第三编

盟国合作的瓦解

（1945年2月—1946年12月）

第一章

胜利的问题

（1945年2—9月）

第一节　根据谁的条件合作？

（一）军事事态（1945年2—5月）

雅尔塔会议召开时，红军已经到达通向柏林途中的最后一道障碍奥得河。在会议期间英美联军发动了进攻，准备到3月中旬打到莱茵河。盟军的前进显然是为了作一决战。但是各条战线能够推进得多快，以及红军将在哪里和艾森豪威尔的部队会师，这还未见分晓。

抗日方面，各条战线也在移动。在缅甸，日本人正全面败退。随着盟军于1945年5月3日夺取了仰光之后，日本原来几乎对缅甸全境的控制已被粉碎，虽然无数分散的小股日军还留在胜利的英国第十四军的后方。5月间，雨季的到来使得进一步作战十分困难，但总的说来，缅甸战役的战略目标已经达到了。因此，海军上将蒙巴顿的部队的主要力量集中于准备向马来亚进行一次两栖进攻，缅甸的战事就只限于肃清残敌——一项并非无足轻重的任务。

在太平洋，美军于1945年2月19日袭击了硫黄岛，4月1日袭击了冲绳岛。这两个岛位于日本之南，分别距离日本775英里和450英里，由大量英勇顽强作战的日本驻军捍卫着。因此，硫黄岛战役持续了一个月，而冲绳岛则直到1945年6月21日才攻克。日本以敢死机群（包括一架有人驾驶的火箭飞机）袭击盟军的战舰，⁽¹⁾这给海军造成了重大的损失。但是日本舰队在1944年10月莱特湾的战役⁽²⁾中损失惨重，以致它再也不能企望与盟军争夺制海权了。

1945年7月5日，麦克阿瑟将军宣布菲律宾已从日本的控制下完全解放，虽然像在缅甸一样，仍有无数小股的日军盘踞在各个岛上。这一胜利结合对硫黄岛和冲绳岛的占领为在日本本土登陆开辟了道路。两条进攻的跳板在花了很大的气力后，已经建立起来。一系列岛屿基地从夏威夷横贯太平洋，另一系列则从澳大利亚向北伸展。现在，这两条线集中到了日本。在最终登陆之前，对日本本土各岛的空袭不断加强，同时日益有效的海空封锁，通过减少或切断必要的进口商品，逐渐削弱了日本的经济。1945年4月5日，当俄国人正式宣布废除他们同日本在1941年4月签订的中立条约时，⁽³⁾日本的处境更加没有希望了。

正当太平洋上的这些事件预示日本大难即将临头的时候，盟军进攻德国的战役迅速趋向高潮。1945年3月中旬，艾森豪威尔的部队突破了齐格非防线，从瑞士边境直到北海都打到了莱茵河畔。实际上，美国第一军凭着一次侥幸的机会，早在3月7日就在雷马根渡过了莱茵河，在对岸建立了一个小桥头堡。3月的最后一星期，主力部队渡过了河。北面蒙哥马利率领的第二十一集团军群在3月23—24日的夜间从韦塞尔附近渡过了河；南面，佩顿率领的美国第三军在前一天就渡河了。

艾森豪威尔的计划是，首先以一个巨大的钳形攻势包围鲁尔区，然后穿过德国中部向莱比锡地区推进。

过了莱茵河后，英美军队只遇到轻微的抵抗。德国人已经完全丧失了斗志。他们的给养和交通线已经被空袭打得支离破碎。因此，4月1日，渡过莱茵河才一星期，鲁尔区便被包围了。4月18日，这样陷入重围的32.5万名德军的残余部分也投降了。⁽⁴⁾

与此同时，红军在南方获得了重要的进展，结果于4月13日攻占了维也纳。可是尽管他们在1月底以前就到达离柏林不过50英里的奥得河，俄国人在4月中旬以前始终没有在前线的那一段地区取得多大进展。这3个月的耽搁是由两个因素造成的。一个因素是斯大林决定采取的小心谨慎的军事战略。红军不是尽快地向柏林挺进而是花了几个星期向北扩展它在奥得河沿岸的战线，直到攻下了斯德丁，这样为最后的进攻准备了一个宽阔得多的基地。⁽⁵⁾

使红军前进速度放慢的第二个因素是德国人对俄国人的恐惧心理——这种恐惧心理使德国士兵在东线打得远比在西线顽强坚决。因此，当艾森豪威尔的军队深入德国心脏地区只遇到零星的抵抗时，红军却发现他们的前进困难得多。德国人的这种行动的确在俄国和西方之间播下了不信任的种子。艾森豪威尔推进的迅速和比较容易，使斯大林疑心德国和西方盟国之间有某种秘密谅解。他的怀疑很快就暴露出来了。1945年3月8日，德国在意大利的司令部派了一名将领去加紧进行投降谈判。会谈本来已经通过秘密渠道开始了，但这时似乎值得进一步继续下去。于是，陆军元帅哈罗德·亚历山大爵士⁽⁶⁾建议从他的司令部派代表到瑞士去会见那个德国将领。⁽⁷⁾经联合参谋长委员会批准后，3月11日把这件事告诉了俄国人。

斯大林的猜疑大概已经很重。他要求让苏联军官也参加拟议中的会谈。3月15日，联合参谋长委员会提出一项建议，主张俄国代表只参加以后在亚历山大的司令部里举行的会谈。但是俄国人认为等他们去参加的时候，或许一项协议已经达成了，他们对这种前景很不满意。因此，莫洛托夫在3月16日的一份电报中坚持要求中止在瑞士举行的会谈。实际上，3月19日在洛迦诺举行的会议没有产生什么结果，但这时俄国人已非常激动，可能还被特工人员的报告引起了误解，他们不肯相信没有商定什么秘密交易。⁽⁸⁾3月23日，莫洛托夫用强烈的措辞对英美人与德国人之间的秘密谈判提出抗议。第二天，罗斯福出面进行干预，他给斯大林打了个电报，向他保证英美的诚意。双方交换了措辞颇为尖锐的电报以后，斯大林于4月3日把他的疑虑完全吐露了出来：

我的军事同僚们……深信，谈判是确有其事的，其结果是同德国人达成了协议，根据这个协议，西线的德国司令官——陆军元帅凯塞林——已同意开放前线，让路给英美部队东进，而英国人和美国人则以答应为德国人放宽和平条件作为交换。

我认为我的同僚们是接近事实真相的……其结果是，目前西线的德国人实际上已经停止对英国和美国作战。同时，德国人却在继续同英美的盟国苏联作战。⁽⁹⁾

罗斯福在4月4日的答复中否认有任何这样的协议。他说：“坦率地说，由于对我的行动和我所信任的部下的行动作出这种卑鄙的诬蔑，我不能不对你的情报人员感到强烈的愤慨，不管这些情报人员是谁。”⁽¹⁰⁾丘吉尔也以同样的语气作了回答。当亚历山大于1945年4月4日把他的代表从瑞士召回时，这场风暴就平息了。

在“伯尔尼事件”发生的同时，英美当局对军事战略发生了最后一次争论。渡过莱茵河，包围了鲁尔区后，艾森豪威尔建议把他的主力部队突过德国中部向莱比锡周围残存的工业中心推进。艾森豪威尔采用这个步骤，除了想进一步摧毁德国的工业外，还想阻止德国人撤到巴伐利亚和奥地利西部的山区里去——德国的宣传人员所说的“国家棱堡”，可是这个堡只存在于他们的幻想中。艾森豪威尔的计划要求将蒙哥马利统率的美国第九军改归布雷德利统率，这样就削弱了在德国北部沿海的平原上的挺进。

艾森豪威尔没有经过联合参谋长委员会的明确批准，就于3月28日把他的战略计划通知了斯大林。艾森豪威尔认为，他这样做是根据雅尔塔会议上授予他的直接同俄国人进行接触的权力。⁽¹¹⁾可是丘吉尔却不以为然。在罗马尼亚和波兰问题上的纠纷，已经给在雅尔塔所取得的表面上的和谐笼罩上一层阴影。首相认为使英美部队进占最有利的阵地，以便在打败德国后同俄国人讨价还价，这时已经是时候了。他尤其认为艾森豪威尔应该尽可能多集中兵力，抢先向柏林挺进。⁽¹²⁾丘吉尔认为，这一行动在政治上和心理上的好处是压倒一切的。由于德国的抵抗已经崩溃，单纯军事技术上的考虑已经没有重要意义了。⁽¹³⁾

显然，艾森豪威尔在3月28日把他的计划通知斯大林的行动是擅自作出的。丘吉尔对此十分愤怒。他感到艾森豪威尔擅自作出了具有最大政治意义的决定，而自己却还不知道自己干的是什么事。可是美国参谋长们却支持艾森豪威尔，拒绝了英国的把军队集中在蒙哥马利指挥下向柏林进军的战略性建议。3月30日，艾森豪威尔解释说：“……柏林本身已经不再是一个特别重要的目标了。”第二天，美国参谋长们告诉他们的英国同僚和首相说：

