赢得时间）进行的辩解，在自由派的团体中得到了普遍接受，虽然他们对俄国人所作的尝试性的同情，曾经受到1937年至1941年间斯大林所推行的政策的强烈震动。不过，孤立主义者和保守派人士中，对俄国的不信任并没有那么轻易就消失掉。对革命的恐惧(54)和认为俄国很快就会崩溃或投降的预测这两者不合理地混合到了一起。罗马天主教徒的舆论，就其作为美国社会中实际存在的一股单独的势力而言，是强烈地反共的。1941年秋季，新闻界发动的一场广泛的谴责苏联政权进行宗教迫害的运动，使罗斯福感到十分不安。这场运动至少是部分地由罗马天主教统治集团煽动起来的。经过同梵蒂冈进行外交接触以后，这个运动平息下去了，于是对俄国表示公开敌视的这个根源减弱了。(55)
太平洋战争的突然爆发，在美国对俄国的态度方面造成了一场危机。一般人原来都认为万一美国同日本开战，俄国就会参加，至少会允许美军使用东西伯利亚的基地。像《纽约时报》那样负责而严谨的报纸也在12月11日发表社论说：“如果苏俄在我们对日作战时不帮助我们，那么，美国便可以提出不止一个理由来中止它的援俄政策了。”那些曾经支持罗斯福的援助希特勒的敌人这项政策的报纸，广泛地发表了同样的意见。(56)
俄国对德国人发动进攻的消息（同利比亚传来的消息一起，是珍珠港事件后那几星期中盟国方面仅有的鼓舞人心的消息），以及俄国新派来的大使马克西姆·李维诺夫（他个人作为一个拥护盟国反侵略行动的战士的声誉，被视为俄国人能同美国合作的一种保证）对美国报界的巧妙的应付，这两件事合在一起，使美国报纸接受了俄国在太平洋的继续保持中立。人们一般开始认为俄国迟早会参加对日战争的，而且也许只会早不会迟。(57)
美国同俄国的官方关系，大体上是顺着公众舆论的趋向走的。希特勒对俄国的进攻并没有使美国政府感到吃惊。官方的最初反应是，用代理国务卿萨姆纳·韦尔斯的话来说，欢迎“集结起任何力量来反对希特勒主义，不论这些力量来自何方”。同时，韦尔斯说明共产党的专政政治“同纳粹独裁政治的原则和理论一样，都是同他们〔即美国人〕自己的信念毫不相容和背道而驰的”。(58)然而，尽管态度这样冷淡，俄国在美国的财产很快就解冻了，而且在俄—德战争爆发的头两个星期内，少量的货物已开始从美国运往俄国。作战物资则不包括在内，因为军需品都已指定供美国、英国或其他国家之用。美国的军事领导人并不指望俄国能长时期经得起德国的进攻，他们对于输送大量作战物资并不十分热心，生怕这些物资一到俄国可能就落入德国人的手中。(59)
虽说这样，早在1941年7月21日，罗斯福还是下令，“立即将大量援助物资运往苏维埃社会主义共和国联盟”。(60)但是即使具有世界上最坚决的意志，也不可能在一夜之间生产出这些武器来。只有把原来指定给英国的东西运给俄国，才有可能把驱逐机这类珍贵的武器第一批便运出，而且就连这批也要到9月才付诸实现。(61)
苏联在美国购货，起先是付现款的，但是1941年9月11日，俄国大使开始同美国谈判某种形式的信贷。谈判的结果由总统在1941年11月7日（布尔什维克革命周年纪念日）发表了一项声明，他在声明中宣称：“保卫苏维埃社会主义共和国联盟对于保卫合众国是极其重要的，”并且命令租借法督办爱德华·L·斯退丁纽斯“根据租借法将防御性军需品转让给苏维埃社会主义共和国联盟”。(62)
允许共产主义的俄国享受租借法的利益，反映出美国官方和公众的舆论所发生的迅速的变化。这也反映出总统派遣到斯大林那里去的两个官方代表团的工作。鉴于俄国同美国战时关系的模式（至少到1943年为止）是由这两个代表团确定的，因此对于这两个代表团必须简略地叙述一下。
1941年7月，霍普金斯前往伦敦同英国政府首脑商讨军需和战略问题。俄国参战所造成的新局面使这种商讨必须多少估计到俄国在军用物资方面需要些什么，并多少估计到俄国对纳粹进行的军事抵抗可能会出现什么样的前途，否则便很难作出决定。为了希望就这两个问题找出答案，霍普金斯在7月底飞往俄国。他同斯大林举行会谈之后，坚决相信俄国人是能够长期坚持下去的，并且编制了一份斯大林最急需的武器和军需品的清单。他把他所获得的印象和资料带回到大西洋会议上来。霍普金斯的报告起了很大的作用，使罗斯福深信，把可以匀出的尽可能多的军用物资运往俄国去是明智的。(63)
