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移除书签第一章
英国的努力
（1939—1941年）
第一节 1939年的形势和前景
1939年以前重整军备期间，英国和德国的领导人都深信，在战争条件下，德国的经济是很脆弱的。德国方面，就它的4年计划大肆吹嘘，要保证达到一种自给自足的程度，使德国人民和战争机器都不再依赖外国的供应；而英国方面则正确地认为，德国要能这样摆脱依赖将是由于物资的储存，而不是由于使用代用品；严密的封锁将会逐步破坏它的经济资源。内维尔·张伯伦在1938年4月的伦敦几次讨论中告诉法国代表，在不久将来的德国战争中，封锁将成为英国最有效的武器。(1)另一方面，希特勒在1938年的党代表大会上说，他已完全成功地使德国不依赖他国，“封锁德国的这种主意，现在可当做一件完全无效的武器把它埋葬了”。(2)
1939年9月至1941年12月之间经济战的进程，并没有使双方较乐观的预言家感到满意，有时专家们因此受到指责。事实的真相是，由于经常受到政治和军事事件的无端干扰，这个战场上德国的防卫计划与盟国的进攻计划都未能完全实现。究竟是不是误解了还是仅仅忽视了这个问题中的一些必要条件，这就很难说了。战争头二年，这一形势多半有利于德国。然而，英国尽管屡遭挫折，仍然继续深信经济封锁能起作用；虽然法国人通过封锁部同英国进行合作一直到1940年6月，但他们把主动权和具体执行权基本上交给了他们的英国盟友，而且他们似乎始终都认为英国是过于乐观了。德国政府竭力设法从他们毗邻的中立国那里取得经济援助，但由于地理环境的原因，他们对盟国的经济反攻，主要局限于用潜艇和水面攻击舰来袭击商船。法国沦陷后，美国的支持使经济攻势范围更大，效力更高，但在珍珠港被袭以前这种经济攻势一直主要是由英国策动和负责的。(3)
1921年后，帝国防务委员会在伦敦经常考虑未来战争中的封锁问题，但在20年代里（主要由于美国的态度），对于封锁在欧洲未来战争中的效用，还存在着相当大的怀疑。从30年代初起，德斯蒙德·莫顿少校（后来成为爵士）领导下的工业情报中心一直在为未来的战争奠定经济情报的基础。1936年下半年，这些相当一般性的研究工作就集中用以专门准备应付可能同德国进行的一场战争。“经济战”这个名词已在1937年被英国计划制定者们所采用，并于1938年2月成为政府的部门名称的一部分。这个政府部门将在未来战争中对德国施加经济压力。选用这一名称而不沿用“封锁”这一惯用的词，是有双重用意的。“封锁”一词有着某些别扭的含义：国际法中“封锁”至今仍是指按18世纪战争形式对敌方海岸、港口所设置的紧密包围圈，但在布雷、潜艇攻击与空战的20世纪条件下，它早已成为不切实际的东西了。因此认为有必要另找某一新名词来表述能够切断敌人供应的那些复杂方法。同时也希望那个名词能表明，并促使人们对这个问题采取一种新的更积极的办法，即经济压力会成为而且也会被认为是一种进攻性的战斗行动，并将充分利用从敌后发动进攻的各种新手段，这些手段甚至在第一次世界大战中也没有使用过。总之，经济战的目的就是，使用一切方法来瓦解敌人的经济，使之不能继续作战。慕尼黑时期，经济作战部曾作过一次预备性的动员；在随后的12个月中，它的计划经过修订和精心的制作，并于1939年9月3日(4)正式成立该部，它有一个经过仔细挑选的工作班子，有一个明确阐明的纲领，还有大量收集来的德国经济情报研究资料。
大战的第一个冬天，在还不能指望其他盟国的军队取得早期胜利的时候，伦敦确实有一种夸大经济战潜力的倾向。出于同样的，但却更为深思熟虑的宣传上的原因，德国也夸大地报道了击沉盟国商船的事件。在整个“假战争”时期，人们曾设想过德国经济由于封锁而正在受到沉重的打击，而且在法国陷落后，英国三军参谋长们似乎过分地指望德国即将出现石油短缺和其他的物资匮乏，从而得到一些慰藉。但如果说这些希望毫无根据，那也是把问题看得过分简单化了。英国专家们认为，德国以其不足的资源来对付一场大规模的战争，它的经济情况是岌岌可危的，这种想法并不算怎么大错。他们的希望之所以成为画饼，是因为直到德国进攻苏联之前，还没发生过大规模的战争。
德国在1933年至1939年所作的准备足以发动1939年9月和1940年4—6月期间短促的“闪电战”。在这两个短暂阶段的激战中所取得的快速胜利，意味着德国的储备并没有受到严重的压力。战斗中得到的战利品，以及从毗邻的罗马尼亚、瑞典和瑞士这样一些小的中立国所得到的越来越多的供应，足可抵偿它的消耗而有余。但其结果却使德国人有些自满，而且令人惊奇的是，在以后几年里由于重新装备不力而使作战处于不利地位的是德国，而不是它的敌国。(5)
这种情况应该这样来解释：希特勒并不曾想让自己卷入总体战，而且在1939年前，他相信只要能迅速地在军备方面超过法国和英国，他就可以不经过持久战而达到目的。他希望通过巧妙地利用共产党对西方大国的猜疑以及英法对苏联的不信任，来避免在两条战线上同时作战。从后来德国进攻俄国的失败中可以清楚地看出他一定是受了他自己关于苏联政权根本不中用这种宣传的欺骗。无论如何他似乎感到满意的是，只要德国一旦获得了军备上的优势，西欧各国的和平主义情绪和革命失败主义就会阻止他们去赶上德国，而且，只要在1936—1939年之间取得军备优势，他就能设法使他们采取默认态度（如在1938年）或者使他们在军事上遭到失败（如在1940年）。德国并没有准备好打世界大战，但希特勒也并没有打算要打一场世界大战。
另一个观点是：由于仍然有可能要进行持久而激烈的作战，德国只有经过长期周密准备，说不定要拖到1945年或更晚些时候，才可能冒战争的危险。战后对前德国参谋总部人员，包括对国防经济军备局局长托马斯将军（1933—1942年）所作的审讯表明：这个观点确实是强烈地向希特勒提出过，而且1937年11月8日希特勒对武装部队高级将领的讲话所具有的戏剧性（正如《霍斯巴赫回忆录》(6)所记载的），好像并不是由于他决定要冒战争的风险，而是由于他决定要提早发动进攻。这个决定使之有必要在现存的基础工业的结构范围内尽快地成倍增加机器、军需品和武器的生产。它使全国钢铁总生产量无法有任何巨大的发展，以适应以后在即将到来的战争中可能会出现的大量长期的需要。也许部分是由于过分自信，但主要是出于国内的各种政治上的考虑，直到大战爆发，德国钢铁消耗量中约有30%，一直是供民用的。发电量和合成油生产的发展，以及为供应德国许多合成产品所需的原料和对新煤矿的开发，也同样受到限制。在1939年9月德国已无疑作了很好的安排足以对付它所面临的紧迫任务。它的战争物资，同它的敌国相比较为充裕，而且就绝大部分而言，也更为现代化。德国采取了一些步骤，来疏散靠近边界的易受攻击的工业区，并开始将军火工业集中在较近中部的地区，同时在储存与增加国内重要的战争物资的生产方面也作出一些努力。但它的力量让宣传给夸大了（1939年初，希特勒声称，在重整军备方面，德国早已花费了900亿马克，他这句话好像是站不住脚的），德国根本无法打一场长期战争。而在这场长期的战争中，盟国军备工业将由于美苏两国的军备工业而得到增强。
英国对经济战所抱的成功希望，主要是根据对德国储存情况所作的估计，而且又设想到德国的军火工业虽然足以对付摆在他们眼前的任务，但是扩展机会却不大。国社党政府继1932年的小小复苏之后，所制定从1933年至1936年的第一个目标，就是要经济恢复到危机前的生产水平。到1936年或多或少达到了这一预期的目标，接着又开展了详尽的工业普查，为重整军备规划打下基础。当时德国工业转向重整军备，达到了保持“充分就业”和多少满足了国民愿望这个重要的附带目的。与此同时，为解决有关财政问题采取了一些措施，通过诸如冻结工资水平、红利等方法，每年可获一笔储金，主要用于迅速发展军火生产方面的投资。对于主要原材料供应在1936年也已做到自给自足。要在4年计划内实现这一目的的公开宣传，当然骗不过英国的计划制定者，德国仅是在很少几种基本材料方面取得了巨大的进展，在这些基本材料方面加快了代用品的生产。比较重要的缺门材料，也有了不同规模的储存。前一种情况，主要的注意力是放在生产进口物资的代用品上。这些进口物资是矿物油类、橡胶、铁矿石（靠开发本国低级资源）和纺织品（使用合成纤维）。但在1939年9月，国内自产的这前三种物资仍不到30%，虽然被服供应是充足的。战时，德国可以依靠其自身取得至少和它和平时期产量相等的煤、氮和电力供应。到1939年9月，德国在粮食上对外国的依赖已降低到只有11%。然而德国在铁矿石、有色金属、铁合金以及液体燃料供应方面却存在着严重的问题。1938年，德国铁矿石总进口量达21 928 000吨，其中包括来自瑞典的8 992 000吨，来自法国的5 100万吨。自1919年以来，德国在高级钢材生产方面主要依赖瑞典北方的矿石，而在战时条件下，依靠瑞典的数量较少的进口就无法维持了。那时德国国内也没有开采铝土矿，而且在铁合金中，国内也不生产钼、铬、锰、钨或钛。但是，大约1/2的铅，大部分的锌，以及2/3的钴，则是由国内的资源供应的。
战前，英国估计在大战开始的头15个月内，德国不需要进口大量有色金属，并预料首先发生严重短缺的将是铜与铅。根据德国的资料，现在知道这些估计基本上是正确的；大战爆发时，德国的储存量为：能供应7.2个月的铜（按照1939年和平时期的消耗率），13.6个月的锑与30个月的钴。就矿物油类来说，情况看来很紧张，以致盟国专家们怀疑他们自己的数字出了差错。1938年，德国从欧洲以外的产地就进口了大约440万吨石油，所有来源的总供应量达710万吨。到大战爆发时，国内生产已增至300万吨，并正在从罗马尼亚运进45万吨。但即使实行最严格的节约措施，德国也会发现，战争一开始，封锁就会使它失去正常供应量的一半左右。再说，德国只有250万吨那样少的储备（英国人口较少，1938年进口1 200万吨，1939年9月还有650万吨的储备）。
短暂的波兰之战以后，在1939—1940年冬季，德国经济还没有出现额外的紧张现象。没有激烈的战争意味着德国在其已制成的武器装备或库存方面还没有出现急剧的枯竭现象，它也没有作认真的努力去增加（或准备以后增加）军备生产的总数量。看来毫无疑问的是，它在波兰势如破竹的胜利证实了下面这种假设，即以现有的工业基地和经受过考验的军事力量，来对付随之而来的任何战事都是绰绰有余的，况且，巧妙的外交还将防止额外的负担。当时“照常营业”的口号已被普遍接受，而且德国领导人在1939年10月和11月还做过一些颇为得意的声明，说是没有必要转向更严格的经济制度。盟国原先估计，敌人在经济上曾做过全面的努力，现在自然被这种事态给弄糊涂了；为切断德国进口所采取的那些强硬措施，看来没有获得应有的成效，因为它们所设想的那个德国国内消耗率实际上并没有出现。在此期间，盟国不曾轰炸工业目标；破坏计划没有起什么重要作用。法德边境的战争，倒产生了某些经济战的结果，它导致萨尔工厂区实际上陷于停产。因此，德国钢产量从1939年1月至8月每月平均刚刚超过200万吨，到10月、11月和12月下降至180万吨(7)。另一方面，萨尔和亚琛地区原煤的大量减产，则由于取得波兰—西里西亚的供应而得到了充分的补偿。
第二节 1939年9月—1940年6月盟国的封锁
这个时期盟国对德国所施加的经济压力，由于当时环境的限制，几乎完全采用了第一次世界大战的封锁方式。不管怎样，这一模式，既然到那次大战快结束时还在起作用，那就是一个好办法。部分是由于在这场新的大战头几个月里或多或少地采用了1917—1918年的整套封锁方案，这才使人们相信封锁确是十分有效。封锁的目的在于控制三类货物的通过：德国来自海外产地的进口货；德国从毗邻的中立国进口的当地土产品或制成品；还有德国的出口货。
来自海外的货物，要么直接通过德国港口，要么间接假道一个毗邻中立国，才能到达德国。战争一爆发，禁运品（实际上指交战国所宣布的、可被敌人用于战争的任何物资）即处在盟国海军的控制之下。实际上，直接由海路运往德国北部各港口的全部供应物资，立时被切断了。通往斯堪的纳维亚半岛和波罗的海的北方航线，由设在柯克沃尔的禁运品控制基地和北方巡逻舰队所控制；途经英吉利海峡的南方航线，则被设在拉姆斯盖特的基地和在韦默思的补充基地所扼制。地中海上交通，被设在直布罗陀、海法和稍后设在马耳他的诸基地所控制。盟国在战争爆发时所颁布的禁运品清单，涉及范围极广，除了医疗用品、某些制成品和烟草以外，几乎包括德国所有的进口货。在“绝对”禁运品和“有条件的”禁运品之间，理论上仍然保留着区别。有条件的禁运品，主要包括诸如食品、粮食、衣服等物品，这类物品可兼作民用和军用。但是，英、法两国政府沿用了第一次世界大战的做法，规定“连续航行”的原则也适用于这两类禁运品（因而使敌人运输的最终目的地成为没收这两类物品的依据），并实行勒令有嫌疑的中立国船只转驶到盟国检查禁运品的各控制基地的办法，以保证进行全面检查。这些做法使得昔日的论争（至今仍未失去其全部意义）又重新抬头了。从盟国的观点来看，按照20世纪的战争条件和公认的先例这些做法是有道理的，但中立国多次正式提出的抗议，其目的是既想保留一种地位，又想向本国和德国舆论界表明中立国举动的不偏不倚的立场。这样讲一般或许是公道的：第二次世界大战中，中立国对盟国实施封锁的抗议，如果说背后有什么真正反感的话，更多的是出于民族尊严（如意大利和日本），或生怕引起德国的报复（像挪威和荷兰），而不是专门注重于技术性的法律问题上面。不管怎样，英国的做法是以交战国控制禁运品这一普遍公认的权力作为基础的，并没有宣布过正式的封锁。(8)
盟国政府除了在海上实地拦截货物以外，还采用了其他各种控制手段。按照在1939—1940年间的冬天所制定的计划，联合王国、自治领、印度和其他英帝国属地的出口都实行了出口许可证制度加以控制。战争一爆发，“对敌贸易”法令就禁止英国商行和个人同设立在或派驻在敌国境内的敌方商行和代理机构接触。这一禁令并不一定适用于住在中立国的人（仅仅因为他们是敌国侨民）。但是另一方面，它却可适用于那些资敌的中立国国民。商务部经常公布在中立国内通敌的人员名单，不准英国商行和英国人同这些人做生意。各中立国从来对这种“法定名单”（俗称黑名单）没有很大的好感。而且出于政治上的原因它也不能列出美国商行的名单，但是，禁止英国人同外国商行接触，显然是属于联合王国本国权力范围之内。列出名单的方法，除了用以防止英国人资敌的眼前目的之外，还进一步起到使许多中立国商行不敢贸然同德国做买卖的效果。而且基于同样的理由，对其他各种同中立国商行交往的形式也可加以切断。对“法定名单”上的中立国商行，可以停止向其提供信贷、保险、修理、干船坞设备、船用补给品以及其他服务设施。此外，某些中立国家如果以借款、信贷或在结账时允许大量拖欠的方式资敌的话，英国银行就可以向他们撤回信贷。从大战一开始英国财政部所执行的外汇管制法，通过规定一些严格的条件，为英国出口收益的使用提供了另一项保护措施；所有国外的支付必须表明是用于合法的用途和目的地，这种在大不列颠和英镑区实行有条不紊的外汇管制，其本身就是国际事务中的一件大事，并在经济战以外的其他领域中也产生了影响。