德国的战斗已经到了由战地司令官来决定该采取什么措施的时候了。……惟一的目标应是迅速而全面的胜利。虽然认识到有些因素同盟国远征军最高指挥没有直接关系，美国参谋长们还是认为他的战略思想是正确的，应该得到全面的支持。他应该继续自由地同苏联武装部队总司令进行联系。⁽¹⁴⁾

面对着美国的这种态度，丘吉尔只能屈服。事情发展得如此之快，以致事实上已经不可能更改这个计划了，因为在4月7日这次争论结束时，美国和英国的军队已经越过德国境内，迅速地向着易北河和俄国前线前进了。

到1945年4月17日，俄国人终于准备好向希特勒的首都发动进攻了。两支强有力的军队从奥得河开始挺进。到4月25日，柏林完全被包围住。同日，美国和俄国的先遣部队巡逻兵在易北河的托尔高相遇。

由于英美军队和俄国军队互相接近，安排一套互相识别的信号，已成为迫切需要的了，同时商定互相停止前进的分界线，也是一种便利，即使不是绝对必要的话。4月14日，艾森豪威尔采取主动，建议在德国中部的进军到易北河为止，并要求联合参谋长委员会授权他照这样通知俄国人。然而，英国人反对在易北河停顿下来，除非迫不得已。这样，月初辩论过的问题实际上又被提出来了。现在的问题已经不是沿着德国北部平原抢先向柏林进军，还是通过德国中部向前推进的争论，而是英美部队在同红军会师以前想要并可能深入德国和中欧多远的问题了。

美国参谋长们和新总统⁽¹⁵⁾哈里·杜鲁门同意艾森豪威尔关于在俄国和英美军事行动范围之间划一条明确界线的建议。4月21日，杜鲁门打电报把他的意见告诉了丘吉尔：

美国军队在德国的战术部署是一个军事问题。我认为应该给艾森豪威尔将军一定的行动自由和决定权。我想你和我可以致函斯大林，主张三国政府之间商定一个把军队撤到各自的占领区的日期和程序。⁽¹⁶⁾

艾森豪威尔行使了他的决定权，于4月21日通知俄国人，在前线的中部地区（以及前进得最远的地区）他不拟派遣军队渡过易北河和木耳德河。⁽¹⁷⁾

后来，分界线向北延伸，把波罗的海的卢卑克划在英美区域之内，并且向南沿着一条假想的路线通过卡尔斯巴德、比尔森和林茨向前伸展。当1945年5月1日这一建议提交俄国人时，他们欣然同意，但是3天以后，军事形势急转直下，艾森豪威尔因而建议他也许可以更向前进军，直到捷克斯洛伐克境内的易北河西岸。俄国总参谋长对这一建议表示激烈的反对，因而没有实行。⁽¹⁸⁾结果，尽管波希米亚没有红军部队，尽管美国军队已顺利地开到卡尔斯巴德—比尔森一线，并且有可能至少前进到布拉格（捷克人已经在那里起义攻击德国人，很需要援助），但美国军队还是遵守原先商定的界线，把解放捷克首都的荣誉留给了红军。

同时，等待已久的德国的崩溃于5月份的第一周成为事实。5月1日，德国电台宣布希特勒死了。邓尼茨海军上将接替他成为第三帝国的首脑。5月2日，柏林的残余守军向俄国人投降了，意大利境内的德军也向陆军元帅亚历山大投降。5月4日，荷兰、德国西北部和丹麦的德军向陆军元帅蒙哥马利投降。为了避免邀请俄国代表参加谈判，这些投降全被称为“战术性的”，⁽¹⁹⁾但是在“伯尔尼事件”以后，英美当局认识到俄国人变得那么多疑，因而一心一意坚持要德国向所有三个盟国政府正式投降。

海军上将邓尼茨尽可能避免向俄国人投降。他就任时宣布，他的任务是把德国从布尔什维主义下拯救出来。他的办法是指令德国士兵向英美方面投降。由于这项命令，加上担心俄国人会报复，德国人纷纷投奔英美的集中营，以求庇护。许多曾同红军交战的德国部队的司令官都企图率领整队有组织的部队投降，但是艾森豪威尔和他的部下很拘板地拒绝接受这种投降的要求，理由是“战术”投降只能行之于同自己作过战的军队。

邓尼茨尽可能长时间地坚持这种做法，但艾森豪威尔扬言他准备封闭他的前线，不让逃避红军的德国人过来。这位德国海军上将知道事情完了，于是授权他的代表到兰斯的艾森豪威尔的司令部签署无条件投降书。俄国和法国的代表也出席参加了1945年5月7日清晨举行的仪式。⁽²⁰⁾但是斯大林不满意于这种以英美为主的仪式。他对于德国向西方作出的“战术性”投降表示怀疑，并且担心德国人可能实际上仍然服从邓尼茨的命令，只向英美方面投降。这些考虑使他拒绝承认兰斯投降的有效性。他坚持要在柏林举行第二次投降仪式。因此，5月9日，即根据在兰斯签订的投降条款停止战斗的次日，在朱可夫元帅设在损毁殆尽的德国首都的司令部里举行了第二次仪式。在这次仪式以后，斯大林才认为战争结束了。

但是关于兰斯投降仪式的消息是无法扣压的。德国电台在几小时内，当然也就是早在柏林仪式能够安排就绪以前，已经把发生的事情告诉了全世界。再则，一个目睹兰斯投降仪式的美国记者不顾规定发布新闻的日期，提前于5月8日上午9时30分将这个消息电告合众社。这使丘吉尔和杜鲁门总统处境很尴尬。他们要求斯大林同意把正式宣布欧战胜利的日期提前，结果没有成功，于是他们决定单独行事。⁽²¹⁾因此，当英国和美国在5月8日庆祝他们对德胜利的时候，俄国人却延迟到次日才庆祝。这一差异象征了欧战的最后几个月给盟国带来的不和。像在一些联盟中常见的那样，胜利并未巩固友谊。尽管在当时的兴奋下出现了俄、英、美战友情谊的种种衷心的表现，三国政府在幕后仍然发觉有许多要争吵的事情。

（二）雅尔塔幻想的破灭（1945年2—4月）

在雅尔塔缔结的关于欧洲前途的协定，与其说是现实的，不如说是表面的。事态的发展很快使得甚至那些最不愿意接受现实的人也不得不接受现实。雅尔塔会议结束后两星期内，西方和俄国的外交官在罗马尼亚问题上的争执尖锐化了。到5月份的第一周，即雅尔塔会议后还不到一个月，关于波兰的谈判陷入了僵局。在公开的场合，美国和英国的官员竭力缩小他们自己同俄国人之间的冲突，采取了一种强作乐观的看法。私下里，他们认识到欧洲政治的前途正处在危险中。

首先是罗马尼亚的事态达到一场危机的程度。8月23日政变⁽²²⁾后最先组成的政府于1944年12月2日由拉代斯库将军领导的一个新内阁接替。这一变动使共产党控制了政府某些重要部门，主要是内务部和公安部，但拉代斯库本人及其大多数部长则决不是共产党的应声虫，而且罗马尼亚军队仍然是反共的堡垒。这种情况不符合俄国人的愿望。早在1945年1月，罗马尼亚共产党的领导人访问莫斯科，大概在那里接到关于促使罗马尼亚政府进一步改组的指示。他们回国后，反拉代斯库的骚动便被组织得规模越来越大，直到1945年2月24日布加勒斯特发生了暴动。两天后，俄国外交部副部长安德烈·维辛斯基到达罗马尼亚首都，要求罢免拉代斯库，改派佩特罗·格罗查继任总理。格罗查是一个名为农民阵线的农民党的领袖，尽管这个组织在1933年是独立的，后来却完全成为罗马尼亚共产党在农村中的一种伪装了。

米哈伊国王不愿意屈服于维辛斯基的要求，但是由于从美国和英国驻布加勒斯特的代表那里只能得到口头上的同情，他感到不得不接受俄国人指定的人。因此，一个完全由共产党人控制的以格罗查为首的新政府于3月6日上台执政了。⁽²³⁾

这种略加伪装的政变使美国人大为不快。他们觉得，俄国人肆无忌惮地不顾关于被解放的欧洲的雅尔塔宣言。然而，英国政府却认为，罗马尼亚的情况并不能作为考验苏联的一个适当的事例。丘吉尔和斯大林1944年10月的密约毕竟曾让俄国在罗马尼亚享有主要的影响。再则，美国人的那种认为关于被解放的欧洲的宣言代替了一切先前的条约的观点，可能会危及英国在希腊的地位。⁽²⁴⁾罗马尼亚的事态十分模糊和遥远，因此没有受到美国公众多大的注意就过去了。由于没有英国的积极支持，美国政府的行动仅仅限于一些无效的外交抗议。