在大西洋会议期间，罗斯福和丘吉尔联名签发了一份电报给斯大林，他们在电报中答应提供尽可能多的军需品，并建议在莫斯科举行一次会议，拟订较为长期的计划。(64)斯大林同意了这个建议。1941年9月29日，由比弗布鲁克勋爵和艾夫里尔·哈里曼率领的一个英美联合代表团在莫斯科开始商谈。俄国人提出他们需要的物资清单，西方国家的代表则说明他们可以答应提供每种产品的数量。议定书中列出美英两国提供的军需品，预定有效期为9个月，从1941年10月1日起至1942年6月30日止。这份议定书后来一般被称为《对俄国供应第一号议定书》。它并不包括任何现金费用的计算。就美国来说，这方面的交涉，随后将通过罗斯福总统和斯大林总理的一次交换信件来加以处理。罗斯福在1941年10月30日的信中写道：
为了排除财政上的困难，将立即作出安排，使价值达10亿美元的军需品可根据租借法办理。如苏联政府赞成，我建议这笔债款不计利息，苏联政府可于战争结束5年后开始偿付欠款，并在以后的10年之内全数偿清。(65)
11月4日，斯大林接受了这个建议。3天以后，罗斯福公布了交换的信件，并宣布俄国已取得租借援助的资格了。
关于这些谈判，有两件事是值得注意的。第一，起初答应给予俄国租借援助的条件就一种意义上讲，比答应给予英国的条件严格。偿还的办法规定得很明确，而对英国人则不是这样。(66)但就另一种意义上讲，俄国获得的行动自由要比英国大得多。没有要求俄国提出详细的生产数字来证明它所要求的援助是正当的，也没有作任何努力去检查租借物资在俄国经济中的用途。在莫斯科进行的短暂的会议，同促成英美两国的经济那么彻底地结合起来的那种长期打算和经常密切交换情报，成了鲜明的对照。
这种不同的对待，其主要原因无疑是，俄国人不愿把他们战时生产的秘密透露给西方国家。(67)当然，这方面的守口如瓶是同俄国对它的兵力、军队部署和战略严守秘密相配合的。鉴于俄国的这种态度，直到战争快结束前，不可能有类似ABC—1中所筹划的那种联合战略，而即使到那个时候，军事合作的真实程度也是微不足道的。
人们可能会揣测，为什么美国和英国的谈判代表不坚持要获得更多的资料并拟定一个真正的三国之间的全面经济和战略计划。有关人员——霍普金斯、哈里曼和比弗布鲁克勋爵——的个性可能同这一结果有几分关系，(68)但第一次谈判举行时的情况则更为重要。俄国当时在作战中正进退维谷，显然在军事供应方面，凡是能得到的它都需要，不会发生像1941年夏季打乱英美租借关系的重新出口问题。当哈里曼—比弗布鲁克代表团前往莫斯科时，人们仍然认为俄国最后可能崩溃，没有几个英国或美国的观察家指望俄国能够守住乌拉尔以西任何地方的一条战线。当俄国的武器随时可能遭到灾难的时候，在统计数字上斤斤计较似乎是很不值得的，特别是这种做法，会打乱通过慷慨的运交并答应还将运交更多的军需品，以加强苏联军事力量和士气这一目的，甚至会同这一目的相抵触。
最后，有一个重要的因素就是西方国家代表们的心理状态。他们觉得，俄国人正进行着一场超出他们应当分担的那一份的战斗；其次，西方国家则还没有全力投入战争，在道义上讲是处于不利的地位；最后，冒着把俄国人激怒的风险，逼迫俄国人去揭开掩盖他们作战行动的秘密的帷幕，这种做法也是很危险的。这种心理状态在1942年变得更加显著，但在第一次商谈时可能就已经存在了。许多人内心里都惴惴不安，如果斯大林从盟国方面得不到乐意的合作，他可能就会单独媾和。而且当西方国家在很长一段时间内都不能把它们的地面部队和空军投入任何大规模的战斗时，在许多人看来，美国和英国至少可以做到向俄国人供应他们所需要的物资，并在这种供应上不要提出苛刻的或者惹人生气的要求来。