战争开始数周以后，直接运往德国港口的货运量自然减少到了很小的数量。此后控制禁运品的主要问题，就是要防止运交毗邻的中立国家的货物再出口到德国。最初是进行有组织的拦截与货物和船证的检查，但是由此造成的盟国检查基地拥塞，中立国船期稽延，以及同中立国政府和轮船公司之间发生摩擦等情况不久也就变成很大的难题。这些困难直到同这些商行和中立国政府签订了同意遵守封锁国的要求的广泛协议之后才获得解决。这一系列复杂的谈判，就是英国政府在“假战争”期间对经济战（或许还得加上对外交战）所作出的最重要的贡献。此外，附加在主要协定上的支付协定，也给英国财政部提供了一种将“外汇管制”应用于有关贸易方面的方法。
同毗邻中立国政府签署的战时贸易协定有两个主要目的：（1）同中立国取得合作，以控制向德国提供禁运品；（2）对盟国同有关中立国政府之间的贸易，作出任何必要的调整。第二个目的仅仅是英国经济作战部和（法国）封锁部附带关心的问题。但是，由于盟国都需要从毗邻中立国取得供应品，这双方势必相互掣肘，每一方都会利用他方对供应品的兴趣作为一种讨价还价的武器。在货物通过盟国基地到达中立国的港口时，通常是可能要坚持不让他们把这些货物或同等数量的物品出口给德国。可是，若要盟国说服一个中立国政府停止将其本国产品供给德国，则是格外困难得多。中立国通常坚持它的“正常贸易”的立场，且蛮有道理地辩护说这是一种最为妥善的方针，借以避免人们对于非中立行为的指控及避免对它和平时期的贸易水平的干扰。
按照上述原则，盟国同瑞典、挪威、丹麦、荷兰、冰岛、比利时、瑞士以及希腊达成了协议。盟国同另一些国家（诸如匈牙利、罗马尼亚、南斯拉夫和西班牙）也都签署了规模较小的协定。这些协定为一场事实上打不起来的经济战——一场1914—1918年式的战争，在这场战争中，欧洲大多数中立小国都保持了独立——做好了准备。后来，法国一陷落，留存下来的协定没有一个不是经过修改的，而实际上几乎没有什么协定存在了。因此，这里只能指出它们的几个比较持久的特点。最重要的也许就是大不列颠于1939年12月7日与瑞典商订的那个协定。该协定自12月20日开始生效，28日正式公布。1939年12月11日，英国和比利时订立了一项协定，1940年1月26日，同希腊签署了一项协定。但是，大多数协定都是恰恰在1940年4月德国发动进攻前才达成的(9)。
直到德国战败，瑞典的协定一直是有效的，只做过一些修改以适应战争形势的变化。铁矿砂始终是盟国最为关注的物资；盟国认为，对德国来说无论如何瑞典的供应品是决不可少的。存在着很多的有效干涉的计划和希望。占瑞典铁矿砂出口价值的大约72.6%的矿砂运往德国，同时德国还从瑞典进口大量有用的铜、铁合金、木材以及木材制品。盟国掌握着某些讨价还价的武器；他们是比德国更为理想的主顾（1937年，盟国的进口占瑞典总出口量的32.4%，相比之下，德国占15.8%）；盟国能控制瑞典诸如液体燃料等重要的短缺进口商品，并相信瑞典出于财政上的原因，对保持向盟国出口有着浓厚的兴趣。可是，瑞典在1939年9月13日明确地制定了它的政策。这就是一项恪守中立的政策。在同其他大国的经济关系方面，瑞典将对那些并不限制向它正常出口的国家保持正常的出口水平，并以出口许可证制度来保证，它对交战国的出口量将不超过正常份额。盟国想要迫使瑞典采取更为迁就态度的希望由于下列事实而受挫：瑞典已通过储存物资做好应付危机的准备，特别是食品的储存，足以使它在18个月或更长时间内不发生困难，而最重要的是瑞典决心要避免招惹德国进行报复或使其有理由这样做的任何事态出现。况且，盟国还需要瑞典的原料供应（如铬铁合金、木炭生铁），他们急欲同瑞典缔结一项海运协定，他们知道瑞典是没有理由担心盟国会像德国那样施加报复的。因此1939年12月7日的英瑞协定承认瑞典有权出口数量不超过1938年水平的本国产品，并不出口来自除了波罗的海以外的所有海外商品。联合王国同意输入合理数量的这类商品。英国政府获得了一项有利的海运协定，并对瑞典所表现的同情竟至保证协定无论在文字上或精神上都将得到尊重这一点感到满意。
这两项基本条款——其一，应当允许中立国通过盟国管制禁运品当局进口合理数量的货物，条件是不得再出口这些货物或相等物的商品。其二，土产品的出口不得超过1938年的数量——也构成了盟国同挪威、丹麦、荷兰、比利时以及瑞士达成协议的基础。(10)不过还有许多修改、让步和特殊条款。盟国对各中立国政府不止一次的报复能力还记忆犹新。在战时贸易谈判结束之前，瑞典就不准备签署海运协定；荷兰实行了“反封锁”的措施，对运往联合王国的谷粉和糊精、可可脂、植物油、油菜籽以及炼乳拒绝或拖延签发出口许可证；12月，瑞士限制对法国国防所需物资的出口。同时，“加工问题”引起了巨大困难，而且成了英荷谈判中所遇到的最严重的问题。荷兰所进口的各种原料（如橡胶、纺织品、皮革和各种金属品）都是要送往德国进行加工，然后再把制成品运回荷兰。瑞典以及别的国家也产生同样的问题。盟国之所以反对这种做法，与其说是因为德国将会占有这些原料（倘若德国真的占有了，那么今后供应就会被切断），毋宁说是因为德国将从这些交易中获得外汇。当时荷兰拥有一种有效的讨价还价武器，因为它正在给英国空军部加工100-辛烷油；最后双方同意，为了获得这种油，必须准许荷兰的货物在德国进行一部分加工。在同丹麦的谈判当中也遇到过多少类似的互惠问题；要保持丹麦的出口，就得依赖海外供应的饲料和肥料，而英国政府却不愿看到这些进口货被用来便利丹麦对德国的出口。但是，丹麦也在向英国出口粮食，据有人指出，同样一头猪，既可以为德国生产碎肉，也可以为英国制作火腿。丹麦的煤和焦炭有76%是从英国进口的，而德国只向丹麦提供19%。由于丹麦贸易是明显的出超，因此就有相当大量的英镑结余可被联合王国冻结。在战术上有利于英国的背景下，还必须安排这样一个难对付的事实，即丹麦肯定不想去激怒德国，并可能按比例减少对德英两国的出口量来应付对它所施加的压力。
尽管双方进行了激烈的讨价还价，英国政府还是觉得他们可以相信这些国家在德国的压力下会继续履行战时贸易协定。在巴尔干半岛，形势却不同了：德国在政治上与经济上的控制力量非常强大，以致盟国的威迫利诱都动摇不了它。德国的经济不仅大部分与巴尔干各国的经济相互补充，而且它自1933年以来所实行的汇划结算政策，已使其在同这些国家物物交换中更处于一种优势地位，而英法两国对于这种影响也无意进行对抗。不过，经济作战部希望用一项有力的采购政策来同德国的优势地位抗衡。罗马尼亚的石油供应和瑞典的钢材一起被认为在经济斗争中起着最重要的作用。1939年9月12日，英国战时内阁授权立即采购罗马尼亚所有石油库存，租用所有可用的油驳，并在现有的契约期满后获取一项购买石油供应品的特权。于是，通过英国各石油公司进行了大量的采购，可是到了12月份，罗马尼亚政府决定管制并限制石油出口。英国经过几个月的捉摸不定之后才知道罗马尼亚已向德国保证每年提供156万吨石油。经济作战部打算通过为此目的专门建立的格兰德公司，去购买拖船、油船和驳船，但是所购到的船只还不到多瑙河上各石油船队总数的10%。等到法国沦陷后，就连调动或钳制这些船只中的一小部分也都不行了。同样，已采购的大批石油也都无法运走。1940年1月11日，英国政府与南斯拉夫缔结了一项相当满意的矿产品协定。这项协定所起的作用至少可以将南斯拉夫对德国的出口限制在现有的南德协议的水平上；不过，德国对此（对于铬或许是例外）是否十分关切似乎是值得怀疑的。盟国在保加利亚采购了小批玉米和油菜籽，但是德国的竞争力很强，加上1940年4月发现保加利亚在容许德国假道从俄国输入石油，因而使英国政府拒绝作出相应的让步。希腊是一个希望较大的活动场所；1939年9月7日，英国与希腊拟订了战时贸易协议草案，并于1940年1月26日正式签订协定。虽然当时情况必须根据1939年8月23日的希德协议来考虑，但是，英国同意采购多达55 000吨铬以及至少价值50万英镑的希腊烟草，而希腊出口到德国的铬则被限制在1 000吨以内。
这一期间主要在巴尔干半岛有机会试行的先买权政策，并没有遭到完全失败，但是，由于缺乏外汇，由于德国在势力和市场经验方面处于大大优越的地位，同时又缺少直属于经济作战部管辖的采购组织，所有这一切都使先买权政策在这一阶段不能充分发挥效力。为了解决这个问题，成立了一个独立的商业公司，即联合王国商业公司，它是由财政部提供原始资本50万英镑，于1940年4月11日组成的。这个公司在战争后期阶段将发挥主导作用。(11)但是，由于1940—1941年间的冬天战局发生了变化，致使它未能在巴尔干半岛取得重大成就。
意大利的地理位置和它同轴心国的牵连，本来很可能给封锁造成一个最大的缺口，然而，在大战头几个月里，意大利在外交上却出人意料地小心翼翼，从而增强了伦敦的希望，以为意大利可能保持中立，或甚至可能成为西方大国的一个盟友。墨索里尼的调子始终是明确的，今天看来很清楚，他在任何阶段确实没有与德国打仗的意思，但作为最后一着他也准备踢开所有那些以意大利经济极端虚弱为理由主张不能参战的论点。1940年2月12日，当他的货币与外汇部长里卡尔迪在直言不讳地说到意大利的货币储备、库存以及军备的不足时，墨索里尼把他形容为一个爱哭的小孩；他说，6年来，意大利一直被人说成是处于濒临破产的境地，然而它却过得很不错。(12)但是，他在1939年并不打算参战；部分因为对德国的所作所为感到愤怒，部分似乎是由于意大利还没有准备就绪，因之，虽然要想让一个赌棍在最后一着不孤注一掷是不大可能的，但很明显至少在初期必须小心从事。意大利的煤、铁、石油以及几乎所有其他原料，都依赖国外进口；1939年9月，这些原料和已制成的军火的储存量是微乎其微的。在经济作战部内有一些人善于鼓吹这种观点，即意大利作为一个自己承认的非交战国，已使它有义务全面执行某种形式的封锁，这种形式将阻止意大利援助轴心国，甚至还会阻止它最终参战。不管意大利的资源状况如何，这些考虑看来未必能阻止墨索里尼在时机一旦成熟时进行干涉，而盟国政府则宁愿将意大利作为一个真正的中立国对待，并探求与其达成一项协议的可能性。
因此，对意大利仅仅采用了通常的封锁措施。这就是说，尽管盟国禁运品管制当局竭力侦察和扣留运往德国的物资，意大利还是能为其本国工业不受约束地继续进口。最初，意大利人以惊人的心平气和的态度忍受了因封锁而引起的不可避免的迟延和麻烦，但是到1939年10月后批评之声就与日俱增了。报刊上时断时续，有时很激烈的宣传，煽起了人们的不满情绪，并且正如当时报道的那样，几乎使墨索里尼暴跳如雷。英国人作了一些让步，允许意大利人广泛使用“退还”保证，(13)意大利第一流的班船“雷克斯”号和“萨沃亚伯爵”号，只需停留几小时就被允许通过直布罗陀海峡。1939年12月底，经济作战部作为一种“庆祝圣诞节姿态”，同意只要意大利进口商保证不将这些货物重新出口，就可发还依据退还保证被扣的意大利货物。这样一来暂时缓和了紧张局势，齐亚诺似乎在一个短暂的时期中对意大利应“自己管制禁运品”（即签署一项战时贸易协定）这种想法发生过兴趣。然而这种解决办法被墨索里尼否定了，争论一直继续下去。
可是，英国竭力想讨好意大利政府，于是就两国间签订一项一般性的贸易协定进行广泛的磋商。直到1940年2月，意大利官员和实业家热情采纳了这些建议，这使英国削弱轴心国的希望又活跃起来。12月，意大利政府得到通知说，英国愿意在1940年期间向意大利花费2 000万英镑；翌年1月，英国内阁同意，必要的话，这个数字可提高到2 500万英镑，虽则这项决定并未通知意大利。意大利人似乎准备向英国提供飞机引擎和材料、粮食、大麻、汞以及其他物品。作为交换，他们要求输入范围甚广的产品，其中包括煤、现有定额的纽芬兰鱼、橡胶、铜、镍、锡、黄麻、矿物油和谷物。这些物资对意大利重整军备显然用处很大。只要意大利乐意提供飞机、火炮以及其他装备，英国政府是愿意做成此笔交易的。里卡尔迪在2月3日说，意大利的经济状况是如此糟糕，以致不得不硬着头皮接受英国的条件，但在7日，墨索里尼却拒绝了这些条件。从英国人的观点来看，拒绝出售武器和装备是对诚意的一种考验；由此看来，似乎无可置疑墨索里尼到一定时候就会投向德国。运往意大利的德国煤直至那时为止都是允许从鹿特丹启运，但到3月初就被制止了；(14)尽管英国人在5月份为重新打开谈判僵局还作出了最后一分钟的努力，但是使意大利摆脱德国控制的希望在2月就已成为泡影。就在2月7日墨索里尼的决定发表后不久，齐亚诺向英国大使承认，这个决定是一个政治性的决定，并且说，不管报界如何宣传，对于禁运品管制问题，实际上意大利没有理由表示严重不满。经济作战部对通过意大利运到德国的供应品不多感到满意，不过，意大利确实能够在某种限度上将物资储存起来，特别是石油。可是直到1940年6月，意大利对应付一场大战还没有准备。
要完成对德国的经济包围，必须把苏联拉进来与盟国积极合作，而在这方面直到1941年6月德国进攻苏联以前，英国的政策是完全失败的。但是决不能十分肯定地说，就不能达成某种有助于盟国政策的经济协定。经济作战部对这一点从未抱有奢望，但由于盟国在政治和军事上压倒一切的需要，必须作出这种努力。当这种努力的结果证明是失望时，就出现了对苏联施加各方面的压力。然而苏联并不完全依赖海外的供应，所以一般的封锁方法对它的经济并没有产生什么明显的影响。战争爆发后，英国对运往苏联的商品，即拒绝或拖延签发出口许可证，但这是出于供应上的而不是经济战方面的原因。当苏联当局进行报复时，英国战时内阁授权同苏联进行谈判，并不失时机地于1939年10月11日签订了一项易货协定。根据这项协定，苏联获得了8 900吨橡胶和600吨锡，并同意提供约值100万英镑的木材（这是在冬季冻港前能交运的全部木材）。战时内阁准备冒这些橡胶和锡可能流入到德国的风险，11—12月期间，在伦敦继续与苏联大使馆商谈另一项易货协定，包括用俄国谷物来换取英国的工作母机和铜。事实上，直到1941年6月为止，10月11日签订的协议一直鼓舞着英国人对进行类似贸易抱有希望，但结果都未能如愿。