然而，波兰却是另外一回事。英国和美国在波兰问题上的观点是一致的，并且，由于这个问题历史长久，加上存在着人数众多、组织严密的美籍波兰人的团体，波兰的命运就成了美国公众和政府高度关心的问题。英美大使和莫洛托夫在莫斯科举行的首次会议，⁽²⁵⁾没有促成波兰政府的改组，只是暴露了俄国和西方对于雅尔塔会议为波兰拟订的方案的解释多么不同。俄国人坚持认为只应该同那些支持雅尔塔决定的波兰领袖们商议波兰政府的改组问题。这就排除了曾公开抗议三大国的行动的米科拉伊奇克。既然爱国的波兰人士不能赞同雅尔塔所决定的使波兰丧失东部各省的做法，那么可以和他们商议波兰政府改组问题的人就只限于共产党人和他们的同情者了。3月5日，在大使们和莫洛托夫举行的第四次会议上，当西方代表拒绝莫洛托夫关于邀请临时政府中的四位领导人和另外三位波兰著名人士来讨论政府改组问题的时候，整个谈判似乎濒于决裂。⁽²⁶⁾

当时，罗马尼亚的危机正到达高潮（格罗查政府第二天就上台执政）。看来很清楚，俄国人决定在波兰像在罗马尼亚那样干下去，不管西方盟国是否同意。他们的第一步便是和那些仍然承认在伦敦的流亡政府权力的波兰地下军的领导人进行谈判。苏联当局向这些领导人许了各种愿以后，便诱使他们参加一个会议，当场加以逮捕，把他们押送到莫斯科的监狱里。这次逮捕发生于3月27日和28日。4月6日，伦敦的波兰人收到了关于这件事的多少有点混乱的消息，就把它向全世界宣布。但是他们的报道有些自相矛盾的地方，并缺乏可以作为证据的细节。因此，他们的控诉在许多方面被当做虚构的宣传，没有受到重视。俄国人保持沉默一个多月。关于德国投降的其他新闻极多，这也分散了公众的注意力，使他们不在意波兰人的灾难。这样，俄国人凭着各种手段和无情打击，把曾经十分成功地反抗过德国人的波兰地下组织一网打尽。在此后的几星期里，俄国人采取了有力的警察措施以及准军事措施，打散和消灭了波兰地下军的人员。这样，临时政府的政权得到巩固，他们惟一的对手被镇压下去而无足轻重了。

俄国人以同样的努力去加强华沙政权的国际地位。美国和英国不顾苏联的抗议，拒绝邀请波兰临时政府参加旧金山会议，除非它按照雅尔塔会议规定的方案重新加以改组。在伦敦的流亡政府也被排除在外，因此旧金山会议开幕时，波兰没有正式代表出席。可是，1945年4月21日，正当会议前夕，俄国人和华沙政府签订了一项同盟条约。斯大林不顾西方的抗议就这样干了。他这样做似乎暗示临时政府的永久性。⁽²⁷⁾

同时，在莫斯科举行的关于改组波兰政府的谈判没有取得进展。俄国人不准备考虑一种可能破坏共产党在波兰政府中的优势地位的“改组”，英国和美国则继续坚持要实行那样的“改组”，使非共产党的领导人可以自由地集结起自己的支持者，为举行一次决定波兰未来的政府形式的选举做准备。罗斯福和丘吉尔亲自进行干预，结果丝毫未能解决这种政策上的冲突，他们提出关于波兰问题的雅尔塔宣言的文本，也不能使任何一方放弃它自己对那些文字的解释。⁽²⁸⁾

3月底，关于罗斯福和斯大林订立密约，支持乌克兰和白俄罗斯成为联合国大会会员的消息在报纸上泄露以后，⁽²⁹⁾雅尔塔协定的声誉在美国受到严重的打击。罗斯福不得不勉勉强强地证实3月29日发表的第一次报道的准确性。他大讲其美国的三重代表的权利，竭力把事情说得好看一些，但也没有得到任何重要的支持。美国政府因此不谈这个问题，不再谈他们在联合国大会里可占一个以上席位的要求了。

且不谈许多美国人对于接纳苏联的个别加盟国进入一个据认为是主权国家的大会的原则感到怀疑，这个消息传到美国公众那里的方式就给人留下了一种很坏的印象。人们不可避免地提出了这个问题：在雅尔塔还订了些什么其他的秘密协定？雅尔塔一度似乎是一种光辉的成就，现在和这个会议联系在一起的却是颇为暧昧的交易和邪恶的秘密。

虽然盟国在罗马尼亚、波兰和“伯尔尼事件”上的种种困难，总的说来在各国报纸上都没有大肆宣扬，但幻灭之感实际上已经开始。虽然如此，3月29日俄国人宣布莫洛托夫将不参加旧金山会议时，英美的公众仍然感到这个消息有点出人意外。盟国之间的不和正从外交活动的密室转移到公开的讲坛上来，而对于战胜法西斯以后抱有美好希望的千百万人则全感到惶惑和沮丧。

这是1945年4月12日罗斯福患脑溢血逝世时的形势。罗斯福的突如其来的逝世给美国的政体带来了非常大的压力，因为国内外政策的一切方面向来都抓在他手里，他的继任者哈里·杜鲁门是完全被排除在政府核心计议之外的。⁽³⁰⁾此外，罗斯福之死使盟国的团结失去了一个主要的象征，也使世界上千百万人民失去了他们对美好未来的热烈希望所寄托的独一无二的主要对象。

罗斯福逝世的一个直接后果是，俄国取消了关于不派莫洛托夫去旧金山的决定。在哈里曼大使的劝告下，斯大林作出这个姿态，作为他愿意和新总统领导下的美国继续合作的一种表示。尽管莫洛托夫本人表示异议，斯大林还是这样做了。⁽³¹⁾

但是姿态并不改变政策。当莫洛托夫抵达旧金山时，他带来了障碍和争论。由于随后几个月里俄国和西方的关系恶化，许多罗斯福的最热诚的支持者把大同盟衰落的原因归咎于罗斯福死后美国态度的改变。鉴于有关各方原先还希望把大同盟的裂痕弥合起来，所以当时没有把罗斯福逝世以前早已存在的紧张关系广为宣传。这就使得批评杜鲁门的人提出的责难显得更加有理了。

从狭义来看，这种论点可能有些道理。或许杜鲁门个人不像罗斯福那样愿意对俄国人迁就。⁽³²⁾但是，一个重要得多的因素是，美国的军事形势已经改变。由于欧洲的胜利已经指日可待，不久就可以调遣优势兵力去对付日本，因而俄国的帮助看来已不是那么重要了。在俄国远东领土上建立美国军事基地这件事，几乎始终毫无进展。⁽³³⁾同时，在太平洋岛屿上新获得的基地看来已经可以维持对日本的轰炸攻势。因此，1945年4月24日美国参谋长们放弃了他们关于利用西伯利亚作为空军基地的计划。他们也决定不分散海军力量去执行在日本北面开辟海路的任务，除非莫斯科逼得他们这样做的话。这意味着在俄国和日本开战以后，美国海军将不保证继续运送军需品给远东的红军。⁽³⁴⁾

这些决定至关重要。实际上，美国人已经不再愿意作出任何重大的让步以求得俄国人参加对日作战了。据海军上将李海说，4月22日，杜鲁门的顾问们觉得，“如果俄国放慢或者甚至停止他们在欧洲和亚洲的作战努力，这对我们的战争前景不会造成特殊的损害。”⁽³⁵⁾这样，大同盟的军事基础大部分都消失了，只有依靠共同的政治目的来使盟国间的冲突不至于达到不可调和的程度。

共同的政治目的并不是不重要的。三大国都需要和平和安全，都承认只有它们继续合作才能达到这些目的。但有些事情在一方看来是保卫苏联国家安全的基本预防手段，在另一方看来却是共产党的奸诈和侵略。面临着这种截然相反的观点，大同盟逐步瓦解，成为互相竞争的敌对部分了。