当然，我们必须记住，如果英美人士中有人仍然担心苏联会单独媾和，那么，很多（就算不是大多数的话）苏联官员对英美也很不信任，认为西方国家是故意采取观望态度，希望看到俄国和德国两败俱伤，同归于尽。把战时生产的详细情报交给这样一些不可相信的盟国，那只会使它们更为精确地估计出俄国方面的力量正在如何衰退或增进，因而会让它们相应地调整作战物资的递交工作。对许多俄国官员说来，美国方面要求他们提供军事和经济上的统计数字作为进一步援助的先决条件的任何尝试，似乎都会成为他们怀疑的证据。
1941年夏季斯大林和霍普金斯的仓促的谈判以及同年秋季哈里曼-比弗布鲁克代表团所商定的议定书，为战争头几年中俄国同西方国家之间的关系确定了形式。实际上，俄国只不过是半个盟国。根本就没有和它达成一种稍许近似英美之间发展起来的那种协调一致的战略的东西，而且在英美两国同俄国薄薄的表面关系下面潜伏着一个互不信任的阴影。
同这种关系相适应，美俄两国政府之间接触的渠道一直相当受到限制。不错，罗斯福和斯大林是有私人信件往来的，但是这种通信同丘吉尔和罗斯福之间几乎每天通信的情况相比，在数量上要少得多，而在内容上则大都流于形式。俄国的采购委员会大体上同英国的相应机构享有同样的权力，但一般说来，俄国官员私下对美国官员都敬而远之，交往以公务为限，另外加上一些毫无意义的社交活动。在美国同俄国的关系中，正常的外交联络途径，仍然远比在美国同英国的关系中重要，不过罗斯福通常也委托霍普金斯和哈里曼那样的私人密使到莫斯科去进行关键性的谈判。
（四）影响盟国合作的美国政府的特性
战争使美国政府的行政工作发生了剧烈的变化。新机构不断增加，叠床架屋，互相倾轧。虽然常常作出努力，进行改组和更换领导人员，但各个机构内部的权力和责任不大可能说是已经划清了界线，更不用说各个机构之间划清了权限的范围了。经济动员的最值得注意的后果之一就是，许多实业人士转移到华盛顿来接管了经济部门中的许多重要职位。这些人一般都是初次参加政府工作的，这一点有利也有弊。一方面，例行公事和常规手续的羁绊对于新来的人影响不大，有些人至少还乐于摆脱开行政上的惯例去应付未曾遇到过的新情况。但另一方面，大部分正是由于这种想简化文牍主义的繁复手续的愿望，造成了政府内不同部门之间时常在权限方面发生冲突。
各级都出现了冲突。例如，在陆军军需处同战时生产局之间就不断发生争执，其中的利害关系不外是对整个美国经济的控制。此外，陆军和海军在物资供应、人力、指挥权等等方面彼此也常常发生冲突。在政府的同一个机构内，个人的冲突往往也一直要斗出个明白来才能罢休，例如，助理国务卿萨姆纳·韦尔斯同他的顶头上司科德尔·赫尔之间长时期存在着的一系列半公开的争执。
总统作为政府行政部门的首长，他的职务往往更多地是一个调停人而不是一个管理者。总统的繁重已极的任务，意味着罗斯福分不出多少精力去制定出一个明确的行政制度来。而且他的个性生来就是那样，以致他无论如何并不想设法把官僚机构的界限分得一清二楚。他宁可等到某种危机出现时再出面解围。
能够向总统提供意见，是战时最可宝贵的特权之一；哈里·霍普金斯就是靠具有这种便利，才能起到他那极不寻常的作用。(69)由政府中原有各部的首长组成的正式内阁，不曾也不能起到英国内阁那样的作用，就因为战时的行政工作，有一大部分都交给了同任何一个内阁官员完全无关的专门的临时机构去办理，这些机构只向总统负责。重大的决定通常并不在内阁的正式会议上作出，而是罗斯福在同一批变换不定的亲密的同僚磋商和讨论后，自行决定的。
按照这种方针办事的政府是带有很大的个人性的，而且往往反复无常，没有明文规定的渠道可以把重要决定的消息向所有有关的机构和部门传达下去。谣言和传说虽然不大令人满意，却成了很重要的补救办法，而华盛顿的鸡尾酒会，成了在叙述美国政府战时工作的任何慎重的著作中都占有地位的一种设施了。