苏联政府始终坚持他们不能和联合王国签订属于战时贸易协定性质的任何协议，因为这将意味着在某种程度上接受盟国的封锁政策。苏联政府在1939年10月25日的照会中正式抗议英法政府实行禁运品管制。另一方面，他们继续声明愿意同交战国双方进行贸易，并对有可能进一步签署易货协议保留了余地。1939年秋，苏联并没有按他们对盟国封锁措施的观点行事，而仅仅将他们的船只从那些可能受到禁运品管制的海域撤出，大半海运限于太平洋航线。实际上，苏芬战争爆发后，英国对苏出口就全部停止了，暂时也未进一步商谈有关经济协定的事宜；相反，英国采取了控制所谓“符拉迪沃斯托克(15)缺口”（货物横越西伯利亚铁路流入德国）的措施；1940年1月和2月，两艘苏联船只“色楞格”号和“弗拉基米尔·马雅可夫斯基”号遭到了拦截，后者载有一批运往符拉迪沃斯托克港的铜。
伴随着采取经济压力政策，盟国还讨论了干涉苏芬战争和抵制苏联在中东争夺石油的长远计划，俄国与盟国之间看来正在出现鸿沟，并且由于有关订立苏德经济协定的报道而进一步加深了。经过长期困难的谈判，这项协定终于在1940年2月11日签订。(16)它规定苏联在头12个月里要向德国及其波希米亚和摩拉维亚保护国(17)运交价值6.5亿马克的原料，包括矿物油（90万吨）、磷酸盐（50万吨）、铁矿砂（50万吨）、废铁和生铁（30万吨）、棉花（10万吨）、铁砂（10万吨）、畜用豆类和谷物（100万吨）、白金（2 400公斤），以及许多其他原料。协定并为德国从阿富汗、波斯、罗马尼亚和远东各国进口及对他们出口货物做好了安排，确定了运输费用，并就苏联“慷慨”协助德国在国外采购原料事宜也作出了规定。据估计，在头12个月内苏联交付的货物和服务价值为8亿马克。德国首席谈判代表施努雷博士认为，如果这些进口物资能如数获得的话，“英国的封锁作用肯定是会受到削弱的”。德国的烦恼主要倒不是苏联是否愿意运交这些原料，而是德国不情愿并且实在无力提供苏联作为交换所要求的一些工业产品、制造方法、设备和军用物资。(18)有一段时间盟国还无法获知此项协议的具体细节，可是数月后，经过凑集各方面的资料，情况也就摸得相当准确了。1940年3月14日，英国战时内阁决定加紧对苏联施加压力，并谋求第一步先同日本就限制对俄国和德国的供应问题达成协议。3月28日，最高作战会议批准了此项决议，但是，苏联政府表示无意扩大这种裂痕。几天后，德国入侵斯堪的纳维亚半岛，盟国的注意力一下子就转移到更近国门的战役上去了。
当时所有这些行动，都是旨在限制禁运品从毗邻中立国或通过它们运往德国，经济作战部和封锁部的主要注意力全部倾注在这些行动上面。到目前为止，先买权还不算很重要。1939年11月以后，英法两国政府的公开目标，就是要破坏德国的出口贸易，但由于主要是中立国的反对，这方面的进展也很缓慢。封锁德国海上航道，就意味着德国的出口货通常就得用中立国船只运往海外市场。英法两国政府承认1856年的巴黎宣言条款仍然有效，根据该项宣言，中立国船只所载运私人的非禁运品敌方货物得免予没收；可是，正如在第一次世界大战中，盟国对此类货物所采取的行动，可以看做是对德国某项相应的破坏国际法行为的一种报复。贸易作为一种外汇来源或一种易货手段，对德国来说具有重大意义；盟国认为，德国投入战争时仅拥有价值4 100万英镑的黄金和价值大约为1 500万英镑的外汇储备，在1939年9、10、11这三个月中，德国大力推动它的出口。有些情况是，德国商品的所有权在启运前就转让给中立国了，但有许多情况则是美洲的各中立国和日本在大战以前（或在这些德国货物因禁运品管制而落入英、法手中以前）就已经为这些德国货物付过款，或者声称已付过款，因此他们是不愿失去这些货物的。1939年11月27日，英国政府咨询枢密院发布了一项敕令，规定对在敌国港口装船的所有货物和来自敌国或属于敌国所有的一切货物实行禁运；法国政府也作了同样的声明。该敕令定于1939年12月4日起开始生效。公布此令是作为对德国的一种报复，因为德国日益无视在1936年的“潜艇议定书”(19)中所规定的潜艇战规则以及海牙公约所规定的布雷规则。但是，为了应付中立国家的反对，凡在1939年11月27日前签订合同的，在1939年12月11日前付过款的，以及在1940年1月1日前装运的货物都不加究问。后来在12月，英政府同意把航运日期放宽，还拟订了一张很长的“特殊情况”的清单，其中包括医用、救济或用于人道主义目的的物品，同输入国的经济命脉有关的货物以及在1939年11月27日前订货而为公共事业计划所需的物品。此外，日本和美国一直在施加压力，迫使英国当局在敕令发表后的12个月内，不断发还许多重要的私人货物。但是，随着确系在实行报复敕令前向德国商行订购的货物陆续交付以后，要求豁免和抗议的呼声也就渐渐平息了。据估计，到1940年4月中旬，德国对国外主顾的出口贸易已下降到战前水平的80%。
1940年春天的形势是，盟国关于禁运品管制的措施正有效地阻止供应品通过斯堪的纳维亚半岛诸国、荷兰、比利时、瑞士、巴尔干各国或许还有意大利从海外运往德国；另一方面，盟国却未能阻止这些国家和俄国向德国正常供应其土产品。盟国也未能阻止那个影响深远的苏德协定的签订，或阻止来自美洲和远东的供应品（至今还是微乎其微）通过太平洋和西伯利亚途径运往德国。(20)到目前为止，战争并没有加重德国的负担，德国对目前军火生产的速度感到满意，从而缓和了对平民的压力，这使经济作战部过分乐观的宣传家们显得颇为愚蠢。随后，1940年4月德国在挪威和丹麦以及5月和6月在荷兰、比利时和法国的快速胜利改变了局势。德国国防军可用较少的人力和物力取得胜利的能力再一次显示出来了。胜利产生了其他的附带后果，例如获得大量战利品，侵吞瑞士，使得巴尔干半岛各国的抵抗意志崩溃，以及敌国（意大利这时已参战）对较大一部分西欧和中欧海岸线的控制，这些都意味着德国已有效地粉碎了自1939年以来盟国采取的经济压力计划。经济战虽然继续进行着，但必须重新制定计划，以考虑新的条件，并在某些方面考虑新的机会。
第三节 美国的作用
就是在这个时期，英国的经济战政策开始迅速摆脱它以前依靠1914年至1917年的模式的那种做法，并开始在美洲国家中寻求建立一种以“管制货源”原则为基础的更牢固和全面的制度。迄今为止，欧洲大规模封锁的正统形式一直是由英国舰队在货源与市场之间进行干涉。1812年的战争总使人们想起，中立的美洲出口商可能像欧洲的敌人那样猛烈地同封锁进行斗争。如今则有可能考虑（像在1917年至1918年短时间出现的情况那样）采用那么一种管制战时禁运品的制度，按照这种制度生产国政府将对运往欧洲大陆的供应品加以管理，而海上管制在它仍在实施的情况下，将对这项精心制定的管理制度只起到批准和进一步核对的深入作用。
当时，英国从已变化了的欧洲局势中，获得了既对眼前有利，又最终具有重要意义的好处，即美国在经济封锁方面已增多的和正在日益增多的合作。迄今对战时禁运品的管制主要是在欧洲海域沿用对货物和证件实行检查的传统做法，而这种管制却引起了一些美国人依据传统方式对封锁提出抗议。1940年1月，英美关系就在这一问题上发生一段短时期的严重危机。1939年12月，美国国务院对管制敌方出口货和检查美国邮件，提出了几次正式抗议，并在英国大使馆未及答复之前于1940年1月19日公布了备忘录，(21)抱怨美国在地中海上的船舶遭到了不合理的耽搁和歧视。但是，美国公众却似乎只感到迷惑不解而不是愤怒。由F·T·A·艾什顿-格沃特金和查尔斯·里斯特教授率领的英法代表团到达华盛顿后，气氛顿时好转。1月29日，英国政府同意在北面水域暂停检查美国船只有无战时禁运品，并讨论了英国在新不伦瑞克建立管制战时禁运品基地的计划。这个本来就差不多是行不通的计划，幸亏由于德国入侵挪威而告吹了，但是它却具体说明了美国所处地位的复杂性。美国受到了中立的三个定义的约束：（1）1939年9月5日的总宣言，(22)宣言根据国际法确定美国公民享有的正常的中立国国民的权利与义务；（2）由总统在1939年11月4日签署的中立法案；(23)以及（3）1939年10月3日对所有美洲共和国具有约束力的巴拿马会议宣言。(24)根据中立法案的规定，任何开往南至加那利群岛的欧洲或非洲交战国港口的美国船只都是非法的，但是美国船只可以允许开往俄国港口，包括卑尔根以北的挪威港口以及地中海。因此就无法防止禁运品通过这些中立国的港口流入德国，而如果要让美国船只改变航向开往英法控制的基地接受检查的话，那就有不幸遭到德国水雷和潜艇破坏的可能。巴拿马“安全区”是设在加拿大以南的美洲大陆海岸外面宽300到1 000英里不等的一个区域，在这个区域里是不准进行交战的；这就有效地阻止了英法从加勒比海的基地行使禁运品管制权，而这是能够拦截从濒临大西洋的拉丁美洲港口经过巴拿马运河，再经西伯利亚运往德国目的地的禁运品的惟一地区。但是英国当局已预料到这许多困难，从而建立了一个航行证制度，似乎为之提供了一种解决办法。根据这一制度商请美国、阿根廷、乌拉圭和巴西的出口商自1939年12月1日起，按照英国相应使团的要求行事，即凡是打算运往欧洲的货物都不运往德国；据此发给一张航行证或商业护照；凡是持有这种航行证的船只，所装载的全部货物，今后一般都不再受干涉。如果这项制度被普遍接受的话，原可不致发生什么枝节。但是，美国财政部却在1939年12月2日要美国出口商注意一项法律，限定他们要接受他们的船只适宜装运的货物，因而使这项制度没有得到普遍接受。
在里斯特—艾什顿-格沃特金使团访问之后，美国当局在对英国的封锁措施问题上表现出了大为友好的妥协精神。到了1940年夏，美国政府显然已不再反对英国将所有的货主和美国出口商纳入实施航行证计划的企图了。所有的英联邦政府都已采取了类似的措施。在战争开始的日子里，整个英殖民帝国都实行了用颁发出口许可证的办法来管制出口。整个冬季，印度和各自治领也都实行了出口许可证的办法，并密切配合了经济作战部的计划。为使管制有效起见，对“收货人”和“定量”都必须加以管制。这就是说，不仅必须确保中立国的进口商不同敌人做生意，而且必须使中立国的进口物资总数不超过正常的需要量。因此，经济作战部必须严格注意个别的收货人的贸易情况。在同各英联邦政府磋商后，他们在冬季期间制定了由帝国输往欧洲中立国家的出口限额计划。到1940年春，已为锡、锰、铬、云母、黄麻、橡胶、石棉、西沙尔麻、棉花、各种皮革、油菜籽和可可等规定了限额的数字。由这个限额制度连带产生的一个棘手的问题就是如何在帝国的不同地区之间公平地分摊盈亏。
因此，在法国沦陷前，就已经实行了相当程度的管制货源的措施，主要是为了减少与出口商的摩擦，减轻经济作战部和海军巡逻艇队所负担的压力。可是，这种管制没有完全落实；美国在这一阶段反对对毗邻的中立国实行强制定量供应的航行证制度，而经济作战部这时也尚在精心编制定量的基本统计。此外，某些重要的原料产地像荷兰的东印度群岛、日本和拉丁美洲国家都尚未能被纳入这些部署之中。
法国失陷后的局势使扩大管制货源制度的范围成为当务之急了。这时，德国已控制了从北角到西班牙边境的整个西欧海岸线，在地中海意大利也参加了战争，英国的经济战政策在多瑙河流域和巴尔干半岛诸国大都破了产。皇家海军现在要担负起对付敌人的侵略企图和对付袭击商船的敌舰的责任，已不大可能为了封锁而在敌占海岸线上巡逻了，即使对可疑的突破封锁的船只实行截击和迫使它们改变航向也只有在特殊的环境下才能进行。再者，随着大部分“毗邻中立国”的消失，早些时候根据同这些国家的政府和商人所商定实施的管制方法，也大都不再适用了。
为了使货源管制取得效果，必须获得海外国家的政府和商人的默许或合作，并必须找到一种制裁办法以代替拦截。因此，1940年夏，设计了一个新的机构，并于8月1日开始工作。该新机构有3个主要特点：（1）航行证现已成为“强制性”的了，意思是在颁发航行证的国家中的出口商，对于凡是属于输往封锁区国家的列入禁运品的全部货物都要申请航行证。由于美国政府此时准备默认这一要求，因此就有可能假定：凡是没有航行证的货物便是驶往敌区的。英联邦国家所颁发的帝国出口许可证也具有强制性航行证的同等作用。当所有的货物具备了航行证、帝国出口许可证或如果是敌国出口货具备了产地证明时，在最后一个装货港口的英国领事便发给一张“船只航行证”。任何一艘因未持有船只的航行证而在驶往欧洲的途中被拦截的船只都可能被当做战利品而加以没收。普遍实行这种航行证制度，使得有可能在货源产地就实施禁运品管制而远远地摆脱德国的干扰。但是，它仍不能防止突破封锁的船只将贵重的货物运往德占区海岸，因为海军巡逻艇太少，无法进行严密监视。但是一种发给船只许可证的方法却提供了另一可供选择的制裁手段。（2）这种船只许可证乃是一项发给每艘遵守英国规章的船只的文件，它使这类船只享有使用世界各地在英国控制下的重要航运设施的权利，例如保险，进入干船坞和修理，供应燃料、淡水、补给品等等。如果某一船主试图偷运哪怕是一件没有航行证的货物，这家轮船公司的所有船只就都可能享受不到上述种种便利。（3）对其余的毗邻的中立国实行定量配给制是对强制实行航行证制度的一种必要的补充。它不仅必须确保私人的进口货不会运往敌方，而且必须做到每一个毗邻中立国的全部进口不致积累到招致德国侵略的程度。因此，发给航行证的范围只限于以中立国的进口量足敷国内需要为度。定量配给计划是以每季度进口限额为基础的。起初，不得不多少有些武断地作出规定，但是随后通过谈判，经济作战部得以对这些计划作了一些调整，以适应中立国的真正需要。同时，还必须在各个出口国中间公平地分配这项全球的限额。
虽然美国政府在1940年夏已准备协助推行这些措施，但他们还是不能很快行动，一直等到日本在1941年12月袭击珍珠港后，这项管制货源的制度才最终得到实现。它所以这样，有下列几个原因：国内的政治局势，使它必须避免任何指责，说政府是在向德国或日本寻衅；华盛顿没有一个政府机构来执行经济战的政策；政府对供应的兴趣远远超过了对战时禁运品问题的兴趣。由于上述这些原因，经济战对美国人说来意味着经济防卫，而货源管制则主要和公开地被视为是一种替美国重整军备保存供应物资的手段，而不是一种剥夺德国和日本的侵略武器的手段。当然，这两个目的一般是不矛盾的，而且英国对物资供应的需要也由于美国的资源保护与物资储存计划而得到满足。但是，可能也会出现这种情况，即美国的供应丰富的商品（如石油、棉花）恰恰是轴心国所大大需要的；碰到这种情况，美国政府起先并不准备拒发出口许可证以禁止出口，虽然它也不反对驻华盛顿的英国大使馆拒发航行证。因此，经济作战部（1940—1941年冬季）很想使美国发放出口证的安排能同作战部自己正在通过颁发航行证来执行的管理制度完全取得一致，并说服美国国务院对美国其他各种可能仍对敌人有用的经济资源实行直接和全面的管制。