如果罗斯福还在世，事情会朝着略微不同的方向发展，这是非常可能的，但是认为他会有什么办法防止这个同盟的破裂，或者能够大大减缓破裂的速度，这是对国际关系采取一种肤浅可笑的看法。杜鲁门所依靠的顾问就是罗斯福所依靠的那一批人，而且他尽可能遵循罗斯福的政策。使同盟分裂的不是杜鲁门，不是丘吉尔，也不是斯大林，而是共同的敌人消失了。惟有这个共同敌人的力量才能促使这三个有关国家的政府把它们之间的分歧和相互存在的畏惧心理置于某种更大的恐惧之下。⁽³⁶⁾为了保全罗斯福的神话和他自己内心的平静，他的确死得其时。他死时，他曾大力帮助筹划的胜利已经毫无疑问地近在咫尺，而他曾经满怀希望地培育的同盟又尚未明确地、不可挽救地瓦解。他死时，人们还可以抱有光明的希望。直到他与世长辞的时刻，他始终没有放弃和俄国人达成相当的虽然不是十全十美的和谐的希望。他写的最后一个电文是给丘吉尔的，他说：“我将尽量缩小有关苏联的一般问题，因为这些问题似乎每天都在以这种或那种形式出现，而其中的大多数都会像伯尔尼会议的问题那样得到解决。然而，我们必须坚定，我们的路线到此为止始终是正确的。”⁽³⁷⁾他死时还没有因盟国失和而感到沮丧，对自己采取的路线到此为止还深信是正确的，一个人还能死得比这样更好吗？

（三）胜利的考验（1945年5—7月）

上文已经提到，罗斯福的逝世使莫洛托夫来到了旧金山。这位俄国外长途经华盛顿时作了短暂停留，和杜鲁门进行了一次不愉快的会见，毫无成果地讨论了波兰问题。盟国之间关系的变化很快就在旧金山会议上表现出来了。那里既有关于会议主席这一类问题的小争吵，又有关于波兰和阿根廷问题⁽³⁸⁾那种比较严重的争吵。虽然这些争吵后来证明是不祥之兆，当时却并不显得特别重要。公众的注意力正集中在德国崩溃这出戏上。尽管有俄国官员经常表现出来的那股猜疑的暗流，那些正在德国的人们却为他们的共同胜利而感到自豪，并且在大多数事情上都进行了颇为有效的合作。⁽³⁹⁾但在幕后，盟国之间的意见分歧和先前一样令人烦恼。在久久不得解决的波兰问题之外，德国的战败又在的里雅斯特地区、奥地利以及最重要的在德国本身，引起了新的困难。

1945年5月2日，意大利境内的德军向陆军元帅亚历山大投降时，英美部队和南斯拉夫部队立刻开始抢着向的里雅斯特进军。结果英国军队和南斯拉夫军队在的里雅斯特及其邻近地区混杂到了一起。一场剧烈的争论立刻发生了，争论的问题是铁托要求管理伊斯的利亚和大战前属于奥地利的卡林西亚的某些地区。有一时期，南斯拉夫和盟国部队之间似乎可能爆发一场公开的战争，⁽⁴⁰⁾但是比较冷静的意见占了上风。到6月9日，美、英和南斯拉夫政府终于签署了一项关于调整有争议的地区中军事安排的协议。至于边界线，则等到同意大利和奥地利签订和约时再明确划定。⁽⁴¹⁾

铁托在这个问题和其他问题上的行动，使他的政府明确地站到了俄国阵营里，同英美阵营进行对抗。尽管1944年10月丘吉尔和斯大林商定对南斯拉夫事务施加同等的影响，⁽⁴²⁾尽管在雅尔塔会议以后舒巴希奇和“西方”的另外两个候选人参加了铁托的政府，铁托显然还是把政府控制得牢牢的，并按照自己的意志和政策行事。1945年4月11日，他和俄国签订了一项针对德国的同盟条约，他的一言一行正像一个正直的共产党人应做的那样，表示了对俄国的钦佩和对资本主义帝国主义的不信任。丘吉尔为自己计划的失败感到烦恼，但是除了利用亚历山大部下的军队对铁托的扩张设下一道屏障外，也别无他法。

从铁托对奥地利和意大利以前的领土提出要求这一点来看，奥地利是卷入南斯拉夫的争议的。但是，从西方的观点来看，奥地利事务还有另一个比较严重的方面。欧洲咨询委员会曾把奥地利划分为几个占领区，就像对德国那样。但是当德国投降、战斗结束时，英美部队还没有深入奥地利，而俄国人则已经攻占了维也纳和奥地利的东部。4月29日莫斯科电台宣布，俄国的战区司令托尔布欣元帅已经承认了社会民主党人卡尔·伦纳领导下的临时政府。俄国采取这一行动没有事先和西方国家商量。既然伦纳政府中大部分是社会民主党和共产党的代表，这就不难想象俄国人正在试图按照最近罗马尼亚的方式建立又一个傀儡政权了。英国和美国拒绝承认伦纳政府；俄国人则不肯否认它。结果，欧洲咨询委员会所设想的分区占领的办法——特别是对维也纳的四国管制的办法——可能无法予以实行。⁽⁴³⁾波茨坦会议时这个争论还在发展，⁽⁴⁴⁾伦纳政府的命运直到秋天才获得解决。

然而，1945年7月4日欧洲咨询委员会还是商定了关于盟国在奥地利的管制机构的协议。这个机构采取了德国的格局，而不是意大利和东欧的格局。在欧洲咨询委员会于3月间把奥地利划分成4个占领区以外，维也纳又被划为1个联合占领区。盟国对奥地利全国的政策将由4个总司令组成的委员会决定。这个协议表明俄国人方面作了让步。他们曾试图在奥地利的盟国委员会上为自己取得最大的权力，像他们在罗马尼亚、保加利亚和匈牙利所行使的那样。⁽⁴⁵⁾

由于盟国中没有一国想承认或支持任何德国集团作为中央政府的权利，德国的局面在某种意义上是比较简单的。但是，像在奥地利那样，战争结束时部队分布的实际状况与欧洲咨询委员会预先拟就的分区安排大不相同。艾森豪威尔的军队已经深入到分配给俄国人的地区，并已越过捷克国境好几英里。鉴于盟国的伙伴情谊经历了多次紧张状态，安排撤军并不是一件简单的事。

丘吉尔看到在他面前展开的问题特别感到不满。德国的英国占领区包括这个国家人口最稠密的工业区，不能希望当地的粮食资源足以维持它的人口的需要。但是由于对德战争已经结束，美国租借物资供应的规模缩小了。美国人起初不同意对德占领的需要也构成对租借法的一项合法要求。在这种情况下，既然英国不愿意冒险去管理挨饿的人民，他们就得从自己的已经紧张的资源中抽出粮食来供应德国人，或者设法和其他占领国达成明确的协议，由它们从德国其他地方的生产中提供英国占领区所需要的一部分粮食。既然苏联占领区是德国农业剩余产品的主要产区，这实际上就意味着必须和俄国人达成协议。

丘吉尔认为有可能同斯大林进行谈判，以英美部队撤回到占领区分界线以内为条件换取粮食。但是这种建议是和美国当时的态度以及美国对将来同俄国的关系的估计背道而驰的。的确，一旦在德国获得胜利后，美国人主要的兴趣只在于尽可能迅速地调遣他们的军队去对日作战。作为美国战略主要根据的未经检验的假设——即一旦战事结束，一切大致会自行恢复正常状态的那种假设——是逐渐缺乏说服力的。这时候，美国的政策要求把盟国远征军最高指挥部解散，分为各国本身的指挥部，尽速建立一种占领政权，一俟有船舶载运立即把战斗部队撤离欧洲，让欧洲国家在联合国善后救济总署的帮助下处理自己的经济事务，不再依赖租借办法。根据美国的这些目的和态度来看，丘吉尔想要利用英美部队意外有利的分布情况作为同斯大林做交易时讨价还价的筹码，似乎简直是对同盟的背叛，并且是一种潜在的圈套，想把美国也卷入本当是纯粹的欧洲事务中去。⁽⁴⁶⁾

然而，暂时盟国对德国的政策和管制机构的问题可以搁置一下。每一国的军队都忙于处置战俘和无家可归的难民，恢复交通和必要的服务事业，整顿自己的部队，以及为胜利和战场严酷生活的结束举行庆祝——这件事并不是最不重要的。盟国远征军最高指挥部结束各项复杂的工作本身就是一项繁重的任务，因为英国和美国的各级管理机构已经完全混合在一起，而且军政府的工作要求选择相当能干但纳粹烙印又不是太不易抹掉的德国人来执行地方行政工作，因而需要相当多的人员尽最大的力量。

波兰问题虽不是那么混乱，却困难得多。英、美和俄国的外长聚集在旧金山开会时，曾进行谈判，试图打破3月间在莫斯科出现的僵局。但是他们的努力完全无效。5月3日当莫洛托夫宣布，苏联当局确实逮捕了波兰地下军的领导人，因为他们在红军的后方进行“牵制”活动，⁽⁴⁷⁾这时，艾登和斯退丁纽斯决定在获得充分情报和解释以前中断进一步的会谈。