尽管这样的行政管理具有明显的缺点，但是它的确起了作用，并获得真正显著的结果。罗斯福的个性连同他的吸引力和远大目光，控制华盛顿政治舞台的这种方式，几乎是比较正规的行政制度无法允许的。当所有重要的决定都由他作出时，正规的、等级严密的官僚政治所产生的那种压抑的、谨慎小心的影响就减少到了最低限度。行政上的这种冲突和混乱，由于更能发挥大胆和反抗的精神，比起正常的官僚政治来，对美国作战的成功可能作出了更为积极的贡献。
外国政府的官员们面对着战时华盛顿熙熙攘攘的混乱局面，一定时常感到惊异和大为迷惑。在某种意义上，这种现行的行政制度，使得美国同英国和苏联合作的途径更为便利了，因为罗斯福经常亲自关注这些问题，而总统对问题表示关注的途径，在某种程度上，指导着整个机构发挥作用。另一方面，对于较小的盟国，效果就不大好。一位小心翼翼地向国务院大献殷勤的大使，并不总能在最起作用的政府人士中获得很多的发言机会。这些小国像美国的小商人那样，一般总发觉这个战时首都的气候很难适应。(70)
美国政府的结构就理论上讲，是以分权制为基础的，由于总统在战时取得了特殊的权力，分权制实际上已经大半不存在了。国会当然保持着拨款的权力，但战时的预算并不受到国会的有效控制。反对任何开支，太容易被人说成是不肯热心把战争进行下去了。国会调查行政部门工作的权力则较为重要。杜鲁门就是作为参议院调查战时合同的一个委员会的主席而第一次闻名全国的。他领导的这个委员会和其他类似的委员会的工作在精简行政工作方面起了很大的作用，而在制止行政管理方面的种种弊端和无能上起的作用更大。
在同其他国家的关系方面，较为重要的就是参议院批准条约的权力。宪法规定，国际条约必须由参议院以2／3的多数票予以批准。这项规定，在1920年曾导致《凡尔赛和约》遭到否决。在第二次世界大战期间，那次挫折在政府领导人的头脑中记忆犹新。罗斯福在决定自己究竟敢使美国承担起多大的义务而又不冒事后遭到参议院拒绝的危险这一问题上，已不止一次地面临到进退两难的尴尬局面。
宪法给正式条约设置的障碍使政府不得不退而考虑出一连串合法的花样，从而不使参议院预闻。像《大西洋宪章》那样的宣言，像《租借总协定》那样的行政协定，像ABC—1参谋协定那样的在美国政府的特殊部门同外国政府的对等部门之间的协议，甚至不那么正式的备忘录、信件和美国政府重要人士同别国官员之间的口头协议，都用来代替正式的条约。诚然，直到1945年在旧金山创立联合国以前，美国同它的主要盟国都没有缔结过政治条约。这种同过去的国际惯例背道而驰的做法，当然大部分必须归之于美国宪法和政党制度的特性，因为这种特性使得向参议院提交一份条约成了一个十分难以捉摸的程序。
在战争的年代里，军方在美国政府中的作用具有最大的重要性。像在那么许多其他方面那样，罗斯福总统的个性在确定这种作用时也起了决定性的作用。罗斯福认识到自己对军事不很擅长，所以在很大程度上要依靠陆军和海军领导人员提供的意见。当军方对一项军事行动的方针提出他们的理由时，他很少驳回他的这些顾问的意见。(71)这种态度同总统的经常插手外交事务形成了鲜明的对照，总统的插手外交事务使他常常在国务院的幕后进行指挥，并且依靠特使和私人通信来代替正常的外交途径。
然而罗斯福不是军事家，他认为文职人员应该行使政治权力。他的概念，也是陆军和海军的领导人员们同样具有的概念，那就是，军队应当是一个政治上超党派的工具，它的活动应当完全受战略、后勤和战术方面的特殊军事规则的指导。
这种把军事和政治的问题严格分开的原则，是深深扎根于美国陆海军传统中的一种狭隘的、职业上专门化的特殊形式。不过问政治的军官是正规军领导人员中以一种严格的集体精神所坚持的一种理想，于是就指望一个不过问政治的军官去组织和指挥一场非政治性的、技术上有效的、社会上不偏袒任何一方的战役。战场上的胜利本身便成为最终的目的，而考虑胜利（它是以一种特殊的方式而不是以追求一种不同的战略取得的）可能产生的政治或社会情况，是被认为越出军人本分的事。技术上的军事效果，变成了抉择何种政策的惟一标准。