1940年7月2日，美国国防法案授权总统禁止或削减下列各项物资的出口：军事装备、军需品、机器、工具以及“为它们的制造，维修和操作”所需的材料。(25)发布了一张列有必须领取出口许可证的物品的长长的单子，(26)但这张单子仍有一些重要物资例外（如棉花、一切石油产品、铜、镍、锌和废金属）。自然也不能因此而认为凡列入单子的货物便拒不发出口许可证了。国务院立刻强烈地意识到控制对欧洲的石油供应的重要性，而且它能够通过限制挂有美国国旗的租用油船，按照英国的定量计划来管理对伊比利亚半岛的供应。7月26日，出口许可证的单子上又增加了航空汽油、铁和废钢，(27)但是，由于美国不准备在这个阶段保证荷属东印度群岛不会遭到日本的侵略或保证禁止对日本的石油出口（除了航空汽油），因此美国不能在太平洋施行任何有效的管制。有关远东方面的这些问题将在下面作更详细的讨论。(28)10月16日，又禁止了铁和废钢的出口，并在以后的6个月中，直到1941年4月15日止，出口许可证的货单又逐渐有所扩大。此时，又有51个项目被列入管制范围，(29)只有小麦、棉花、鞣皮原料和石油等（润滑油和航空汽油除外），在英国禁运单上的重要项目中，仍不在管制之列。到了这个阶段，情况似乎很清楚，在美国出口许可证货单上，有许多项目并不是因为供应短缺，而是为了经济战的目的被加上去了。然而，美国政府在支援英国上所奉行的政策，确实还是出于防务和供应方面的考虑（最终导致1941年3月的租借法案），而只不过附带地符合了封锁的利益。这在同拉丁美洲国家的关系中表现得特别明显。直到珍珠港被袭击为止的整个时期内，国务院一直反对英国海军在加勒比海拦截战时禁运品，并且在一些事件中，特别是1940年11月的“西克拉·坎波斯”号事件中，美国支持巴西和其他拉丁美洲国家政府对英国试图阻止德国向它们输入军火和机器所提的抗议。这并不是由于对德国出口商有何感情，而是由于坚信封锁的利益必须服从于本半球的友谊和防务的利益。
但是，这样一个时刻正在到来：美国充分动员一切防务上所需的资源，将自动地保证对货源的全面管制，并消除美国对英国的经济战计划所设置的种种障碍。1941年2月17日，国务院探询了阿根廷、乌拉圭、巴西、委内瑞拉和哥伦比亚政府的意见，是否愿意参与共同制定一些范围广泛的措施，以防止出现可能损害英国的作战努力的任何禁运品的走漏。它还要求这5国政府提供运往非洲、日本和日本控制的港口及符拉迪沃斯托克的所有禁运品和半禁运品的具体情况，并在假定他们完全支持美国的尽一切可能帮助英国的计划的前提下要求他们对有关商品的出口进行管制。为了不使他们在财政上蒙受损失，美国政府将收购由此而造成的所有剩余物资。他们的答复一般是赞同的。于是，在1941年余下的日子里美国开始从事一项庞大的采购计划，这个计划按它最后完成的形式来看，就是要通过先买权的办法解决不让供应品运往轴心国和日本的问题。1941年3月，英国政府委派N·F·霍尔以大臣级身份驻华盛顿的英国大使馆，负责处理经济战问题。接着在4月份，英美两国官员就经济战问题进行了详细讨论。1941年初夏，美国政府已在精心筹划设立一个新的政府机构来掌管经济战政策。1941年5月14日签订的美国巴西协定，就是关于在拉丁美洲进行预防性（即先买权）采购所签订的一系列协定的一个样板。6月20日，所有石油产品终于都必须领取出口许可证了。6月14日总统下令，冻结了所有德国人和意大利人的资产。虽然大部分敌人的资金都已流出美国，但是，这一新措施有助于英国用来作为加紧他们自己的财政封锁的一种手段，而且，这也公开显示了美国当局对管制外国资金作为货源管制的进一步手段的重视。美国政府在7月17日公布一份黑名单——“经宣布的一些被冻结资金侨民名单”。(30)7月25日，对日本人资产的冻结，大大地扩展了这项政策。7月31日建立了迄今未有的经济保卫局，这是一个负责主管所有经济战问题的政府部门。
这种用开列名单方法管制外国资金的制度，证明了它是美国在1941年12月参战前后所进行的经济战中（按这个词在英国方面的意义）的一项主要武器。1941年秋，在同日本打交道的过程中，它的效用充分显示出来了。此项制度在日本袭击珍珠港后由于在国外采取预防性采购和在国内实施出口许可证制而得到了加强。前者构成控制稀有金属在非轴心国世界销售的一项广泛的措施。“经济战”（或者珍珠港被袭击前所称的“经济防卫”）比之英国官方的用法有着广泛得多的意义；新设的保卫局奉命负责一切战时的特殊经济活动，因此它包括封锁和供应两种职能，而这些职能在伦敦是由不同部门分别负责的。由于保卫局同拉丁美洲和欧洲在地理和政治环境上的关系，使得这种计划便于执行，甚至是必要的。再从封锁的角度看来，这项制度还有另外的好处，它无须进行拦截和海上搜索就可建立一项管制禁运品的广泛措施。而拦截和搜索，对美国说来，仍是一个微妙的政治问题。许多美国官员认为美国已找到了进行经济战的一项新技术，它解决了在传统的封锁和制裁机构中的许多老毛病。这在某种程度上说来确系事实；英国政府本身把货源管制看做在很大程度上代替了在欧洲海域上的禁运品管制。但是，美国官员们往往忘记了英国皇家海军仍掌握着海上控制的最后制裁权，因而中立国继续向英国当局表示对于封锁的不满。
第四节 欧洲的经济战（1940年6月—1941年12月）
当时，这个斗争仍在欧洲继续进行。英国改进了货源管制的安排，使它得以加紧其定量配给计划，但是还必须在封锁区内减少补给品流向德国战争机器，而且必须发现并利用敌人当前的、特殊的经济匮乏情况。
1940年秋，伦敦政界有人怀疑是否真正存在这种匮乏情况。一些经济作战部的批评者提出了这样一个问题：德国最近取得的胜利难道还没有加强它的经济地位足以使得盟国整个经济攻势付诸东流了吗？这种看法显然是错误的。经济战仍然以这样一种主要的设想为依据而进行着，即德国最近的胜利仅使它在12个月里摆脱了据信它在1940年春就陷入的严重困境。
1940年4月到6月势如破竹的胜利，使得德国方面愈加过分自信，并产生了一种依然满足于大战第一年较低的军备产量的倾向。这使英国对德国资源的估计有些被弄糊涂了。法国战役后，占德国整个军需品产值40%的弹药生产下降了，虽然在其他方面（如坦克和潜艇制造方面）略有增长，但是，1940年的军需品总产量与1939年相比几乎没有什么增长。德国仍不打算扩大基础工业，以保证装备和军需品的大量生产，在几种军火的产量上——如飞机与坦克，德国的产量在1940年、1941年和1942年都比英国要低一些。因此，英国很容易对此产生误解，认为德国的生产与储存数字较低的现象，并不是德国的自满，而是封锁日益见效的标志。实际上，英国仍然想象德国正与他们自己一样，在同样加紧地武装军队。
然而，在德国人看来，他们有许多值得乐观的理由：现有的德国军队肯定能轻而易举地击退英国的登陆，他们也相信再发动一次声势浩大的突然袭击就可以很快地摧毁俄国军队，只要届时实行这样一种进攻是有必要的话。德国已经控制了被征服国家中有价值的物资储备，并且使用了外国的劳动力、工业和自然资源。它在波兰和法国的迅速的胜利已使其补给品供应不致受到严重的侵扰。1939年9月到1940年6月，德国陆军和空军在战斗中所消耗的石油量总计仅约655 000吨（155 000吨用于波兰战役）。但是，1940年新掳获的库存石油则在150万到200万吨之间。其他的战利品包括大量的废铜烂铁。在挪威的胜利更挫败了盟国对瑞典向德国供应矿砂进行任何干扰的机会。这样，随着控制了卢森堡和洛林的矿藏，德国现在可以全力开动其钢铁工业了。法国和比利时的煤矿及矿工将会解决煤的任何不足问题（这一点无论如何英国人是估计过高了）。锡、铜以及橡胶方面的短缺似乎由于新掳获的储存而有所缓和。德国在利用巴尔干半岛的资源——罗马尼亚的石油，南斯拉夫的银、铜和锡，以及希腊的铬和橄榄油方面也处于有利的地位。但是经济作战部相信德国在解决它在钨、铬、镍、钼等合金金属方面将告匮乏的问题方面只掌握了临时补救的办法。要是德国采取怀柔政策，供养与控制大批被征服的人民，就会耗尽它的资源；要是它采用镇压手段，那就会让军队背上日益加重的负担。而如果能够阻止它通过地中海运输石油，它就不能充分利用罗马尼亚的资源；飞机轰炸工业目标也可能使德国在生产、士气与运输方面所受的压力有增无已。预计不出一年，棉花、羊毛、天然橡胶、某些保健食品和有色金属等这些在封锁区以内得不到供应的商品便会出现严重的匮乏现象。
根据这种明显的情况，尽管德国取得了胜利，一般认为继续进行封锁还是有益的。虽然新的禁运品管制措施足以对付海外物资流入对方，但在欧洲的主要斗争则是要阻止土产品从现存的“毗邻中立国”和不再是交战国的法国流进意大利和德国。总的说来这场斗争是失败了。最后到1941年春，在巴尔干占有的地位也丧失了，几乎无法制止苏俄和维希法国的出口，而瑞典、葡萄牙和瑞士都增加了他们的对德输出，西班牙之所以未能这样做，只是因为它国内的需要非常紧迫。尽管如此，货源管制这种努力是值得的，它至少为在以后战争中进行更有效的控制打下了基础。
德国和英国在伊比利亚半岛上的影响差不多是势均力敌的，因此这里经历了经济战中一些最尖锐的斗争。法国陷落后，伊比利亚半岛为英国在欧洲实行禁运品管制提供了剩下的最好机会，然而也为德国物资从此处进出口提供了最方便的渠道。结果不得不对西班牙和葡萄牙实行严格的定量配给，有几种商品往往要经过持久的，有时是很激烈的讨论，才能就每一国家可被允许保有的储存量和进口限额的问题达成协议。1940年9月7日(31)和1941年2月7日分别与西班牙和葡萄牙商定了石油的进口数量。但是，当英国人在1941年1月试图对西班牙进口食用植物油实行禁运借以制止它向德国、意大利出口橄榄油时，他们失败了；因为西班牙人继续在出口，而且在1941年春，由于伤寒病流行，只得允许进口植物油以充制造肥皂与油漆的原料。(32)在葡萄牙，出现了一个持久的僵局，因为葡方坚持主张里斯本这个自由港的存货以及葡属殖民地的产品进口不应受英国的定额限制；1941年1月，就这一问题所签订的一项“君子协定”证明是漏洞百出的，葡萄牙逾量出口导致英国在整个战争期间不时地削减某些商品的定额，以资报复。
但是，在1940年到1941年间的冬天，英国政府最明显的特征是它的“有条件援助”西班牙经济的计划。(33)虽然它不时利用这个计划来限制西班牙对德出口的某些特定商品，但它的真正意义却在于要使西班牙放弃依赖轴心国经济的一种长期打算。1939年4月，西班牙在内战结束后，在经济上已消耗殆尽；那时轴心国的影响占据主导地位，他们迫不及待地把西班牙的物资匮乏全部归罪于封锁。德国准备按它自己规定的条件来供应西班牙的需要。英国的政策是以1940年3月18日所签订的一组协定为基础的，(34)这些协定规定西班牙要为同英镑区贸易筹措资金以及偿还积欠联合王国的债务。西班牙政府得到了一笔200万英镑的贷款，以供其在英镑区的花费，并保证凡是西班牙进口的较重要物资不再出口。由于马德里存在着敌对势力，这些协定有好几个月无法落实。但是，到了1940年8月底以后西班牙动用了那笔贷款，实际上到10月底，已经把它用光了。10月23日，佛朗哥同希特勒在昂代举行会谈，这时，英国驻马德里大使馆向西班牙当局就他们今后6个月的需要提出了估计。结果，西班牙在11月13日紧急请求英国至少再提供250万英镑的贷款。这些贷款英国在12月1日都答应了，经济作战部还答应在以后12个月里为西班牙进口达100万吨的小麦签发航行证。尽管西班牙商业部长卡塞列尔谋求充分利用英国的援助，可是外交部长塞拉诺·苏内却竭力从中作梗，一再拖延，直到1941年4月7日才签署该项借款协定，(35)他并以一种乖戾的态度在很长一段时期里阻挠了美国的援助。但是英国不顾长枪党徒的恶意拒绝，仍继续帮助供应西班牙之所需，后者不仅在小麦方面，而且在棉花、煤和橡胶方面无不紧张万分。看来英国经济援助的现实毫无疑问地进一步使佛朗哥将军倾向于抵制希特勒和墨索里尼的种种要求。1941年春天以后，英国当局一直在购买愈来愈多的西班牙铁矿砂、黄铁、汞、钾碱和其他物资，西班牙因而积累了大量英镑，没有必要再向英国要求贷款。因此今后的问题是如何获得与西班牙可能需要的“短缺”商品同样有用的西班牙产品。
葡萄牙的地位显然很微妙；亲盟国的感情是强烈的，在战时情况下，它更加依赖英国这个供应它所需进口物资的主要来源地，但是同西班牙保持密切关系也是萨拉查博士的主要目的。在战争的第一个冬天里，他不准备与盟国签订战时贸易协定，甚至也不准备建立出口许可证制度。但是，他能够并且也愿意促成英国对西班牙实施有控制的援助政策，并相互合作于1940年7月24日缔结了一项协定。根据这项协定，葡属殖民地的产品供应西班牙，以换取可从英西汇划结算中得到信贷的好处。接着在1940年10月缔结了英葡支付协定，根据该协定，葡方同意在战争期间将埃斯库多(36)交由英国按照英镑的比价处理。这里不妨提一下，瑞典与瑞士只愿以黄金作比价出售他们的货币，而黄金正是这个阶段中英国迅速在下降的资产。到战争结束时，葡萄牙的结余已积累约达8 000万英镑，而它手头并没有德国或意大利的货币。这项有利的协定，在战争的其余时期里，对英国筹措资金用以优先购买葡萄牙的货物说来具有不可估量的价值。
瑞士处于轴心国与维希法国的领土包围之中，完全可以看做是毫无希望的了；但是英国人在1940年9月作了决定，只要瑞士政府保持任何程度的中立，就应鼓励他们同西方保持接触。这时瑞士的一个专家凯勒教授(37)来到伦敦，那年冬季协商制定了瑞士的进口定额。为了防止囤积大量润滑油、纺织品、粮食、铝、锌、锡、汞以及铁合金原料，对其进口货作了调整；用于制造炸药的原料，特殊合金钢、皮革和鞣皮用料，以及其他用于德国战争机器的货物，都一概禁止进口。同时答应瑞士，英国会尽一切努力使它能收到根据商定的定额允许给它的东西，然而，由于航运上的困难，未能始终做到这点。
1940年到1941年间的冬季里，德国使英国在巴尔干地区的经济计划终止了。英国想尽办法把75艘船从多瑙河撤到了伊斯坦布尔，并在保加利亚以先买权买到了一些东西，而且安全地运出。直到1941年4月，南斯拉夫的矿产供应，主要是铬铁和铬精，继续根据英南矿产议定书从萨洛尼卡用船运出。现在巴尔干国家中只剩希腊被看做有希望进行经济战的战场了；它的地理位置以及它的庞大商船队容易获得海外资源供应，这些条件加强了这样一种希望：它将会有决心，而英国也将向它提供经济上的援助，来使它能够顶住德国的经济压力。因此，在1940年8月到9月间，希腊处于两面夹攻之中。英国人在8月20日提出购买希腊的铬和镁产品，及其大部分的葡萄干、淡黄色无核小葡萄干和橄榄油作物；9月他们提出愿在战时贸易协定以外再购买价值150万英镑的希腊烟草，假若他们限制对德国销售的话。与此同时，希德谈判正在柏林进行；按照9月20日达成的一个协定，希腊答应供应德国数量较多的橄榄油与铬（17 500吨而不是以前的2 000吨）。但是，由于意大利在1940年10月28日的进攻，形势改变了；希腊作为一个参战的盟国，那么无论它需要什么作战物资就得供应它什么，虽然一般认为，让它囤积超过其眼前形势所应有的主要原料库存是不妥当的。