这次失败后，看来只有三国政府首脑的一次会议才有希望使同盟不至于在波兰问题上公开决裂。同时，盟国对德政策上的种种问题显然也需要最高一级进行磋商。杜鲁门决定派两名特使去试探一下，为这样一次会议做好准备。因此，霍普金斯于1945年5月23日飞往莫斯科，而前美国驻莫斯科大使约瑟夫·E·戴维斯则于同日动身前往伦敦。

戴维斯发现丘吉尔正闷闷不乐、十分忧虑。他国内的政治问题相当严重，因为联合政府已于5月23日解散，丘吉尔不得不面临定在1945年7月5日举行的一次大选。但欧洲的形势使丘吉尔感到更为严重。英国政府正在叙利亚问题上同法国人进行激烈的争执，结果引起1945年5月31日英国对法国人进行武装干涉，因为法国人正试图以武力镇压叙利亚的民族主义者。这件事对法英将来在大陆上的合作不是好兆头，可是丘吉尔多年来一直支持戴高乐和法国人，希望在欧洲大陆上建立一种针对俄国人的强大的抗衡力量，以代替战败的德国。

美国的态度似乎也预示着它将早日摆脱欧洲的事务。美国当局正建议今后按租借法的供应只限于对日作战所用的物资。结果，英国面临经济灾难或者有点近乎灾难的情况。然而，假如法国人和美国人都抛开英国不管，欧洲大陆就会向俄国人屈服。光凭英国人自己去同俄国人的势力和共产主义的宣传对抗，是不大有希望的。丘吉尔毫不掩饰他对斯大林的畏惧和不信任，这使戴维斯感到意外和震惊，因为他早已是提倡同俄国亲善的主要代表人物了。他向杜鲁门汇报说：

这些话我说得很坦率，因为听他〔丘吉尔〕如此激烈地攻击苏联控制的威胁和共产主义在欧洲的蔓延，并且对苏联领导表示的诚意流露出如此的不信任，我很怀疑这位首相现在是否愿意向全世界宣布，他和英国没有支持希特勒是犯了错误。因为据我对他的了解，他现在是在陈述希特勒和戈培尔过去4年里一直在宣布和反复宣传的理论，其目的是竭力要破坏盟国的团结，加以“分化和征服”。……

他十分注意地听完了我的话。他说他近来受到很大的压力，想到什么就说什么，措辞可能比他想要表达的意思要强烈些。⁽⁴⁸⁾

然而，丘吉尔确实坚决主张在取得俄国人让步以前，美国和英国的部队不应先撤到他们自己占领区的界线以内。他的总的态度给戴维斯的印象是，把维护英国在欧洲的地位放在维护和平之上。

霍普金斯去见斯大林的收获却大得多。1945年5月26日第一次会见这位俄国独裁者时，霍普金斯就说明他希望研究影响美苏之间基本关系的一切问题。他提到波兰、德国、太平洋战争以及苏联与中国的关系等问题，认为这些是他希望考虑的项目。他请斯大林提出他那方面感到烦恼的问题。5月27日第二次会见时，斯大林提到：美国支持阿根廷参加旧金山会议、赔偿问题的谈判、波兰问题、租借物资的削减以及对德国舰队和商船的处理，认为这些是他对美国不满的地方。

霍普金斯于是竭力使斯大林放心。他说，美国愿意把德国船舶的1／3移交给俄国，并说，这个问题在三大国的一次会议上很容易得到解决。他肯定地说，对日作战所需要的租借物资将按已经达成的协定继续供应，并辩解说，欧战胜利后突然停止向俄国装运一切货物，是下属们犯的错误，现在已经纠正了。

斯大林对赔偿问题的不满是，美国人和英国人要求让法国也加入赔偿委员会，从而拖延了在雅尔塔商定的关于赔偿问题的会谈。关于这一点，霍普金斯表明他不了解情况，但是说美国大概不会“以顽固的态度”坚持要法国参加，而且，不管怎样，现在已经商定，谈判应在没有法国参加的情况下就开始。

关于在旧金山会议上美国对阿根廷的支持，他归因于拉丁美洲国家的压力。霍普金斯解释说，当莫洛托夫提出应邀请波兰临时政府参加会议时，拉丁美洲国家的代表就坚持要让阿根廷也参加。⁽⁴⁹⁾斯大林把这件事撇开了，他说，无论如何这已经是过去的事了。

这样就把霍普金斯引到了一切问题的中心：波兰。他说，波兰问题除了作为盟国合作的一个晴雨表外，本身并不十分重要。美国所要的，他宣称，是一个波兰人自己渴望的，同时又是对俄国友好的政府——任何形式的政府。斯大林答复说，他无意把苏维埃制度输出到波兰，并承认美国有权利对波兰事务感到关注。他承认俄国人在波兰曾采取单方面的行动，这种行动本来“不如不做的好”，但当时有做的必要，因为红军在波兰需要有一个安全的、有秩序的后方。

讨论于是转到怎样组织一个令人满意的波兰临时政府的问题。斯大林建议，目前的临时政府中18到20个阁员的席位里，有4个可以让给那些被排斥于这届政府之外的波兰党派的代表，并提到可以接纳米科拉伊奇克为这些新成员之一。⁽⁵⁰⁾霍普金斯要求给他时间来考虑这个建议。

霍普金斯和斯大林的第三次会谈专门研究了远东和德国问题。斯大林告诉霍普金斯说，红军准备于1945年8月8日进攻满洲。两人商定美国政府应协助安排斯大林和中国外长之间的一次会议，以便解决在满洲让予俄国特权的问题。斯大林重申，他一定支持中国在蒋介石领导下的统一，并且同意建立由苏联、美国、中国和英国组成对朝鲜的四国托管，直到那个国家能够自治时为止。霍普金斯觉得这些协议很令人鼓舞，甚至在斯大林表示他期望根据分区的办法参加对日本的占领时，霍普金斯还是觉得如此。

关于德国，斯大林告诉霍普金斯说，他已经不赞成肢解这个帝国，并且答应将任命朱可夫元帅为盟国对德管制委员会的俄国成员，以便使这个机构可以开始工作。⁽⁵¹⁾他还谈到俄国对战犯起诉的计划，并和霍普金斯讨论了盟国在德国应该采取的一般经济政策。

5月30日在第四次会议上，双方讨论并决定了同杜鲁门和丘吉尔举行一次会议的安排。时间定在7月中旬，柏林地区被选为会址。接下去，谈话再次转到波兰问题。霍普金斯说明了美国关于基本政治权利的概念，没有这些权利，民主只是空话。斯大林面对这个相当为难的问题回答说，这些原则是人们所熟知的，但只能在和平时期应用，而且也得有某些限制。例如，对法西斯分子的纵容，⁽⁵²⁾就不允许在民主的言论自由的幌子下存在。霍普金斯“完全理解大元帅的意见”，并再次请他放心说，美国对于让现在波兰流亡政府的任何成员参加改组后的波兰临时政府，并不感兴趣。

第五次会议研究了可能应邀参加临时政府改组以前的讨论的某些波兰领袖的名单。会后，霍普金斯出席了为他举行的宴会。席间他向斯大林提出被逮捕的波兰地下军领导人的问题，暗示如果将他们释放，拟定一份可以与之商讨临时政府改组问题的波兰人士的名单就没有困难了。但是斯大林不愿释放他的俘虏。他责怪英国人纵容流亡政府，并宣称他不想让英国人来管理波兰的事务。⁽⁵³⁾

此后的几天里，霍普金斯稍事休息，由哈里曼和其他人员同英国和美国国内当局进行磋商，并与次一级的俄国官员商议，尽力拟定一份可以接受的波兰人的名单，以便邀请这些人到莫斯科来改组波兰政府。电报往来频繁，但终于成功地取得了一致意见。各方同意的波兰领袖的名单，在霍普金斯离开莫斯科一星期以后，于6月12日公布。

同时，旧金山会议似乎正在走向不幸的结局。当俄国人坚决主张否决权应该使安理会的任何一个常任理事国可以阻止讨论它不愿拿到这种公开讲坛上来的任何问题时，俄国人和西方国家之间对安理会的程序发生了一场新的争执。⁽⁵⁴⁾杜鲁门想出一个办法，请霍普金斯设法和斯大林解决这个问题。6月6日，霍普金斯离开莫斯科的前一天，他同斯大林和莫洛托夫讨论了这个问题。斯大林在和莫洛托夫的侧面谈论中显示出，他以前对这个问题并不了解，随后他转向霍普金斯说，他认为整个争论没有多大意义，应当接受美国的观点。这样，斯大林几乎不以为意地就完全改变了俄国的立场，一个曾经费了不知多少唇舌的问题好像被魔术变得无影无踪了。⁽⁵⁵⁾