这种态度的历史根源和实际理由，当然是很现实的。军人政治家经常是对任何民主制度的一种威胁。从这一点来看，美国军人严守本分的决心是很值得赞许的。但是在总体战争的年代里，这种立场却很不现实，以致系统地拒不正视军事政策的政治、社会和经济反响也许会构成一种同样的危险。我们随便怎样异想天开，也无法把美国参谋长联席会议作出的许多决定说成是与政治无关，但是这些决定很少是或者从来不是明白地根据政治理由作出的。
把军事和其他必须考虑的事截然分开的原则，对美国陆海军将领作出决定具有普遍的影响。美国和英国军事首长之间在最高战略问题上发生的某些冲突，就是由于美国传统中的这种严格的专业分工所造成的。而美国将领们突然面临到必须作出重大政治决定（例如，北非的达尔朗事件）的那种意想不到的方式，往往使美国政府陷于尴尬的境地。
值得注意的是，英国或俄国政府的军务都不受类似的原则的约束。英国通常采用的办法是把外交部的政治顾问派到战场上的将军们那里去；将军们一般都很尊重这些顾问提供的意见。美国也常常派政治顾问到军事总部里去，但他们的工作范围只限于“文官的”事务之内。“军事”问题是分开处理的，不希望文官干预。美国将领们往往认为干“政治”是可耻的，把一项军事行动的计划说成是出于政治动机，那么，这项计划在他们看来就是糟透了的。在俄国军队中，把军事考虑从属于政治考虑则几乎是很彻底的。对俄国人说来，战争和政治是不可分离的，是必须联结在一起的，因为两者不过是同一场斗争的两个方面而已。(72)
在美国的这条原则后面没有明说的假设是，胜利一旦通过可以使用的最有效的技术手段取得以后，政治秩序和社会秩序就会自然而然地恢复正常。在战争是边界冲突，而且主要是职业军人关心的事务的时期，这种原则是完全正确的。但在战争与和平的界线已模糊不清，战争已把整个社会所能动用的力量都卷进去的时期，这个原则就成为无稽之谈了。这时候，和平的正常状态业已消失，社会结构本身在战争的铁砧上已经被捶打成了新的形式，军人的决定成了无法改变的政治和社会事实，战后的秩序就得在这些事实之上建立起来。
必须承认，就美国来说，把战争看成是一种反常的、有限的事态这样一种比较陈旧的概念，仍然是有其正确性的。战争并没有像对欧洲国家那样，动摇美国社会秩序的根基，在战争结束后，是有可能很快地回到一种像战前那样的正常状态中去的。诚然，美国打这场战争就是希望重新返回这种正常状态中去。胜利的概念，就其本身作为一个目的来说，就是以最稳健的军事方法尽可能迅速地取得胜利，这同美国人民中间存在的一种根深蒂固的感情是一致的，他们认为在国外进行干涉，只有在非常危急的时候偶一为之。因此，可以希望胜利会带来和平，和平会带来正常状态，而正常状态就会结束美国在国外的纠纷。从这一点来看，关心战后的均势和战略优势，倘使对极迅速地结束战争并无有害的影响的话，那都是无关宏旨的，而倘使干扰了军事计划的话，那就是有罪的。(73)
这些思想和态度也许构成了美国人和他们的盟友之间最为普遍的差别。俄国人特别敏锐地意识到战争只不过是一个较大的政治整体中的一部分，他们始终没有认为在战斗结束后一切事物会回到一种假设的正常状态中去。英国人对国际政治和国际战争具有多年的经验，所以，对于战后的大国关系和国家利益这些问题也敏感得多。由于他们待在希特勒的欧洲的边缘，处境十分险恶，他们不可能轻易地就习惯于想象，在取得军事胜利以后，正常状态便会自动恢复。
第二节 展望英国
（一）珍珠港事件
到1941年12月，英国可以回顾一下两年零三个月令人感到疲惫的战事了。挪威、法国、希腊和克里特岛的溃败一次紧接着另一次；而朝不保夕地把英国的力量保持在英国本岛、大西洋和近东，不过在防守方面稍稍得手而已。然而，即使当英国处于极度绝望，从外表看来这场战争似乎已经打败的时候，英国人民仍然保持着庄严的自信心，不肯想象有战败的可能，因而能防止无可挽回的失败成为现实。