土耳其也处于两面的很大压力之下，如果说英国人坚持住了，他们在这过程中是受到一些震惊的。由于巴尔干半岛已在德国人的统治之下，所以，作为联合王国的非交战盟国的土耳其是完全有理由感到恐惧的。到了1941年5月，希腊人停止了抵抗，德国军队兵临土耳其的欧洲边境。而在战争的第一个冬天里，来自德国和意大利的威胁还比较远，当时，土耳其政府采取了一个重大的步骤，企图使自己摆脱对德国的依赖，可是德国早在30年代就已对土耳其的经济具有巨大的影响。土耳其拒绝续订那个在1931年8月31日期满的土德贸易条约，而且似乎情愿赞成英国经济作战部的要求，包括限制对德国供应土耳其产品。然而，作为交换条件，土耳其当局希望法国和英国购买它的剩余商品，并供给它迄今一直由德国供应或答应供应的武器。结果是进行了一段时期的激烈的讨价还价，因为土耳其方面明白表示，如果从盟国那里得不到满意的条件，就要同德国恢复贸易。1941年1月8日，在巴黎签订了一批协定，其中最重要的一项协定是盟国有权按当时伦敦五金交易所的定价购买土耳其所有的铬出口品，为期两年。另外还签订了一项在战争时间购买“干果”的协定。企图进一步控制对德国有用的土耳其商品（鞣革用的壳斗、橄榄油、羊毛、棉花和山羊毛）的努力在后来的6个月中几乎毫无进展。与此同时，土耳其在7月25日同德国议订了一项新的贸易和支付协定。这项协定的有效期为一年；土耳其对德国与德国对土耳其的出口值都定为2 140万土耳其镑，此外土耳其还作了一些附带的让步，出口数值据信因此提高到3 100万土耳其镑以上（即超过600万英镑）。另外订有一些复杂的条款，保证双方的出口都按特定的等量商品进行交换，但是，一般说来，土耳其的出口商品包括大麦、橄榄油、油菜籽、山羊毛、棉花、壳斗、烟草、干果、葡萄干和无花果；德国则供应土耳其39节火车头、铁路货车、浮桥、工厂设备、备件和装置、卷烟纸和药品。铬铁矿石没有包括在这项贸易之内，但是，情况已经很清楚，各盟国政府把1940年1月签订的铬协定限期二年，应该说是目光短浅了。
像西班牙和希腊一样，土耳其显然是英国进行“有条件援助”的一个适当场所。1940年7月，英国又向土耳其政府提出一个广泛的计划来购买土耳其的产品，并向土耳其供应产品。为了抵制德国的经济影响，还在1940年11月22日同土耳其缔结了一项新的金融协定。根据这项协定，土耳其在英国的采购中至少可以得到10%的黄金付款；此外，虽然给土耳其制定了其定量限额，但是，这些限额将不予严格执行。在这年冬季，土耳其大大提高了铬的卖价（铬正是德国需要的，以此作为向土耳其提供其急需的军备的交换条件）。双方还在其他物品上进行了长期的谈判。到了1941年夏天，当土耳其停止发布官方的进出口数字时，人们便有了可能对英国所作的努力的成效作出估计。1940年7月到1941年6月这12个月期间，联合王国已取代了德国而成为土耳其的最大市场和供应者。德国在土耳其的贸易中所占比重已从战前的约50%下降到约10%。但是，它同德国近邻的瑞士、罗马尼亚和匈牙利等国的贸易却有了可疑的增加。在1941年10月9日签订的克洛迪乌斯协定中，德国和土耳其同意双方在今后18个月中相互交付价值1亿里拉的各种商品，并在1943年与1944年交换铬和军需物资。然而，土耳其想从德国得到大量供应品的希望，到该年年底便开始渐趋渺茫了。
但是，虽然英国可以声称它的政策在限制德国经济向地中海国家渗透的斗争中取得了相当大的成功，它还是不得不承认，它在堵塞封锁的两个最大漏洞（通过维希法国和苏俄的运输渠道）方面几乎是完全失败的。被征服的法国经历了两个政府的统治。为了封锁的目的，毫无疑问在德国直接管辖下的那一部分应该被认为是敌方领土；但在贝当元帅为首的维希政府统治下的未被占领的法国地区，其确切地位如何，在某些方面就有人怀疑了。这种地位是很微妙的，原因不止一端。维希政府仍旧控制着一支相当大的海军和西北“非洲帝国”（突尼斯、阿尔及利亚、法属摩洛哥和法属西非），而这正是在皇家海军抽不出舰只去截断法属北非一些港口和马赛港之间的交通的时候；再者，法国的情况又给美国运送粮食“救济”欧洲的宣传运动提供了素材。这种救济运动虽然表现了其支持者的真正人道主义精神，但是，如果要取得成功的话，就难免也要在物质上充实轴心国的经济资源。
1940年8月20日，丘吉尔对下院的一项声明阐明了英国政府对救济问题的政策。(38)丘吉尔在指出德国官方一再声称他们拥有充分的粮食储备能够养活它控制下的人民等话之后，他辩驳说，在现时和即将来临的冬季中，可能在欧洲任何地方造成饥荒的仅有的因素只能是德国的压榨勒索，或者是德国不将它所掌握的生活必需品分配出去。何况还有许多宝贵的食品是制造重要的作战物资所必不可少的。脂肪用来制造炸药，土豆用于提炼汽油用的酒精，大量用于制造飞机的塑料都是用牛奶作出来的。希特勒必须对此承担全部的责任。因此，决不应该让救济这些人民的粮食通过封锁线。但是，英国政府为了迅速向已经重新获得自由的任何国家的人民（包括那些德国人和奥地利人在内）供给粮食，将尽最大努力事先做好安排。这个声明不仅为英国在战争后期实行定量限额的政策（虽然还得作出一些让步）提供基础，而且它还要求中立国和盟国积累生活必需品。这项政策还有更为直接的目的，即为了平息因封锁而受损害的出口商的不满，以及为将由联总在战后进行的救济工作做好准备。至今只在波兰试行过这项救济工作，在那儿有两个美国组织（美国红十字会和赫伯特·胡佛的“波兰救济委员会”）输入了一些必需品。可是美国人的这些努力，到1940年6月初就告停止，因为德国政府不肯再为这项工作提供各种方便。随着挪威、丹麦、荷兰、比利时、法国以及稍后的巴尔干诸国相继沦于轴心国的统治之下，要求通过封锁线运送食品的呼吁又重新提出来了，并有所扩大。美国政府大体上接受了英国的这种观点，即应由德国和意大利承担养活被征服的人民的责任，但是它又明确地认为，对于维希法国应当多少作为例外看待。
美国政府的上述观点，逻辑上是由于它相信贝当元帅的政府还保持着一定程度的真正独立，而这种独立可以由美国表示同情而加以促进。同时英国政府也得到维希的暗示：法国最后可能重新参战。于是华盛顿和伦敦不久就与维希政府进行了多次秘密的商讨和谈判，这些谈判一直持续到美国参战。有关他们在政治方面的讨论不属于本章叙述的范围。(39)但是必须指出，谈判中自始至终多少都有过这样迫切的要求，即把经济援助作为增强和维持法国未被占领区人民士气的一种手段，因此也作为最后在政治上援助盟国的一种报酬。1940年8月底，罗斯福总统对洛西恩勋爵（当时英国驻华盛顿的大使）表示完全反对向被占领区运送救济品，但他坚决赞成在美国监督下组织美国的力量向未被占领区的法国的儿童提供药品和牛奶。但是，9月1日美国盖洛普民意测验作出了一次决定性的表决，62%反对用美国船只运送粮食给法国、荷兰和比利时。总统答应不经同英国政府磋商，不采取行动。
在伦敦，反对运送美国供应品给法国未被占领区的主张，似乎是强有力的，政府并不相信为儿童象征性地进口少量牛奶会使维希摆脱对轴心国的依赖。1940年12月31日丘吉尔曾向贝当提出一个秘密建议，表示如果法国政府决定到法属北非去继续战争的话，英国就将向那里派去一支强大的盟国军队相助，但这始终没有得到答复。(40)对法国未被占领区的封锁，事实上是不存在的，因皇家海军既不能向地中海调遣舰只，也不愿在地中海以外惹是生非。1940年7月至12月，有70万吨货物经直布罗陀海峡驶往法国本土各港口，约325 000吨的法国出口物资经海峡运出。确实，法国政府似乎感激英国，因为他们以为英国在对法国进行封锁时是有意从宽的。(41)多方面的报告使经济作战部确信，输入马赛的粮食中有很大部分（通常的数字为80%）都流入了德国和意大利。封锁的漏洞如此之大，以致德国能够动用所有可用的法国船只，从法属西非获得足够的油菜籽，以解除德国严重缺油的困境。总之，由于法国未被占领区非得要从占领区进口，维希政府就不得不听命于巴黎的德国经济参谋部作出的决定。
然而，美国政府经过在国务院长时间的讨论后，于1941年1月决定增加对法国的援助。(42)对法国未被占领区的物品供应将维持在一个小规模的水平上，但是，将对法属北非提出一个限量供应的协议，根据这个协议，在法国保证不再重新出口的条件下，向它提供石油、食糖和其他主要商品。英国政府几个星期来一直坚持要实行一个限制严得多的计划，把维持居民生活同维持当时已成为德国供应来源的法属北非的基本生产率区别开来。来自法国未被占领区的报告说，严重的粮食危机迫在眉睫，接着在1941年1月，法国请求给从南北美洲运来60万吨小麦和20万吨玉米发放航行证。1941年1月初，罗斯福总统决定供给维希法国药品，浓缩维生素和牛奶，并在2月底送去了两船小麦。就在这时，英国估计，1940年10月1日以来已有175万吨货物在马赛起卸，包括足以供应德国和奥地利制造6个月定量的人造奶油的花生。1941年2月26日美国代表罗伯特·墨菲同法国的北非总代表魏刚将军签订了一项协议，法方保证不将从美国进口的物资在北非重新出口。(43)鉴于美国政府态度确实诚恳，英国就让步了，并于1941年4月开始在华盛顿就1941年到1942年中供应北非有价值的物资的一项定量限额协议进行了谈判。但是，不重新出口的保证并未得到遵守。偶尔有一些货物（包括小麦）运往法国，但由于德国在1941年3月发放了已征用的小麦，法国所需要的主要物品得到了供应。
从苏联和通过苏联领土运往德国的补给品，形成了一个甚至更大的“封锁漏洞”。盟国在1940年4月到6月的军事惨败，一方面勾销了他们对苏联施加有效压力以减少这种经济援助的希望，但另一方面也增强了他们的这种希望，认为苏联也许会感到必须加强对德国的抵抗。因此，英国政府很愿意对苏联大使迈斯基在1940年3月17日的暗示作出反应，苏联大使说他的政府现在准备考虑上一年秋天英国提出订立一个贸易协定的建议。英国起先打算只派斯塔福德·克里普斯爵士去莫斯科商谈这个协定，但是因为苏联政府对英国大使威廉·西兹爵士长期离任（他从1月份开始一直留在伦敦）表示反感，所以决定让克里普斯爵士继任英国驻苏大使。四五月份的初步谈判表明，苏联当局并不准备签订一项超过物物交换范围的协议；他们继续争辩说任何具有战争贸易协定性质的东西，都将有悖中立原则。这就意味着，他们不准备在任何方面变更他们同德国所签订的经济协议。不过，他们愿意答应不将英国输入的物资重新出口。这些条款于5月21日向全世界作了广播，克里普斯爵士的任命在1940年6月4日得到了苏联的同意。
英国政府并不认为根据这样一个协议，来自苏联的任何供应品会对他们本身的经济起任何重大的作用，他们只是希望，通过贸易商谈将有助于使两国政府保持一种友好的或者至少是正常的接触这一有益的目的，从而可能最终导致达成一个政治性的协议。他们还希望至少可以稍微牵制住苏联的有价值原材料，使其不致流入德国。但谈判毫无结果。6月14日和7月6日莫洛托夫和斯大林先后都好像是要准备谈判，但是，7月份过去了，对克里普斯爵士的建议仍没有作出任何进一步的反应。8月份，苏联发言人指出，英国当局禁止苏联接管立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚（他们在7月2日已在表面上投票加入苏联）(44)的黄金和船舶这一行动，是对谈判设置了障碍。8月23日，苏联的《消息报》和其他报纸说，德国将继续得到它由于英国的封锁而需要的大量经济援助。在前一天，苏联对外贸易人民委员A·I·米高扬恰巧对英国大使提出订立一个有限的易货交易的建议（5 000吨亚麻换橡胶）。10月16日，他又提出订立一个更加扩大的“成批易货”的协议，包括用亚麻、润滑油、木材、铬铁矿石以及或许俄制的步枪交换英镑地区的橡胶、黄麻、羊毛和锡。在伦敦进行的讨论，早已明确了英国政府愿意缔结一个协议的条件；这些条件包括要求苏联供应5万吨铬铁矿石以及英国所供应的货物不得重新出口。苏联的建议好像为大量购买铬铁矿石和润滑油展开了前景，虽然伦敦方面对于这些大量商品不改道运往德国并不抱任何真正的希望。尽管如此，英国还是于10月20日向米高扬提出了综合性的建议，但是没有得到答复。一再试图重开谈判的努力终告失败后，英国外交部授权克里普斯于1941年2月21日撤销这些建议。到了这时，克里普斯认识到若再一味“跟在苏联后面跑”，只能被看成是软弱。
苏联对英国的态度这样若即若离地冷淡下去，无疑部分是由于俄国人希望把苏英关系保持在一定限度而不再恶化下去，而且还可以利用这种关系同德国讨价还价。波罗的海的问题看起来并没有构成真正的障碍；美国政府采取了同英国政府相似的行动，然而，苏联当局却愿意按对美国有利的条件，续订现有的苏—美商业协定。因为该协定使苏联可以得到铜和工作母机等主要供应品。事实上，英国政府无论在政治上和经济上都提供不出什么可以诱使俄国同德国决裂的东西。另一方面，苏—美协定却为苏联提供了价值6 000万美元的货物。
此外，苏联政府也在十分慎重地考虑用经济援助的方法来安抚德国。(45)苏联之所以在经济协定的各项细节上同德国进行激烈的讨价还价，无疑地多少出之于官僚政治的传统，但也多少因为要故示强硬，其目的是要证明，即使斯大林是友好的，他也不是怯懦的；但是苏联不想帮助英国推行它的经济战计划，因为经济战计划本是英国前进的最终目标，所以俄国人不随声附和，就不足为奇了。苏联根据协定对德国交货无不是足数和及时的，虽然苏联是根据德国的交货情况而相应地交货，但苏联当局对德方的拖欠也决无视若无睹之意。在签订协定以前的谈判中，苏联坚持要定期结算双方交货账目，并坚持要德国供应军火，已使德国人大为不满。总的协议是，苏联应在18个月内交货，而德国则相应地在27个月内完成交货，但是，在一定的时间内（每隔6个月）将根据一定比例结算双方所交的货物。德国在每6个月结算时都发现自己有困难。双方在第一期结束时（1940年8月24日—9月21日）的谈判表明，德国拖欠了大约7 300万马克应交的货，而俄国却已供应了价值3亿多马克的原料，包括价值大约1亿马克的谷物。这时，德国考虑到两种为难的选择，要么运交可能影响它自己的军火合同的货品，要么就得丧失俄国谷物、石油、棉花、有色金属和磷酸盐等的大量交货，于是不得不暂停谈判。戈林不久前又发布了一项禁止向苏联装运将会直接或间接增强苏联战争潜力的货物的新指令而使问题愈加复杂化了。因此，当谈判于1940年9月12日中断时，俄国人也就按照条约的规定暂停装运他们的货物。