霍普金斯的出使和此后波兰问题的迅速解决，完全打破了相持不下的局面。看来可能会使大同盟马上垮台的争执，暂时平息下去了，旧金山会议能够顺利地进行草拟联合国宪章的工作，盟国在德国的行政安排纳入了正轨，欧洲咨询委员会在盟国对奥地利的管理问题上取得了一致的意见，的里雅斯特问题的争执暂时搁置了起来，波茨坦会议的准备工作已经就绪。好感似乎已经恢复。斯大林甚至对租借协定表示了感谢。⁽⁵⁶⁾

这些结果主要是由于波兰问题获得解决。虽然斯大林已经作出让步，让米科拉伊奇克和另外一些非共产党的波兰人参加临时政府，西方国家作出的让步则大得多。这一点当时或许并不完全清楚，但是后来的事态发展证明，尽管霍普金斯的莫斯科之行为波兰临时政府的“改组”做好准备，共产党却仍然控制着临时政府，而英美争论得如此之久的，正是为了要防止这种控制。斯大林在扫清了通向他指定的目标——在波兰有一个“友好的”政府——的道路之后，愿意并急于在其他问题上安抚西方。无疑，正是由于这种心情，他才在解决安理会否决权的问题上那样的毫不介意。如果西方允许斯大林控制东欧和满洲，他是愿意合作的，可是他显然把苏联在这些邻近地区的利益置于一切其他考虑之上。

霍普金斯离开莫斯科后的几星期中，波兰政府很快便进行了改组。6月17日，受到邀请的波兰领袖们在俄国首都开会。6月23日，他们就“改组”后的临时政府的阁员人选取得了一致的意见。6月28日，新内阁就职了。1945年7月5日，英国和美国政府正式承认新的波兰民族团结临时政府。内阁的21个席位中有14个由卢布林委员会的元老担任。共产党人及其同情者控制着那些对于控制国家内政最为重要的部门。⁽⁵⁷⁾

当波兰问题获得这样的解决时，盟国在德国取得了同样快速的进展。5月30日，俄国人宣布朱可夫被任命为盟国管制委员会的俄国成员。6月5日，英、美、法、俄四国的司令官在柏林开会，公布了三项宣言，作为盟国将来管理德国的依据。第一项宣言声明，既然德国没有一个中央权力机构能在胜利的盟国指挥下承担起管理全国的责任，有关的四国“特此承担起德国的最高权力，包括德国政府、最高统帅部以及任何州、市或地方政府或权力机关所拥有的一切权力”。在列举了德国人必须立即执行的各项规定后，宣言继续说：

……四个盟国政府将采取它们认为未来和平与安全所需要的各项步骤，包括德国的全面解除武装和非军事化。

盟国代表们将使德国承担由于德国完全战败而出现的政治、行政、经济、财政、军事以及其他方面的额外义务。……一切德国当局和德国人民应该无条件地执行盟国代表的要求，并且完全遵照各项……宣言、命令、条例和指示行事。⁽⁵⁸⁾

这样，德国的手脚全被束缚住了，但是并未公开宣布一项盟国的积极政策，因为关于这种政策，盟国之间还没有取得一致的意见。

然而，同时公布的其他两个文件确实阐明了盟国的行政管理机构。一项关于占领区的文告说明了有关各方已经同意的四个区，并把大柏林置于四国的联合管制之下。第三项文告说明了作为中央政府的机构。由四个区的总司令组成的一个管制委员会将处理涉及整个德国的事务，并将保证“四位总司令在他们各自的占领区内的行动具有适当的一致性”。管制委员会的决定应该是由全体一致通过的。⁽⁵⁹⁾

下一个需要解决的问题是各个占领军部队应该怎样以及在什么时候接管分配给它的区。西方盟国坚持要在它们进入柏林的时候才从俄国占领区撤退。由于有些次要的细节需要解决，这件事耽搁了好些时候。但在6月29日，一切都准备就绪。自7月1日开始的4天内，作了必要的部队调动。⁽⁶⁰⁾关于明确规定英国、美国和法国进入柏林的权利，规定每一国对市内占领区提供物资的责任，以及规定柏林市盟国军事管制总部的办事程序等项，在接下去的几天里都作了安排。7月10日，盟国军事管制总部的第一次会议举行了。⁽⁶¹⁾

建立各国占领区的一个必然的结果就是，盟国欧洲远征军最高指挥部的解散。这于1945年7月14日实现。在这一天以后，艾森豪威尔的权力就只限于指挥美国部队并限于在美国占领区以内。随着盟国远征军最高指挥部的解散，世界上最成功的盟国指挥部也就宣告结束了。

盟国的管制机构这样建立起来后，在德国应该实行一些什么共同的政策就成为迫切的问题了。美国的政策是在参谋长联席会议的一项指令（通称J.C.S.1067号）中阐明的。这个文件于1945年5月14日发出，在1945年10月17日以前是保密的。英国政府也为英国占领区的代表准备了指示。一般原则于1945年5月20日公布。法国和俄国的政策大概也是同样地分别通知他们各自的总司令的。但是对整个德国的共同政策，如果有的话，显然也只有经过政府之间协商以后才能规定下来。这就是波茨坦会议的主要任务之一。

霍普金斯访问斯大林以及此后盟国对波兰和德国所采取的步骤的结果，就是使德国而不是波兰成了测量盟国是否和睦的主要晴雨表。奥地利和巴尔干国家的事务对于俄国和西方之间的未来关系是次要的（虽然不是不重要的）刺激物。后来，中国和远东事务这团乱麻开始显得很突出。但在1945年6月以后，决定大同盟命运的显然是德国问题而不是任何一项其他的问题。到了盟国甚至无法再假装在德国对一项共同的方针取得一致时，大同盟终于确实瓦解了。

当然，霍普金斯、杜鲁门和丘吉尔并不是故意在1945年6月把波兰抛弃给俄国人的：他们希望临时政府会组织相当公正的选举，从而成立一个相当自由和独立的、能为所有盟国都接受的波兰政府。可是当事态朝着相反的方向发展时，西方国家却没有多少办法或者完全没有办法了。到1947年1月波兰进行选举时，德国问题已经占了首要的地位，俄国和以前盟友之间薄薄地掩盖起来的敌意达到了这样强烈的程度，因此不可能希望通过有效的外交干预，扭转波兰事务的方向，使其比较符合英国和美国的心意了。

但是未来的事态发展在1945年6月和7月还是看不出的，在抱着希望的人们看来，盟国似乎终于为波兰找到了一个可行的折衷方案，而盟国管制委员会的成立似乎使盟国在德国的合作即使不是完全没有问题，至少已经成为可能了。

这种乐观的看法由于旧金山会议所取得的成功而有所加强。这个会议制定了一个新的世界组织的宪章，使世界各国都承担起维护和平和实现民主的理想的义务。我们现在必须回过头来看一下这次会议的成就。

第二节　旧金山会议

（1945年4月25日—6月26日）

雅尔塔会议上关于安理会投票程序的协议，为这个由于战争而产生的联合国的第一次正式会议扫清了道路。美国代表4个发起国⁽⁶²⁾于3月5日向有关国家发出邀请，请它们参加一次联合国家国际组织会议。46个在1945年3月1日以前宣战的国家的政府取得出席会议的资格。但是由于波兰临时政府改组问题的争执尚未解决，这意味着第47个国家波兰不得参加。这46个国家的政府应邀“为一个维持国际和平与安全的全面的国际组织准备一份宪章”，这个宪章应以敦巴顿橡树园会议的建议为基础，并以雅尔塔会议商定的投票方案为补充。所有这些政府都接受了邀请，代表们如期于1945年4月25日云集旧金山，出席了会议的开幕典礼。

会议为一个庞大的宣传机构所包围，各国派来的新闻记者不下2 636人。美国政府在会议前、会议期间和会议后组织了一场巨大的宣传运动，旨在使美国人相信，并在较低程度上使全世界的公众相信一个新的国际组织的重要性及其价值。此外，有一大群特殊的请愿者聚集在旧金山，设法把他们的特殊问题提交会议——其中之一是一个伊罗科伊斯印第安人的代表团，为了伊罗科伊斯部族同美国政府之间签订的条约没有得到遵守而提出抗议。⁽⁶³⁾

会议本身的规模很大。总共有282名代表出席，代表着他们各自的政府，还有协助工作的工作人员和一个秘书处，共计在2 500人以上。每天有堆积如山的纸张散发出去供会议记录之用。正像一个如此盛大又如此匆促地组织起来的事业所不可避免的那样，所有各级几乎都是一片混乱。⁽⁶⁴⁾

旧金山会议使大国第一次和大批小盟国同时见面。支配着会议的主要裂痕之一，出现在那些起草过敦巴顿橡树园会议建议的政府和那些现在第一次有机会插手为战后世界制定宪章的政府之间。英国、美国、俄国和中国面对着其他政府的批评和要求修改的建议，自然倾向于为他们亲手制作的产品辩护。但是大国本身并没有紧密地团结起来。这次会议组织得十分匆促，四大国之间未能在诸如托管或区域性组织和建议中的世界组织之间的关系等问题上取得一致的意见。