在同拿破仑作战的时期，在抵抗一个欧洲征服者的长期战斗中，英国往往独力支撑，并且一直站在最前列，同那个时期对比，这的确是引人注目的。但是从拿破仑到希特勒之间的这些年头里，国际间的均势已经变得对英国极为不利了。一个为迅速工业化而艰苦奋斗的岛国，同一个经济组织显然不大发达的大陆对抗，尽管是从事长期战争，它仍然还能繁荣兴旺，而且可以凭借英吉利海峡无限期地独自固守下去。但是希特勒的欧洲，工业发展程度已超过孤立无援的英国，而其军事技术的进步已经降低了（虽然并没有消除掉）英吉利海峡的屏障作用。
在这样的新形势下，英国不能指望独力取胜，因此从1940年起，英国人的目光便越来越转向美国，认为只有从美国才能得到充分的援助。美国不参战而只提供援助，就足以使英国同德国保持一个僵持的局面；但到了1941年夏秋之间，事态已变得很清楚，如果要获得最后胜利，那就不仅需要美国军队参加，而且需要动员美国的生产用于作战。英国的兵力在中东和远东分布得疏疏落落，而在英国本岛上可供使用的兵源又太少，因而只能对盘踞在大陆上的德国巨人展开极为有限的军事行动。
从1940年秋天起，英国便在观察美国有无参战的迹象。但是，尽管口头上和行动上表示同情和支持，英国认为美国最后会承担起责任来的希望一次次落空了。希望遥遥无期，当日子一天天沉重地拖过去的时候，艰苦的战争使许多人垂头丧气了。在1941年11月最后的几星期里，英国人在利比亚的攻势使消息中有了一线希望；俄国人抵抗的延长在许多人的心里也勾起了拿破仑的1812年战役的图像。因此，当珍珠港的惊人消息传来时，英国人的心情多少变得更为乐观了，同时这个消息也带来了令人热血沸腾的最后必胜的信心。
但是，英国报纸紧接着作出的反应却是非常克制的。显然，对日本背信弃义地袭击一个盟友公开表示满意，这是既不策略也不礼貌的。因此，报纸只强调这一点，即英国、英联邦和美国已在世界各地共同作战了。许多新闻记者满怀信心地计算着同时包括俄国和中国在内的这一联盟所具有的潜在的势不可挡的实力。有了这么强大的兵力共同作战，最后胜利已必然无疑。同时，报纸也竭力指出了问题的另一面。美国参战将意味着暂时要把租借物资转移一部分供美国自己的军队使用；而有些新闻记者则预料在同日本的战争中，开头会遭到一些严重的挫败。(74)
怕美国把兵力从欧洲战场转移到太平洋战场上去的顾虑没有公开表示出来，但也许可以从强调战争的全球统一性的许多社论和新闻报道的字里行间合理地看出来。(75)12月16日，当美国战争政策的要点已经相当清楚时，《泰晤士报》刊载了一篇社论，回顾当时，提到珍珠港事件所引起的双重危险：一是美国可能会中断对盟国的供应，以便更快地建立起自己的军队；二是美国可能把自己的力量大部分或全部转过去对付日本。但《泰晤士报》满意地说，实际上这两件事美国都没有做。(76)
英国政府中的那些核心人物，对于因珍珠港遭受袭击而造成的新的世界局势，即使确实没有向英国报界进行鼓动，至少也和他们抱有同样的态度。丘吉尔曾经以生动的语言描述了他对这一消息的直接反应：
我们到底胜利了！不错，在敦刻尔克撤退以后，在法国失陷以后，在奥兰的可怕插曲以后，在经受入侵的威胁（当时，除了空军和海军以外，我们几乎是赤手空拳）以后，在凶狠的潜艇战（这是间不容发地获得胜利的大西洋上的第一个战役）以后；在我们17个月的独力作战和我们19个月的艰苦奋斗以后。……不管我们受到多少创伤或者被打得支离破碎，但是在我们岛国的悠久历史中，我们将再一次安然无恙并且赢得胜利。(77)
但是，当丘吉尔有时间镇静地进行思考时，报纸上仅仅作出暗示的那种忧虑，在他心里却变得十分强烈。他开始暗自思忖，美国会不会在盛怒之下转过去攻打日本，而把希特勒交给英国人和俄国人去对付。还有，美国是否愿意尊重和平时期所签订的租借合同呢？再有，美国人会不会把手边的作战物资全用去装备他们自己的军队呢？最后，能够作出些什么安排去弥合由于未能批准太平洋地区的参谋会谈而在英美合作中造成的缺口呢？这些问题看来都是很现实、很严重的。正是为了解决这些问题，丘吉尔才在珍珠港事件后不到一星期，就去华盛顿访问了。(78)