看来在苏德重新恢复谈判后，出现过一段相当紧张的时期；11月2日，米高扬向施努雷抗议说，德国一方面不准备向苏联运送战争物资，一方面却在向芬兰运送战争物资。(46)直到1941年1月10日才就第二期双方交货达成协议。德国所短交的货物部分以黄金偿付，部分（根据一份秘密协议）(47)则以割让立陶宛来补偿，作价750万金元，其中7/8的款子要由苏联政府从德国根据1941年1月10日经济协定应付苏联的黄金付款总额中扣除。施努雷曾在4月5日指出，起先苏方在执行这个协定的第三期（即1941年2月11日以后）条款时表现了明显的审慎态度，(48)他认为这是由于苏联和德国政治关系逐渐趋于冷淡的缘故。但是，1941年3月的交货数量却又突飞猛进地上升了。德国并且获得了一项新的谷物契约，根据这个契约，到1941年9月苏联应运交140万吨谷物；施努雷在4月5日满意地说，3月份已交付了11万吨，(49)5月15日又说，4月份已交付208 000吨，自年初以来一共交付632 000吨。(50)根据1941年7月英国大使馆所获悉的数字，在苏联保持中立时期，苏联交给德国的货物，有下表所列的各种项目。这些项目加上一系列次要商品，总计146 106吨（1939年9—12月），3 032 830吨（1940年）和136 226吨（1941年1—6月）。
德国从苏联进口的商品(51) （公吨）
虽然经济作战部对苏联本国产品输入德国的数量的情报极其灵通，但它对之束手无策。同时，也有货物从中东和远东取道苏联国土运入德国，在这方面可以设法加以拦截，可是不很成功。1940年11月13日，克里普斯建议经济作战部停止和拒绝给那些申请运往表面目的地是苏联，而其实是德国所需要的商品签发航行证。1941年上半年这种政策是付诸实施的，但由于英国的禁运管制在太平洋不起作用，加上美国的反对使加勒比海地区又不受这种管制，所以英国简直无能为力。在这种情况下，申请航行证都是出于自愿而且也不常有人申请。美国政府起先并不同意这样一种看法，即大量的重要商品正经过苏联输往德国，不过，到了1941年5月，他们开始更加主动地合作了，对某些货物拒不发给出口许可证。战争以来德国公布的文件表明，横越西伯利亚的这条路线对德国输入价值高而体积较小的货物具有很大的价值。运往德国的货物经过大连进入“满洲国”，再从“满洲国”运到赤塔附近的干线；至于符拉迪沃斯托克作为通往德国的运输线，并不像当时人们想象的利用得那么多。英国当局对这条路线的可能用途与其所受限制是做过正确估计的；它的运载量虽然有限，但是足以应付急迫的需要。据英国的估计，1940年运往德国的商品吨数，在15万到20万吨之间，实际是166 242吨。但是，由于这条路线的总运载量可能超过600万吨，因此，如果苏联愿意承受最后造成的货运拥塞，那么，他们是可以大大地增加调拨的数量；事实上根据苏联后来所发表的官方统计数字，在1941年头5个月里，就有212 366吨货物经过这条通道运往德国。下表列出一些主要项目：
德国从日本、“满洲国”和中国经过苏联国土进口的商品(52) （公吨）
（续表）
施努雷在5月15日满意地指出，(53)德国在1941年4月由这条路线进口了4 000吨生橡胶，其中2 000吨是用专车，2 000吨是用西伯利亚班车装运的。
德国于1940年12月18日把进攻苏联的日子定在1941年5月15日，而最终是在6月22日发动进攻，这从苏德经济交易的情形来看也许不是完全没有意义的。按照1940年2月11日的协定，到1941年5月15日俄国的货物交付期限只剩下三个月了，而德国从1941年8月11日起却还有15个月的交货期——假如照约履行的话——到那个时候俄国便将无货可交，这对德国说来遵守信用就不值一顾了。当然，德国进攻苏联还有其他更重大的理由。然而，看来很清楚德国不想再交货了；(54)虽然很明显苏联政府不会因为德国不履行协定而就投入战争，但是可以设想俄国会拒绝再向德国交货。德国只得忍痛忍受丧失这些虽然并非不可少但是很有用的俄国货物，要不然，德国就得进行一场战争，试图用武力夺取这些货物。(55)
第五节 远东的经济战
德国进攻苏联，对英国和德国的经济命运说来，可以说是同对他们的军事和政治命运几乎一样重要。当然，德国早日获得胜利，是会大大增强德国的经济的，但是，这点并没有做到，而且这一进攻给英国带来的直接利益，很快就表明决不是昙花一现的。最显著的利益是堵塞了封锁中存在于俄国的那个大漏洞；第二，现在德国的军火工业和它所积存的物资在这次战争中第一次处于真正严重而持续的紧张状态；第三，德国这次的进攻，及其在远东的影响，终于使美国的政策逐渐演变为与英国的经济战斗计划进行全面的合作。这些有利的情势都是德国方面的错误所促成的。值得注意的有两点错误，这两点揭示了德国对他们的对俄政策的经济影响的错误认识。第一，德国严重地低估了在俄国战役中对军备生产的需求。1941年德国的产量仅比1940年提高大约1%，1941年秋，希特勒甚至感到有理由批准开始恢复原状，并随之减少军火的生产，因为他认为战争实际上已经取得了胜利。到了1941年12月德国人才开始持有一种比较悲观的看法。1942年2月，任命阿尔贝特·施佩尔为军备军火部长，这标志着加强军备生产的开始。但是，在一些军火工业部门里，甚至花了一年或者更多的时间才恢复到1940—1941年的水平；与此同时，在俄国战役中的需求却消耗了库存量的2/3。第二个错误估计是在衣着方面。从理论上说来，德国大量生产的合成纤维是能够满足它全部衣着的需要的，但是，这些人造织物不暖和，不适宜于俄国酷寒的冬季。结果在1941—1942年的秋季和初冬，德国赶紧千方百计搜罗到一些供应品，这种狂热的努力由于羊毛和棉花的供应不足而加紧了。德国想在毗邻的中立国购买适宜的材料，可又碰上了盟国的竞购。翌年为了准备1942—1943年俄国冬季的到来，这种疯狂抢先购买的活动又重新开始了。
然而，1941年下半年太平洋地区形势的发展，乃是德国进攻所引起的最显著的直接结果。由于1940年荷兰和法国的陷落，以及1940年春季苏德间的外交活动，日本得以腾出力量大举南下。(56)这里不妨概述一下1939年9月到袭击珍珠港之日，远东方面的经济战情况。
在1937—1938年的冬季，一度似乎有可能是日本，而不是德国或意大利将成为英国在不久将来的战争中的对手。1937年11月的布鲁塞尔会议，未能就支持中国问题制定出集体安全的有力措施。12月份，当日本军队在中国境内的进展已经严重地威胁到将与英国的利益发生冲突时，帝国防务委员会发出指示，应该暂停制定对德经济战的计划，而制定出一个对付日本的类似计划来。由于苏台德危机，以及美国政府为避免卷入一场战争的危险而没有能力采取任何措施对日本施加经济压力，英国不敢采取任何大胆的行动；等到对德战争爆发后，显而易见，英国不应该再无缘无故地卷入远东的第二场战争。可是，日本却引起了两个只是部分有关联的问题：日本也许会趁此机会攻击英、法在远东的脆弱的经济利益和领土利益；它也许会寻求各种办法去帮助德国。凑巧在1939年8月23日签订了苏德条约，这使日本对德情绪发生突变。毫无疑问，因害怕加剧同苏俄的纠纷，日本人在中国继续作战的同时，似乎愿暂时避免同英、法、美发生麻烦，并且或许还希望能获得同两个欧洲交战国进行贸易的好处。英国政府非常乐意促成这一缓和，虽则它认识到他们自己的对德禁运措施以及日本继续敌视英法在远东的利益，将阻碍任何真正友谊的建立。
再说，英日间的任何真正和解，都将是美国所不乐意接受的。(57)整个30年代，美国政府一直奉行一种审慎约束的反对日本在亚洲推进的政策，这项政策显然旨在迎合一部分美国舆论，而这种舆论既谴责日本的侵略，又反对为制止侵略所必须采取的积极措施。1937年9月美国禁止官方船只运送武器或军火给中国和日本，但允许其他船只这样做。在1939年7月1日一封信(58)中所阐明的道义上的禁运政策，似乎是阻止了那些可能有助于轰炸平民的飞机和航空设备的出口。但是，除此以外，美国的出口物资仍源源不断地涌进日本，而公众却很少有人支持采取其他施加经济压力的形式，而其中禁止日本生丝进口（日本生丝的83%输入美国），本来可以是最有效的一种。
从这时起到袭击珍珠港为止，摆在美国和英联邦成员国面前的基本问题是要决定能不能全面禁止这些国家向日本出口，而又不至于引起战争。在遏制日本的经济行动中，英国政府准备采取同美国一致的步调，但不超前。日本继续大部分靠英联邦和美国供应其出口和军火工业所需的原料，其中包括铁矿、有色金属、橡胶、原棉、羊毛、黄麻、石油和纸浆。日本的铜和石油，主要来自美国，其他有色金属、橡胶和纺织品则来自英联邦。它所需要的废铁大量依赖于美国供应；据了解它已经储备了数量可观的有色金属。
1938年，德国曾从一些远东国家获得大量的重要物资。荷属东印度群岛为它提供油菜籽、干果、果仁（146 515吨），棕榈油（11 143吨，占德国总进口量的35.5%），西沙尔麻（13 187吨，占27.6%），镍（16 571吨，占48.4%），橡胶（35 908吨，约占31%），铁矾土（192 829吨，占16.3%），石油（150 815吨，占10.6%）。它从中国获得花生油（18 777吨，占94%），桐油（7 293吨，占99.7%），钨（8 962吨，约占63%），锑，包括废料（2 623吨，约占68%），以及占百分比较小的其他产品。但是，德国从日本的进口是无足轻重的——主要是11 000吨菜豆和10 000吨鱼油。另一方面，德国从“满洲国”进口的物资则多得多：大豆(59)（350 000吨是直接装运的，847 000吨是经由埃及转运的），67 000吨猪鬃，15 000吨豆油，5 000吨菱镁矿，以及其他产品。在战争爆发时，盟国判定，由于运到德国的物资绝大多数是从远东海运的，以通常的禁运办法就足以管制这些进口品；因而，暂时也不必与日本和有关各国就战时贸易协定进行谈判。盟国当时没有料到，许多物资将会由铁路经过西伯利亚运抵德国。可是，在1939年10月底以前，关于苏德协定的报道增加了这种可能性，即中国、日本和“满洲国”的货物，将会经过陆路一线运到德国。于是，关闭这条路线就成了英国接下来要同日本进行贸易会谈的主要目标了。
因此，同日本达成某种协议似乎是英国所希望的。但是，在这方面并没有取得什么进展。(60)日本既已在1939年7月同德国缔结了一项商业协定，那就很不可能自愿地限制其对德国的供应，除非因此而能从英国换取它自己在战争中所需的大量物资。可是任何这样一种交易都将遭到美国的强烈抨击。英国外交部就像在和意大利同时进行的谈判中那样，急于达成一种正常的商业往来，以便缓和政治上的紧张局势，而且，英国外交部希望也能把经济战的目标塞进去，作为这一协定的附带好处。但是，这是异想天开而办不到的事，一个足够广泛、能博得日本人欢心的协定，会给美国人造成极其恶劣的印象，而一个不会引起美国惊慌的无害的协定，又一定不会使日本人满意。再者，美国政府在1939年12月好像准备执行一项更为坚决的政策。7月26日，他们宣布废除1911年与日本签订的贸易条约；这个条约需经过6个月后才失效。11月份，日本人暗示，他们打算在沿长江直至南京的国际贸易问题上作出一些让步，显然是想为续订这一条约铺平道路。但是，美国政府反而在12月份宣布扩大道义禁运政策，并邀请英国政府在钼、镍和其他某些金属问题上，同美国采取一致行动。翌年在华盛顿随之进行的英美谈判表明，美国政府还不准备与英国实行任何普遍或公开的合作来反对日本。但是，一个全面的英日贸易协定无疑将是美国所极不愿意接受的。
然而，1940年春，为了限制供应品经大连和符拉迪沃斯托克输送到德国，曾做过有限的努力。这是发生在1940年3月中旬，盟国对俄国的态度一度强硬起来之后，并且也是因为受到下述这种猜测的影响，即认为2月11日俄德贸易协定是广泛利用横贯西伯利亚铁路向德国输入体积较小的重要物资（橡胶、铅、钼等等）的前奏。1940年3月14日，英国战时内阁同意把控制英联邦向日本供应产品作为一种手段，劝使日本政府限制向俄、德供应物资，并同意在远东水域拦截有装运违禁品嫌疑的任何船只。详细的商讨于5月14日在伦敦开始。6月17日以后，商讨就中止了；因为德国在6月份的胜利，在日本激起了极大的民族主义热潮，把按照大抵相等的条件签订贸易协定的一切可能性都一扫而光。关于要在太平洋上用海军拦截的办法来管制违禁品的计划，也一无结果；英国驻东京大使和英帝国各自治领政府都一致建议在对待日本船只的问题上要极端慎重。
关于购买中国钨所进行的一系列复杂的谈判也因为法国沦陷而停止了。大战前，中国曾向德国和俄国出售过钨，虽然在欧洲爆发战争后，中国向德国的出口已停止了，但是仍然存在着中国对俄国的出口物品可能再出口到德国的危险。这些出口品系经过法属印度支那、香港和符拉迪沃斯托克运到俄国的。因此，法国就可以将其拦截下来，事实上法国确在1939年12月没收了3 000吨锑和4 000吨钨供自己用，这些矿产本来储存在印度支那，是打算运往俄国、美国、英国和法国的。但是，英国和法国政府不希望剥夺中国一向用钨和其他出口品换取来自俄国的武器和军需品的机会，在这种情况下，要使反德政策和反日政策协调起来显然是困难的。但是，在1939年12月14日把俄国从国联中开除出去后，英国和法国一致同意（英国方面多少有点勉强）应设法切断运往俄德两国的钨的供应，而且对这些产品盟国应享有先买权。接着在1940年上半年进行了一系列的谈判，在这期间，中国政府对法国提出的金融条款及物物交换的建议显得并不热心，而法国则主要关心这项讨价还价。法国陷落后，英国政府就停止了谈判，因为他们的钨的供应已绰绰有余了。
从经济观点来看，法国的沦陷使远东的局势发生了一些重大的变化。这时，关于签订一项英日条约的一切希望都告吹了；一则因为英国不能再为日本进口那些可能会很快被用来反对同盟帝国的物资提供方便，二则也因为日本这方面认为没有理由要束缚自己的手脚。荷兰王国和它的资源现在已与英帝国联合起来反对德国了；另一方面，法兰西帝国只在暮气沉沉的维希政府中保留了一个独立主权的影子。刚从前所未见的危险中惊醒的美国政府，正处于一个调整的困难局面中，因而对“姑息”的谴责还没有改变成“对侵略的抵抗”；然而现在已很清楚，早期道义上的禁运政策对日本所造成的暂时的心理上的压力，已在美国重整军备的口实下成为对日本日益增长的经济抵制的压力，这种抵制活动只因为考虑到不应使它惹得日本人投入战争才有所节制。在欧洲的新形势下，惟独苏联政府在远东的关系方面似乎还没有受到什么影响，中国则还能顶得住。