再则，大国之间彼此的威望也有重大差别。中国是出于礼貌关系而占有它的地位的，在会议上比较无足轻重。法国的地位特别脆弱。法国的国家威力在战争期间黯然失色，这和人们要法国在未来承担的任务是不相称的。再则，法国政府曾拒绝做会议的发起国，理由是法国没有参加制定敦巴顿橡树园会议建议的预备性协商。5月4日，发起国决定让法国参加它们的私下会谈，在这些会谈中，会议面临的大多数重要问题都在幕后讨论解决。这样才使法国的这些不正常的表现有所减少。这个办法安抚了法国的自尊心，但并没有完全消除法国人在这次会议上流露的那种受了损伤的尊严。

大国之间一个更重要的差别是：英国和美国容易受到出席会议的小国的压力，而俄国却不是这样。英国自治领和拉丁美洲国家在英美这两个大国的势力范围内处于一种特殊的地位；它们的那些往往是强烈地提出来的愿望，是必须加以考虑的。俄国人没有受到这样的压力，他们一般说来总是严格地坚持自己对敦巴顿橡树园建议的解释。

在小国当中，有两个多少是界限分明的区域性集团：拉丁美洲国家和阿拉伯国家。此外，还有一种与某些问题有关的“中间国家”集团。澳大利亚、加拿大、巴西这样的国家，曾对战争也贡献过大量人力和物力，它们感到自己在新的国际组织中的发言权应该和它们新的国家实力相称。它们并不总是认为敦巴顿橡树园会议建议给了它们应得的权益。

另一条裂痕是由于对这一未来的组织的基本性质看法不同而产生的，这对会议关系重大，有时还把各国的代表团分成不同的部分。有些人认为正义、道德和国际法的抽象原则应该支配这个组织的工作和结构。另一些人倾向于把它看做是一种手段，借以在对抗的国家间起调节作用，以及运用压倒优势的力量来对付扰乱和平的小国。少数代表，如果有的话，完全赞成一种立场而排斥另一种；每个人都认识到实力和正义必须适当地结合起来。但各人强调的重点却大不相同。俄国人尽管不常发言，却在行动上表现出来，他们似乎从另一极端要求有一个会把小国管得安分守己的大国同盟。澳大利亚的首席代表赫伯特·V·伊瓦特成了维护国与国之间应以正义与平等放在首位的观点的最突出的战士，他认为大国在敦巴顿橡树园会议建议中企图捞取的特权应该减少，以便使他们也受到法律的约束。

为了便于工作，会议分成12个小组委员会，把敦巴顿橡树园会议文件的若干节分派给每一小组委员会去进行修改。小组委员会向4个委员会提出报告，这些委员会再向会议的全体大会提出报告。使总的会议协调一致的任务，在理论上，是交给一个指导委员会和一个较小的执行委员会，然而实际上最重要的工作是由4个发起国和法国（5月4日以后）的首席代表组成的一个非正式的集团去做的。这个集团对会议随时发生的主要问题私下研讨解决，然后向其他国家提出一个各大国共同的看法。其他政府的代表可以向这样作出的决议提出抗议，但是大国总能拉到足够的票数，以确保会议接受大国自己一致支持的任何措施。

这种做法实际上（虽然不是形式上）造成的结果是，事先由三大国一致同意（法国和中国简直无关紧要，虽然它们的代表也参加了这些内部协商），成了对敦巴顿橡树园会议建议作任何改动的必要条件。在这些私下的会谈中，英国和美国一般总是扮演中间人的角色，迫使苏联代表接受小国提出的、英美代表同意的那些论点。另一方面，俄国人知道他们在有争论的问题上很少能得到小国的支持，于是利用英美不敢冒使他们退出这个新的国际组织的风险这一点，在受到挑战时一般总采取不妥协的态度。俄国人从他们需要一个国际组织这一点出发，也想看到会议取得成功，但是，他们牢记国际联盟的教训，决心使这个新组织不可能有朝一日变成一个反苏的同盟。安理会的否决权就是防止这种演变的主要手段。因此，俄国人不断抵制小国想要缩小否决权的范围的努力。关于否决权的确切定义的辩论成了会议上最大的一个问题。

旧金山会议于1945年4月25日开幕。同一天，俄国和美国的部队在易北河会师。关于欧洲胜利的传说，一开始就四处流传，会议的气氛像过去盛大的和平会议的气氛一样。头几天进行了正式的发言和组织会议的工作。不久，障碍就出现了。4月26日，在第一次工作会议上，莫洛托夫反对让斯退丁纽斯担任会议主席。接着是3小时的争论，大家没有作出任何决定便休会了。第二天，莫洛托夫接受了英国的一项折衷建议，大意是由每个发起国轮流担任主席，但是这位俄国外长立刻又掀起了一场新的风暴，要求邀请波兰临时政府参加会议。这就轮到斯退丁纽斯来反对了。在第二次长时间的争论以后，大家同意维持原来的决议，等波兰临时政府改组以后再邀请它参加。

莫洛托夫的策略使美国代表和其他国家的代表感到恼火，并使会议落后于原定的计划。因此，4月30日关于接纳阿根廷参加会议的问题提出时，斯退丁纽斯想赶快解决。⁽⁶⁵⁾美国人发现他们正处于一种尴尬的地位，因为罗斯福在雅尔塔曾明确地排除了阿根廷参加会议的资格，⁽⁶⁶⁾而在关于战争与和平问题的一次美洲国家会议上（墨西哥城，1945年2月21日—3月8日），斯退丁纽斯又曾同意支持接纳阿根廷为联合国组织的创始会员国。⁽⁶⁷⁾当接纳阿根廷的建议提出时，莫洛托夫表示反对，斯退丁纽斯支持这项建议，于是进行了一整天的辩论。莫洛托夫通过一次特别记者招待会把他的立场公之于世，赢得了新闻界的很大同情，但是投票的形势有利于斯退丁纽斯。为了使会议的工作不致进一步拖延下去，美国人催促对问题立即作出决定。只有3个国家投票赞成莫洛托夫，阿根廷被接纳参加会议，同时被接纳的有乌克兰和白俄罗斯。⁽⁶⁸⁾

俄国和美国在这些预备性问题上的公开冲突，预示会议的进行不会十分顺利。斯退丁纽斯采取了高压战术，利用拉丁美洲票数多的压力强使会议接纳阿根廷，这一做法受到了美国和其他国家中许多自由主义和左派团体的批评。结果是矛盾的，因为俄国人固然在阿根廷问题的表决中遭到惨败，美国人也遭到了一种道义上的挫折。

在会议的其余时候，多少由美国操纵的投票力量⁽⁶⁹⁾没有再用于解决大国之间的争端。问题只是在幕后决定，并在发起国之间达成某种协议后，才拿到会议上来要求采取正式行动。显然，采取任何其他办法就可能有搞得俄国退出会议的危险：像巴拿马和海地这样的国家的投票不会使苏联必须接受宪章中它所不喜欢的条款。因此，在阿根廷的事件过去以后，俄国实际上对会议的进行情况也享有一种否决权。当大国不能意见一致时，在找到一种俄国、美国和英国代表团都合意的办法之前，会议就干脆陷入僵局。

当会议对敦巴顿橡树园建议的文本进行详细修改时，代表们忙于对几千个次要的问题进行辩论和作出妥协。原来建议的主要纲领仍然保存下来，但是对原文的补充、阐明和次要的修改，结果使全文有了相当大的变动。只有就联合国宪章最后出现的文本作详细的评述，才能很公道地说明会议的这部分工作。⁽⁷⁰⁾这里我们只能叙述一下旧金山会议上对敦巴顿橡树园建议所作的几个主要改动。

首先，在宪章中增加了几节重要的内容。例如，序言原来是陆军元帅史末资起草的，经过修改，隐隐含有一种太平盛世的语调，这是敦巴顿橡树园会议的建议中所没有的。

在原建议上增加的第二项重要条款，是关于对属地进行国际托管的合法机构的规定。这个在敦巴顿橡树园会议上回避了的问题，⁽⁷¹⁾在雅尔塔曾简单地讨论过。⁽⁷²⁾当时一致同意在旧金山会议开会以前各发起国政府应互相协商，以便向会议提出关于托管制度的明确的建议。实际上，会议开始时，并没有取得一致的意见。各个大国以及澳大利亚都向会议提出了它们自己单独拟订的托管制度方案。当然，在细节上有无数争议，特别难以取得一致意见的是，是否应该以宣布独立为属地的最终目的。最后，“以适合各领土……之特殊情形……趋向自治或独立之逐渐发展”被承认为托管制度的基本目的之一。⁽⁷³⁾