要了解丘吉尔的这些忧虑，我们必须简括地综观一下英国在1941年年底的军事、政治和经济情况。英国政府不像俄国政府那样统治着一大片联结在一起的土地，而且只在一条战线上作战，英国政府同全世界几乎都有着复杂的军事、政治和经济关系。为了方便起见，我们可以把一直受到英国政府密切注意的问题区分为三个主要问题：一是国家的实力与胜利的必要条件这两者之间的不相称；二是同帝国各个部分的关系；三是同欧洲，特别是同俄国的关系。所有这些问题同大家普遍关心的问题即同美国的关系相比，全变成次要的了。但英—美联盟的情况，由于已根据美国的观点在上文叙述过，这里就无须作进一步的探讨了。
（二）英国实力的限度
在从法国的陷落到德国进攻俄国的这一年中，英国人集中了全力去加强他们的军事力量。在世界许多地区，特别是在美国和加拿大，工人和农民都被用来为英国提供作战的经费，英国的出口产品大幅度地削减了；不列颠群岛上由此腾出的人力，都用于各军事部门和军备生产。
英国同大西洋彼岸世界的关系，从一方面来看，和德国同欧洲的关系很相似。两国都能够索取无偿的帮助和供应，用以维持一支大大扩展了的国家军队。
在1941年春天的几次战役后，纳粹德国已成为俄国边界以西的几乎整个欧洲的主人。集合在8 000万左右的德国人所组成的坚强的核心周围的有两倍以上被征服和归附的人民。尽管在欧洲的大部分地区人们都愠怒不满，德国人却认为自己能够利用整个欧洲大陆的居民和资源来支持他们的作战机构，从而能够以单靠德国本国的资源所不能达到的规模来扩大这个作战机构。
英国人和德国人从其他民族和国家取得援助，在使用的方法上各不相同，这一点当然是很重要的。德国人所使用的暴力和威胁，降低了被征服和归附的人民为纳粹党人服务的效率，可是德国人不管当地的生活水平会出现什么后果，把他们所需要的一切都拿走，则使被征服的人民本身成为生产效率下降的主要受害者。英国则用财政上吸引和政治上说服的方法，因而没有损害资助国家的一般生产率，但是，至少从英国的观点来看，这里还有其他一些缺点。英国人因为不能发号施令，只能用好话哄着人家干。结果，只好仰赖大西洋彼岸世界的边际生产来满足英国的作战需要。更重要的是，由于英国依靠美国和加拿大的生产，美国和加拿大的官员渐渐就对英国政府的政策行使起一种潜在的否决权来了；而欧洲被征服的和附属的国家的领导人决不会对德国的政策施加任何类似的影响。因此，尽管英国的后方地理范围比德国的要大得多，但由于英国人可以利用的比率较低，所以，如果没有盟国直接和积极地参加，英国人就不可能同德国的军事力量相抗衡。人口对比的基本事实——大约4 500万英国人对8 000万左右的德国人——使德国具有持续不变的优势。
从英国不单单要关心欧洲战场这一点，又产生了英国实力地位的第二个弱点。保卫英帝国就需要在世界各地都驻有海军和陆军。即使英国政府指挥下的部队不足以单独对抗希特勒的时候，日本的虎视眈眈（在1941年6月以前，还有来自俄国的敌意）也不能予以忽略。如果英国的目标仅仅是打败德国，那么，为了更快地集结起一支坚强的入侵的部队去进攻德国的心脏地区，英帝国的广大领土（例如中东）不妨牺牲掉。但是，这样一种首先意味着要把帝国丧失掉的胜利，简直就不能称作胜利，看来，即使有时要危及不列颠群岛本土的安全，最好还是把能够保住的地方尽力保住为好。(79)
1941年上半年，当英国只同几个较小的盟国一起作战时，战略不得不主要是防御性的。由于不可能正面攻击德国，英国战略家只得把希望寄托在各种间接的方法上：经济封锁，空袭以及在欧洲被征服和归附的人民中煽起骚乱。只有当希特勒的“新秩序”在这些方法的压力下显出破裂的迹象以后，横渡海峡进行登陆才被认为是可能的，或者是明智的。当然，这些观点已体现在ABC—1中。在1941年的头几个月里起草这项计划时，英国和美国的军事领袖们都没有能考虑到早日进攻欧洲大陆。当时美国的军事力量仍然是想象中的未来事物，而英国的力量则是很不足的。