所以，在英国同意关闭滇缅公路3个月，从而使日本的民族主义激情平息下来之后，日本政府在试图利用这种新形势方面，表现出了相当的谨慎。日本政府只限于提出一些多少带有威胁的要求，要求在荷属东印度和法属印度支那给他们一些经济特权，这使得英美两国在限制对日本进口应达到何种程度才会对日本军国主义者起一种平息作用抑或反而起刺激作用这个问题上感到为难。英国的政策像以往一样，有双重目的，即既要限制对德国的供应，又要剥夺日本的侵略手段。荷兰和美国也赞同这种目的，虽然前者并不准备在没有英美的担保情况下暴露自己以致遭到日本的攻击，而后者则怀疑，或者表示怀疑是否真正存在着货物运往德国的严重漏洞。结果，直到1941年6月俄国参战，在反日政策上始终没有取得有效的协作。
英国和荷兰政府的合作开始于1940年5月10日，也就是在德国进犯荷兰的那一天。驻伦敦的那些荷兰大臣接受了同盟帝国签发出口许可证的协作总方针。(61)然而，广泛的决定权却赋予了巴达维亚(62)当局。为了管制出口，它只决定使用另一种销售登记的制度，而且无论如何也不打算在这时拒绝对日本的出口。日本方面在1940年2月2日曾建议签订一项新协定，以扩大同荷属东印度的贸易，但是，由于这个协定虽为荷兰进口货提供了市场，其结果却有助于扩大日本在东印度群岛的企业，因此，荷兰方面不急于作出答复。5月20日，日本给在东京的荷兰公使递交了一份照会，要求荷属东印度每年向日本出口大量货物，其中包括锡（3 000吨）、橡胶（20 000吨）、矿物油（100万吨）、铁矾土（20万吨）、废铁（10万吨）、镍、矿砂、锰矿石、钨、铬矿石、盐类和钼。其中许多数字远远超过了可能达到的产量：例如，钼就很少发现，而且是从不出口的。据信其中一些货物之所以列入货单，只是为了阻止荷兰政府参加美国的道义禁运。荷兰的答复十分谨慎，并不拒绝讨论；因此一个由小林率领的声势浩大的日本代表团乘船到达巴达维亚，接着就从9月16日到10月18日同荷兰当局进行讨论。日本显然希望把荷属东印度变成它政治上和经济上的属地。荷兰官员，特别是经济部长H·J·范穆克博士采取耐心而坚定的态度，挫败了这个企图。于是缔结了一个石油新协定，日本只好暂时满足于此了(63)。
新签订的石油合同具有某种同6月签订的关闭滇缅公路的决定相同的特点：这些合同是有限的让步，目的是推迟更为苛刻的要求。美国政府起先不赞成这些合同，但是最后还是不得不勉强同意了。7月，国务院认识到，由于美国物资充足，不可能根据国防法案禁止向日本出口石油，而且还认为，由于日本拥有相当可观的储备（据美国海军部估计有6 900万桶(64)石油，足够供日本舰队使用一年以上），即使英国、荷兰和美国的供应商对日本实施全面禁运也不会奏效。对英国政府和荷兰政府说来，这是一个决定性的问题：在日本还有足够的物资从事一场战争，美国政府还不准备为英、荷提供军事援助的时候，全面禁止对日出口石油将不会使它陷于瘫痪，而相反更有可能引起它提前进攻几乎毫无防卫的英国和荷兰领地。7月31日，根据国防法案，航空汽油及废钢铁（一号重熔质）的输出只限于供给西半球国家。但是，日本有着相当充裕的废钢铁供应，而且它还能很自由地购买钢锭和轧制产品，这些产品的价格它确实发现比1939年以来最高级的废钢铁还要便宜。日本的航空用汽油，有2/3依赖美国，禁运的结果只是增加了它对荷属东印度供应的要求。而一些美国公司正以国外（包括荷属东印度）的资源供应日本，这一事实使国务院的处境越发错综复杂了。
因此，荷兰政府最后同意大量增加对日本的石油输出，尽管最终的数目大大少于原来日本所提出的要求。日本在1940年10月18日接受的石油合同，规定年供应总量为1 956 000公吨，而原来日本所要求的数目是375万公吨。小林特别使团没有取得另外什么重大的收获；12月底，由芳泽谦吉率领的第二个特别使团的商谈不久也破裂了，直到1941年2月底才告恢复。此后，讨论一直持续到1941年6月10日，到这时，日本只得到了它原来计划中的很小一部分石油。(65)
荷兰政府主持了后来的谈判，这些谈判仍然是一项谨慎的全球禁运政策的组成部分，这是英内阁自1940年10月以来一直在追求的目标。9月26日签订的三国公约，10月16日美国对出口废钢铁的更广泛的禁运，滇缅公路的重新开放，日荷谈判的开始和不列颠之战的胜利结束，这一系列事件使英内阁得以着手进行一项更为果断的，但依然是审慎的政策。10月2日，战时内阁一致认为，在现阶段美国如果卷入太平洋战争，对英国是不利的；但是如果美国终于卷入对日作战的话，那么，英国就将对日宣战。任命了以R·A·巴特勒为主席的一个内阁委员会来贯彻执行内阁关于制定措施以便于抵抗日本和削弱日本战争潜力的政策。该委员会经济方面的工作主要由弗雷德里克·李滋-罗斯爵士主持的小组委员会负责，受命制定一项统一的控制对日贸易的帝国政策，并使其同美国和荷兰政府的政策协调起来。
上述各项计划均于1940年10月19日电告英帝国自治领和美国政府。不过，在这一阶段，还不可能把英联邦和美国的体制结合在一起，因为美国国务院虽已经完全禁止出口废钢铁和航空汽油，并对一些其他商品实行了道义禁运，但国务院暂时不准备走得更远，部分是因为总统竞选在即，部分是因为总统迄今尚未就赞成采取一项全面向日本施加经济压力的政策作出决定。(66)英国的建议设想分两个阶段实施经济压力。第一阶段是把整个英帝国全部必需品包括一切原料的出口都置于出口许可证管制之下，并限制那些日本和轴心国短缺的必需品的出口，数量最多不得超过其正常贸易水平。英联邦国家已经把对日出口的一些主要商品限制在战前的正常数字内，在这方面，它们都走在美国的前头，而美国似乎还在允许许多商品（如铜）不受限制地出口。第二阶段就是要更严厉地限制更重要的战略物资，但是，在这方面在没有取得美国的合作之前，英国和自治领政府不准备采取任何步骤。1940年11月4日，科德尔·赫尔对英国驻华盛顿代办讲明：他的政府现阶段认为，英国应避免采取将会增加对日战争危险的任何政策。因此，尽管在以后的3个月里，英国计划的第一阶段措施在整个英联邦得到了贯彻，但是，并没有全面和迅速地实施各种禁运，因之就不能吓住日本，并不可能阻止其储存物资。另一方面，美国和英联邦国家对日本这种保留和不赞成的态度，使日本毫不怀疑它们对于它的对华政策和对轴心国的友好本质上是抱敌视态度的。双方都面临着一种相同的困境：在技术上说来，中国战争与欧洲战争是不相干的，无论日本也好，英美两国集团也好，它们都宁可先结束一场战争然后再卷入另一场战争；但是双方都在争夺同样的原料供应，双方也都知道要在一个战场上取得胜利，需要集中经济力量，以破坏在另一战场上的交战国的胜利。日本不能不担心，万一轴心国在欧洲垮台了，日本最后得同英美两大国决一雌雄。
因此谨慎地加强对日供应的经济限制与其说是具有重要的经济意义，不如说是具有重要的政治意义；就像以后的战争过程中所表明的那样，这项政策还不足以削弱日本的战斗力，而在英美资源还是比较缺乏的时候，这项政策可能会起到促使日本决心干涉的一部分作用。到了1941年3月，美国逐渐扩大出口许可证的范围已开始引起了人们的注意，可是，完全禁止对日输出的也只是很少的几种。英国、自治领及荷兰政府，除了少数情况外，仍然在执行着“正常贸易”的原则。但是，到了这时，正如松冈与希特勒会谈中所表明的那样，(67)这位日本外相已经决定一有机会就进攻新加坡了。
在1941年4月到6月的第二阶段期间，国务院同英国和日本同时进行了商谈。虽然英国政府毫不怀疑美国政策的最终目的，但是，他们还是流露出一些不安情绪，惟恐日美对话会引起人们对“姑息”的责难。(68)这些会谈开始于3月8日，会谈中日本大使野村曾对科德尔·赫尔作了带有几分征兆不祥的申明，他说，日本如果有什么进一步的军事行动的话，那将是美国实行进一步禁运的结果。赫尔争辩道，由于日本已经首先在中国采取了军事行动，因此解铃还须系铃人。赫尔的话并没有得到真正的反应。而从日本方面于5月12日提交给赫尔的具体建议看来，日本显然只同意根据他们自己的条件结束中日战争，这些条件包括继续在中国领土上驻军，“满洲国”独立不受中国管辖，以及在获取日本所需的石油、橡胶、锡、镍和类似的自然资源方面，美国应给予合作。总之，日本想要得到真正胜利的果实，看来从不存在同美国达成协议的真正基础。3月3日，赫尔同意英美专家应对这个问题进行研究，找出办法来把日本和俄国的供应限制在正常和平时期的水平；关于这方面的讨论于4月21日在华盛顿开始，但是，不久又中止了，显然是因为赫尔不愿给日本以指责对它进行包围的口实。尽管如此，美国的出口许可证项目表还是在逐步扩大；5月28日，其范围扩大到包括菲律宾在内的所有美国领地，虽则菲律宾没有立即削减对日的供应；到了6月20日，所有的石油产品都受到出口许可证的限制。在一些少数的事例中，美国完全限制对日出口，而在这些事例中英国也实行同样的限制。但是，经济作战部在1941年6月底认为，各民主国家所实施的限制还没有对日本的经济产生严重的影响。在答复日本的责难时，经济作战部坚称，除了对那些用以帮助德国或者是盟国需用的日本进口货外，都没有背离过英国允许日本进口正常货物数量的政策。经济作战部在9月间估计，除了一些例外，日本已经拥有足以打一年大战的储备。
1941年6月22日德国进攻苏联后，日本并没有立即采取任何行动，在伦敦和华盛顿的日本人暗示，西伯利亚这条路线既已关闭，限制日本进口就失去了正当理由。但是，英美政府认为，只要日本继续顽强地公然站在轴心国一边，就没有理由可以放松他们现行的审慎地施加经济压力的政策。从日本驻英大使馆传出风声，同民主国家比较友好的人士可能会在东京掌权，重光葵可能会出任外相；但是因为这一说法是日本要求提供方便以便从新几内亚进口13 000吨椰子核的前奏，人们并不信以为真。6月底外间已得知日本正在计划攻占南印度支那，而在7月的前3个星期中，英国远东委员会及国务院也都在审查针对日本这一行动采取报复措施的计划。罗斯福总统7月19日批准了美国的计划，当7月24日收到日本开始占领的消息时，该项计划即已准备就绪。7月25日，美国宣布冻结日本和中国在美国的资产，第二天早上7时，英国政府通过无线电广播宣布了同样的决定。荷兰政府也跟着这样做。冻结中国的资产是照顾到中国的利益，并且是应中国政府的要求做的。
美国的意图不仅是日本，而且也是其他大国所大惑不解的。在施加经济压力方面，罗斯福总统准备做到哪一步，同时，其他一些大国在依靠美国支持他们对付日本采取的措施或报复手段方面又能达到何种程度，这些在7月份都是一点也不清楚的。美国仍然没有保证，如果日本决定进攻英国或荷兰的领地，它就会参战。英国知道，萨姆纳·韦尔斯早在7月就已建议总统，如果必要的话，对日本实行全面的经济封锁，外间还有传说，要以“无情的冻结”作为对日本进一步侵略的回答；但是，其他一些说法则明白表示，决不会考虑类似完全中止日美贸易的问题。冻结命令下达后，人们立即明白，总统所持的观点是，如果英国、荷兰及美国政府完全切断石油及其他商品的供应，很可能会把日本推向战争，因此不能这么做。目前阶段的意图是对石油、棉花及其他美国出口货签发出口许可证，付款记入冻结的账户的借方，对菲律宾与日本之间所有的通常贸易则立即颁发一张总的出口许可证。这一切都使英国政府十分为难。英国政府曾把冻结命令看做是用经济压力使日本就范的一种重要尝试。现在看来，这种势必会引起危险的政策将不会被采用。如果英国和荷兰采取这种政策的话，那只有他们自己将会卷入战争的旋涡。
因此，8月初英国政府在得到国务院打算颁发许可证的有关贸易的确切细节后，就为日本与英联邦之间进行相同数量的贸易作出了安排。美国确定每月对日输出60万美元的棉花；在各种条件的限制下，石油可以按比例出口；以美元支付自日本进口的美国所需物品的申请将予以考虑，而所得的美元得用以作为经营准许出口货物的周转资金。英国的安排规定，凡在冻结前所批准的应予履行合约的交易均发给许可证，并规定为在半易货基础上的贸易发许可证，如果从日本的进口货是很关重要的话。这种交易的付款将记入一个专用的结算账户上，并可用来偿付联合王国或英国殖民地的出口货。鉴于美国对棉花所作出的决定，印度政府也采取了类似的措施来限制他们自己的棉花和印度椰子纤维出口，这一种安排同时也向各自治领政府推荐采用。
要是伦敦和华盛顿贯彻了上述这些措施，冻结命令的效果就会大大减弱。但是，国务院如此严厉地执行了这些命令，以致事实上无法进行贸易。在某些事例中答应了发给出口许可证，但是，由于各种理由，日本请求发放所需的资金，却遭到了拒绝。一个理由是：鉴于横滨硬币银行在美国刚要公布冻结命令之前提走了200万美元的现钞这个事实，日本现在需要资金是令人怀疑的。国务院提出一个条件，如果日本要获得任何许可证，就得根据冻结命令，将200万美元重新存进银行，理由是这笔款项是以10 000元票面的美钞提取的，而美国政府则希望把它从流通中收回，因为这些钞票曾被绑票犯使用过。日本人没有同意，于是陷入僵局。政府这一行动致使日美贸易陷于停顿这一事实，英国政府到8月20日才第一次知道。在随后的几周中，国务院认识到，这使它几乎是意外地发现了一种对日宣布经济战的真正有效手段。于是科德尔·赫尔作出了决不放松这种压力的重大决定。鉴于美国作出这个决定，9月21日，艾登代表英国政府也宣布采取同样的停止对日贸易的做法。
日本人千方百计想摆脱冻结命令所造成的后果。他们向一些英国商行提出易货贸易的建议，可是遭到了拒绝。9月底以后，为了从南美洲、泰国、印度支那及其他地方采购物资，日本花了越来越多的黄金。但是，一般认为，日本拥有可供此用途的黄金至多也不过是1.5亿美元。日本扣留了各种出口到英美港口的物资以示报复。荷属东印度和日本的贸易到11月也陷于停顿。与此同时，赫尔与野村的外交会谈已进入最后阶段；国务院里似乎在日本究竟会对这种经济压力作出多大程度的有利反应的问题上发生了意见分歧。但对放松压力将鼓励主战分子这一点一般都是同意的。很清楚对日本实施彻底的经济制裁，已为时太晚，不能实际限制它的作战能力，但是，显然还是能及时地使日本认识到，要想走只是进攻英国和荷兰领地的这条捷径，将是战略上的一个错误。
到了1941年12月，德国和意大利正面临着一个经济战的新局势，在新局势中它们早先拥有的优势将一去不复返了。管制非洲和美洲的货源，关闭横贯西伯利亚的路线，以及德国未能夺到伊比利亚半岛和中东，终于切断了轴心国的除从海外走私运进数量有限的补给品之外的全部供应来源。持续的激烈战斗已经开始显示出库存和生产能力的限度了。大规模空中轰炸很快就将给后方造成严重的伤亡。迄今为止，盟国经济战攻势是否已证明了在这方面的努力卓有成效呢？它肯定没有使德国屈膝，但这并不是说，即使不存在封锁的话，德国的情况也不会好得多。除了切断德国正常的进口之外——这一具有持久和必然性质的优点往往为批评盟国计划的那些人所忘怀——盟国还创建了一个高度复杂而灵活的运用经济压力的机构，而这个机构将在战争的后几年里发挥越来越大的作用。
(1) 具体谈话内容见E·L·伍德沃德和罗汉·巴特勒合编：《英国外交政策文件，1919—1939年》（Documents on British Foreign Policy,1919—1939，ed.E.L.Woodward and Rohan Butler），第3辑（伦敦，英王陛下文书局，1949年版），第1卷，第197—234页。
(2) 《概览，1938年》（Survey for 1938），第1卷，第35页；该卷整个第一编完全是对战前德国重整军备的各种看法的一份有趣的概述。
(3) 本章有关英、法、美经济战政策的参考资料，主要根据英国政府战时部门——经济作战部（已于1945年6月撤销）——的档案材料。有关第二次世界大战中英国封锁政策各方面更为全面的论述，请参阅W·N·梅德利科特：《经济封锁》（The Economic Blockade），第1卷（伦敦，英王陛下文书局，1952年版）。
(4) 这一天是英国对德宣战日。——译者
(5) 见下文，原著第25—26、56—58页。
(6) 见《德国外交部档案处：德国外交政策文件，1918—1945年》（Documents on German Foreign Policy,1918—1945，from the Archives of the German Foreign Ministry），第4辑（1937—1945年），第1卷，第19号（英国外交部和美国国务院联合出版）。〔该文件集以后简称《德国外交政策文件》。〕必须指出，希特勒宣战的理由是十分合乎逻辑的，基于他不相信有可能通过自给自足来满足德国对空间的需求（同上书，第30页）。有关《霍斯巴赫回忆录》，见《概览，1938年》，第2卷，第2—3节；《概览，1939—1946年：1939年3月的世界》（The World in March 1939），第336—337、334、353、367页。
(7) 这个数字包括每月从上西里西亚东部得到的10万吨在内。
(8) 在C·J·科洛博斯的《有关战利品法的论文》（C.J．Colombos：A Treatise on the Law of Prize），第二版（伦敦，格罗修斯协会，1940年），第五章中，对这一时期国际法上这些问题的看法做过适当的讨论。
(9) 全部谈判所根据的一般指令和协定草本，载梅德利科特：《经济封锁》，第1卷，附录一，第663—665页。尼尔斯·厄尔维克：《成为注意中心的挪威》（Nils Ørvik：Norge i Brennpunktet）,系1939—1940年挪威对外政策的官方历史，其第一卷详细论述了战时贸易和海运谈判，并刊有1940年3月11日英—挪战时贸易协定全文（奥斯陆，J·G·塔努姆，1953年版，第353—379页）。
(10) 关于同瑞士的协定，见下文，原著第209页。
(11) 财政部还提供了人员班子。它设有一个商务董事会，遵照经济作战部（管采购）和商务部（管出口）的指示工作。
(12) 加里亚佐·齐亚诺：《日记，1939—1943年》〔Galeazzo Ciano：Diario 1939（—1943）〕,共二卷，第4版（米兰，里佐利出版公司，1947年版）；马尔科姆·马格里奇编：《齐亚诺日记，1939—1943年》（Ciano's Diary 1939—1943，ed．Malcolm Muggeridge）,伦敦，海涅曼出版公司，1947年版。
(13) 1939年9月和1940年4月之间，中立国船主经常向经济作战部提出这种为他们所接受的保证。中立国被允许将可疑的货物运往中立国目的港，但须保证，如果这些货物经禁运品管制委员会考虑决定，应作为禁运品处理时，即必须将其运回到盟国港口。
(14) 英国专家严重地低估了德国能够通过瑞士向意大利提供的煤量。
(15) 即海参崴。——译者
(16) 关于此项协定的谈判见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》（Survey for 1939—1946：The Initial Triumph of the Axis），第6编，第1章，附录Ⅰ。
(17) 波希米亚和摩拉维亚，均系捷克斯洛伐克所属的地区。——译者
(18) 关于协定和机密议定书的全文见《德国外交政策文件》，第8卷，第607号；特别是施努雷在1940年2月26日的备忘录（同上书，第636号）。
(19) 见《概览，1936年》，第88页注；《概览，1930年》，第63—64、69页。
(20) 见下文，原著第42—44页，以及《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第6编，第1章，附录Ⅰ和第8编，第1章，第4节。
(21) 见1940年1月6日的《国务院公报》（Department of State Bulletin），第3—5页和1940年1月27日的《国务院公报》，第93—94页。
(22) 见世界和平基金会：《美国对外关系文件，1939—1940年》，S·谢泼德·琼斯和丹尼斯·P·迈尔斯编（World Peace Foundation：Documents on American Foreign Relations,1939—1940，ed．S．Shepard Jones and Denys P．Myers），波士顿，世界和平基金会，1940年版，第629—638页。
(23) 《美国对外关系文件，1939—1940年》，第656—671页。又见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第7编，第1章，第1节（2）。
(24) 《美国对外关系文件，1939—1940年》，第115—117页；《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第7编，第1章，第1节（1）。
(25) 《美国对外关系文件，1940—1941年》，第474页。
(26) 同上书，第475—476页。
(27) 《美国对外关系文件，1940—1941年》，第477页。
(28) 见下文，原著第41—52页。
(29) 《美国对外关系文件，1940—1941年》，第479—480页。
(30) 见《美国对外关系文件，1941—1942年》，第752—756页。
(31) 见下文，原著第288页。
(32) 见下文，原著第290页。
(33) 见下文，原著第64页。
(34) 见下文，原著第265页。
(35) 见英国外交部：《联合王国政府与西班牙政府之间的补充贷款协定，马德里，1941年7月》（Great Britain, Foreign Office：Supplementary Loan Agreement between the Government of the United Kingdom and Spanish Government, Madrid, April 7,1941），敕令第6267号（伦敦，英王陛下文书局，1941年版）。
(36) 葡萄牙货币名称。——译者
(37) 见下文，原著第217—218页。
(38) 下院辩论（H.C．Deb.），第5辑，第364卷，第1162栏。
(39) 见《概览，1939—1946年：希特勒的欧洲》（Survey for 1939—1946：Hitler's Europe），第361—364、461—463页。
(40) 见温斯顿·S·丘吉尔：《第二次世界大战》（Winston S．Churchill：The Second World War）,伦敦，卡斯尔，1949年版，第2卷，第550—551页；波士顿，霍顿·米夫林，1949年版，第2卷，第624—625页。（这部著作以后引用时简称丘吉尔，第1卷，第2卷等，并注明英美两种版本的页码。）
(41) 威廉·L·兰格：《我们对维希的孤注一掷》（William L．Langer：Our Vichy Gamble），第127—128页，纽约，诺夫，1947年版，简略提到美国供应法国未被占领区的情况，而在以后几页中比较详细地谈到供应法属北非的情况。卡尔·布兰特等著的《法国占领区及其他欧洲要塞地区的农业与粮食管理》（Karl Brandt and others ：Management of Agriculture and Food in the Germanoccupied and other Areas of Fortress Europe,斯坦福大学出版社，1953年版）一书中几乎只是（第25章）提到法国本土而不知道还有美国的救济计划。
(42) 格札维埃·德·波旁亲王：《1940年12月法英的秘密协议》（Prince Xavier de Bourbon：Les Accords secrets franco-anglais de dècembre 1940）,巴黎，普隆，1949年版。兰格（前引书，第89页）和科德尔·赫尔（《回忆录》，共二卷，纽约，麦克米伦，1948年版；伦敦，霍德-斯托顿，1948年版，第1卷，第885页）似乎还不知道英国已无力实行封锁。
(43) 见《文件（皇家国际事务学会），1939—1946年，第2卷，希特勒的欧洲》〔Documents（R.I.I.A.）for 1939—1946〕，第130—131页。
(44) 见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第2编，第2章。
(45) 有关苏德经济谈判最完善的材料是德国外交部贸易政策司的卡尔·施努雷博士所作的一系列报告：见美国国务院：《德苏关系，1939—1941年：德国外交部档案文件》〔（Nazi-Soviet Relations,1939—1941：Documents from the Archives of the German Foreign Office），以后简称为《德苏关系》〕，R·J·桑塔格（R.J．Sontag）与J·S·贝迪（J.S．Beddie）合编，国务院出版物第3023号（华盛顿，美国政府印刷局，1948年版），主要是第119—120、131—134、153、197、199—201、339—341页。《德国外交政策文件》，第8卷中也有施努雷在1939年9月4日至1940年3月15日这段时期的报告，以及这段时期内同谈判有关的其他文件。在《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第6编，第1章，附录Ⅰ中，有苏德经济谈判方面的记述。
(46) 见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第6编，第1章，第3节。
(47) 原文见《德苏关系》，第267—268页。
(48) 同上书，第318—319页。
(49) 同上书，第318页。
(50) 同上书，第340页。
(51) 参阅梅德利科特：《经济封锁》，第1章，第667—668页。
(52) 参阅梅德利科特：《经济封锁》，第669—670页。
(53) 见《德苏关系》，第340页。
(54) 1941年5月15日施努雷写道：“我们将不能遵守规定的较远的交货日期，但是，既然俄国要到8月才解除其交货的义务，因此只有在1941年8月之后，德国方面不履行其约定条款才会被俄国发觉，因为直到那时为止，俄国有预先交货的义务。”（《德苏关系》，第340页）
(55) 关于这一点也见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第6编，第1章，附录Ⅰ。
(56) 见戴维·J·达林：《苏维埃俄国的外交政策，1939—1942年》，（David J．Dallin：Soviet Russia's Foreign Policy,1939—1942），利昂·登南（Leon Dennen）译，纽黑文，耶鲁大学出版社，1942年版，第343—347页。亦见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第8编，第3章。
(57) 对美国和战前形势的最好的论述，通常要算赫伯特·菲斯所著的《通向珍珠港之路》（Herbert Feis：The Road to Pearl Harbor,普林斯顿大学出版社，1950年版）一书中的第1—6章。
(58) 国务院给注册过的飞机制造商和出口商的一封信（见《美国对外关系文件，1938—1939年》，第209—210页）。
(59) 又见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第8编，第2章，第1节。
(60) 又见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第8编，第1章。
(61) H·J·范穆克〔《荷属东印度和日本：它们的关系，1940—1941年》（H.J．Van Mook：The Netherlands Indies and Japan：Their Relations,1940—1941），伦敦，艾伦-昂温，1944年版〕就对从这时起到1941年12月在巴达维亚进行的谈判作了一番概述，但没有具体地提及在伦敦各政府间的关系问题。
(62) 巴达维亚即现在印度尼西亚首都雅加达。——译者
(63) 范穆克，前引书，第29—63页。
(64) 一桶（美制）等于31.5加仑。
(65) 范穆克，前引书，第66—69页。
(66) 关于美国的态度，见赫伯特·菲斯：《通向珍珠港之路》，第135—144页；威廉·L·兰格和S·埃弗雷特·格利森：《不宣之战，1940—1941年》（The Undeclared War, 1940—1941），纽约，哈珀为对外关系委员会出版；伦敦，皇家国际事务学会，1953年版，第305页。
(67) 见《概览，1939—1946年：轴心国的初期胜利》，第8编，第3章。
(68) 关于美国准备在1941年进行经济战的情况，没有获得美国方面的系统材料。但是，菲斯（《通向珍珠港之路》，第198—199、227—239、242—262、268—269页）根据国务院的档案以及第一手资料，提供了有价值的细节。D·L·戈登和R·丹杰菲尔德〔《隐蔽的武器》（D.L．Gordon and R．Dangerfield：The Hidden Weapon）,纽约，哈珀，1947年版，第43—44页〕作了概略的介绍。