1941年6月，俄—德战争的爆发使英国人摆脱了重大的直接的忧虑，但起初似乎并没有基本上改变总的战略形势。在短时期内，英国把装备送往俄国，实际上延缓了英国军事力量的集结。俄国人早在1941年7月就私下要求开辟第二战场，到10月，这已成为公开鼓动的一件事了。但英国还相当虚弱，日本方面的威胁又日益增大，而且英国仍然在预料苏联会崩溃，以致英国领导人对所有这些建议都充耳不闻。第二次敦刻尔克几乎是忍受不了的，而且，鉴于军事力量的悬殊，一次横渡海峡的登陆似乎也只可能带来第二次敦刻尔克，如果确实能在敌方海岸上首先建立起一个桥头堡的话。
在美国参战以后，而且俄国的长期抗战也已经成为事实的时候，英国有些军事领袖仍然不愿意用他们精心节省下来的军事力量向欧洲大陆发动一次进攻。当然，这一点后来成为盟国的全部战时关系中最微妙、最困难的因素之一。
英国所以不愿意把全部力量孤注一掷地用在早日进攻欧洲大陆上，可以用两个原因来加以解释。一个原因是对空军的潜力估计过高。在1941年8月大西洋会议时，英国参谋部曾在一份给美国人的备忘录中这样写道：“很可能上述方法〔轰炸、封锁、在被征服的欧洲居民中进行颠覆活动〕本身已足以迫使德国求和了。”(80)有一个驻伦敦的美国军官也报告说，在英国战略家中，大家一致的想法是，可以用大规模连续不断的轰炸把德国击败，其次，不论情况如何，“至少在今后3年内，要对德国本土进行一次陆上入侵是很不可能的。如果空袭的效果好，那么，陆上进攻可能就不需要了”。(81)美国人并没有被他们说服。他们提出了一份文件来加以反驳，文件中宣称：“不使用陆军就不能赢得战争的最后胜利，这应当视为一条几乎不可变更的法则。”(82)
第二个原因比前一个重要得多，那就是英国人始终忘不了1915年至1918年间的残酷无比而又毫无裨益的堑壕战，这个顾虑一直影响着他们考虑进攻大陆。丘吉尔和他的同僚们强烈地感到，决不能容许这样的灾难重演。这个国家的人口日渐衰老而出生率又相当低，这使弥补战时的损失甚至比上一个世纪还要困难得多，对这样一个国家来说，生命的代价实在太严重了。而且，即使撇开这种统计不谈，那种除了用痛苦而又代价高昂的堑壕战方法而外，就没有其他的作战和取胜之道的愚蠢的战略和兵法，也使所有的英国人感到厌恶。
美国的军事领袖们就从来没有这种类似的忧虑。美国人参加第一次世界大战只是在大战末期，那时战线正在移动，因此一般说来，美国的战略家们完全相信能够再一次使大陆上的一条战线不断地移动。英国人则根本不相信两支几乎是势均力敌的军队在一条狭窄的战线上相遇时，飞机、坦克和军事技术上的其他新发明足以防止再发生一场相持不下的战斗。鉴于这种情况在第二次世界大战中始终没有发生过（除了在意大利有一个短暂的时期以外），因此也不能说他们的意见是错误的。在1942年或1943年，如果英美联合向法国北部发动一次进攻，会遭到什么结果，这是绝对无法知道的，但是似乎可以肯定的是，这样一次进袭不可能取得像1944年实际取得的那样辉煌的战果，当时英—美的军事力量已经比较强大，而德国的力量则已比以前几年弱小了。
英国的军事观点强调横渡海峡作战的危险性，这种观点对盟国的关系仍然是一个具有极为重要意义的永久性因素，这一点是肯定的。消耗战——轰炸、封锁以及袭击“欧洲堡垒”的外围地带——结合着坚守英帝国前哨阵地的策略，是在德国实力大大削弱以前，英国战略家认为军事上惟一正确的策略。及至德国实力大大削弱以后，而且只有到那时候，英国人才愿意渡过英吉利海峡发动进攻，以便给予德国的军事机构以致命的最后一击。因此，他们同美国人的分歧主要是时间上的分歧：是像美国人希望的那样，尽可能迅速、坚强并尽可能不把兵力分散到其他战线上，这样越过海峡去发动进攻呢，还是像英国人希望的那样，等到其他的军事行动已经把这样一次进攻变得更有把握取得成功时再发动呢——这就是英美两国在联合作战的头两年里一切战略性争论的基本主题。