这代表了像英法那样拥有属地的国家的愿望同中国和苏联那样维护殖民地人民权利的国家的希望这两者之间的一种相当含糊的妥协。⁽⁷⁴⁾

当然，托管制度不适用于旧的殖民帝国，不过这些帝国可以自愿将殖民地置于新的制度之下。⁽⁷⁵⁾可是宪章的第73条阐明了适用于联合国会员国治理的各殖民地区的一般原则。它宣布“以领土居民之福利为至上”，并规定“发展自治”和“对各该人民之政治愿望予以适当之注意”为拥有属地的国家应尽的义务之一。

敦巴顿橡树园建议中未曾提到的第三个问题是，对国际法院的管辖权的阐明。一个法学家委员会于4月9日到20日曾在华盛顿开会，考虑这一问题，并向旧金山会议提出建议。这个委员会拟订的一个国际法院规约草案，经过不多的改动，就被旧金山会议所采纳。⁽⁷⁶⁾

这些对敦巴顿橡树园建议的增补，填平了明显的缺口。除了托管制度以外，它们并没有引起严重的论战。但是到了要改动原来的建议时，大国一般只接受一些有助于澄清含义的修订，所有实质性的更改都是经过很多辩论才作出的。

但是由于小国的压力，敦巴顿橡树园建议中关于联合国大会和经济及社会理事会权力的那几节都作了重大的修改。关于大会权力的说明更确切了，凡是对敦巴顿橡树园文本的解释有可能限制大会活动的，经过措辞上的修改，都使其不可能实现。⁽⁷⁷⁾大会被授予向安全理事会或联合国会员国提出有关任何事项的建议的权利，除非安理会“对于任何争端或情势，正在执行本宪章所授予该会之职务”。⁽⁷⁸⁾

同样地，把经济及社会理事会列为这个新的国际组织的“主要机构”，提高了它的尊严。也许，更重要的是，联合国会员国应采取“共同及个别行动”，以提高生活水平，解决“国际间经济、社会、卫生及有关问题”，并促进“全体人类之人权及基本自由之普遍遵守与尊重，不分种族、性别、语言或宗教”。⁽⁷⁹⁾

这类声明，像为殖民地管理规定的原则那样，投合了一些小国代表的理想。可是，它们与其说是严肃的行动纲领，不如说是向开明的世界舆论摆出的虔诚姿态，因为有效的实施将牵涉到对所谓主权国家的内政进行范围广泛的干涉。

按照敦巴顿橡树园建议，履行维持和平的主要责任的是安全理事会。不可避免地，旧金山会议上的主要斗争发生在如何明确规定安理会的权力问题上。主要问题有二：对否决权的规定，以及对以安理会为一方和以区域性组织（像泛美联盟）或地方的安全安排（像俄国的双边同盟那种办法）为另一方这双方之间的关系的规定。这两个问题是互有关系的。因为像敦巴顿橡树园会议文本所规定的那样，任何一个安理会常任理事国都可以否决一个区域性国际团体为维持和平而采取的一种行动。从美国的观点来看，这意味着欧洲和亚洲国家可以干涉美洲国家——对神圣的门罗主义的侵犯。从俄国人的观点来看，这意味着他们同法国、英国、波兰、捷克斯洛伐克和南斯拉夫签订的双边互助条约⁽⁸⁰⁾必须在安理会批准这些条约的反德作用以后，才能在法律上生效。美国⁽⁸¹⁾和俄国都不满意这样的情况，因为两国都不准备把自己未来的安全完全托付给这个新的国际组织。

敦巴顿橡树园建议的原文是：“未经安全理事会授权，不得用区域办法或者通过区域机关采取强制性行动。”⁽⁸²⁾这种使区域组织完全隶属于安理会的安排，由新宪章中的两项规定作了修改。第51条说：“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”应付武力攻击的集体自卫的权利就这样得到了保证，美洲国家对于它们的共同防御安排的实施将不会受到不应有的干涉这一点感到满意。然而，俄国人指出，对于来自德国的武力攻击以外的侵略行为可能需要根据他们互助条约的规定共同进行抵抗。为了把这种万一会发生的事情也包括进去，宪章的词句经修改如下：“如无安全理事会之授权，不得依区域办法或由区域机关采取任何执行行动，但……对付……任何敌国之步骤……不在此限。……敌国……系指第二次世界大战中为本宪章任何签字国之敌国而言。”⁽⁸³⁾

这两项例外条款实际上不仅限制了安理会的权力，而且也缩小了大国否决权的范围。美国人的自卫行动和俄国人预防德国的行动，即使在安理会常任理事国之间对此项行动是否有必要这一点上意见不一时，仍可进行。

对安理会权力的第二种限制写进宪章，是为了尊重加拿大和其他“中间国家”的意见，它们曾反对敦巴顿橡树园草案中关于安理会有权要求在安理会没有代表的国家为强制维持和平提供军队的规定。5月30日，各方同意，如果发生这种情况，被要求提供军队的会员国将被邀请参加安理会的讨论，并在“关于使用其军事部队”的任何问题上有参加投票的权利。⁽⁸⁴⁾

这些对安理会权力的修改确实是重要的，但是关于如何理解和应用雅尔塔会议拟订的投票方案⁽⁸⁵⁾的争论，使得这些修改没有受到足够的注意。几个小国，最突出的是澳大利亚，要求把大国在调查及和平解决争端问题上的否决权从宪章中删去。的确，除了这种减少大国特权的愿望外，人们不久就明显地看出，对雅尔塔投票方案的解释也引起了各种各样的困难。当时的情况是，没有人能肯定地说这种否决权会在什么样的情况下和什么问题上使用。为了逼得大国说明究竟，弄清楚整个问题，所有小国的代表制定了一份23个问题的调查表，于5月22日向发起国提出质问，请求解答。这些问题涉及的范围很广：对争端进行调查的决定是否可以行使否决权？关于一个问题是不是“程序”问题的决定，是否可以行使否决权？弃权的效果是否和投反对票的效果一样？否决权能否适用于秘书长的选举以及把争端提交国际法院的决议等等。⁽⁸⁶⁾

这些问题以及类似的问题，提出来要比答复容易。当美国、英国、中国和俄国的代表讨论这些问题时，俄国对雅尔塔会议规定的方案的解释和其他发起国所同意的解释之间出现了深刻的分歧。5月27日，安德烈·葛罗米柯（他于5月9日继莫洛托夫之后成为俄国的首席代表）表示，否决权适用于一个问题是否是“程序”问题的任何决定。6月2日，他令人大吃一惊地告诉他的同事们说，一项争端，必须先由所有常任理事国投票决定把它列入议程，然后安理会才能讨论。

事实上，雅尔塔投票方案的措辞非常含糊，以致可以为任何一种解释进行辩护。它说：

……安全理事会关于程序事项之决议，应以七理事国之可决票表决之。

安全理事会对于其他一切事项之决议，应以七理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之，但〔对于和平解决〕……之决议，争端当事国不得投票。⁽⁸⁷⁾

俄国人这时宣称，雅尔塔原文中所提到的，“其他一切事项”中，包括决定某一争端应否讨论的事项。这和美国国务院公开做过的解释是截然相反的。⁽⁸⁸⁾英国和中国支持美国的意见，那些激烈要求削弱否决权的小国的代表则大吃一惊。俄国人竟然反对他们认为已经十拿九稳的一种主张：任何受害的一方有权获得申诉的机会。

有几天，会议似乎濒临失败。葛罗米柯受着来自莫斯科的指示的制约。其他的代表和他们本国的政府则决定不接受俄国的解释，因为按照这种解释，安理会就被剥夺几乎一切独立的权力，弄成仅仅是一个傀儡舞台，一本正经地重新搬演大国通过其他渠道作出的一些决定。6月4日，杜鲁门决定通过哈里·霍普金斯直接向斯大林发出呼吁，设法改变俄国人的立场。如同上文所述的那样，霍普金斯轻而易举地便办成了这件事。⁽⁸⁹⁾

6月7日，关于斯大林的裁决的消息传到了旧金山会议。同日，发起国发表了一项声明，阐明它们对雅尔塔投票方案的解释。这项声明并未就小国5月22日提出的23个问题逐条答复，而是讲了“对常任理事国在安全理事会作出决议时需要全体一致的整个问题的总态度”。其关键性的一段如下：

再则，安全理事会的任何一个理事国不能独自阻止安全理事会考虑和讨论提请它注意的争端和情势。……也不能用这些手段使争端当事国无法获得向安全理事会申诉的机会。……

此外，安全理事会的决议和行动很可能产生重大的政治后果，甚至可能引起一连串事件，以致最后可能需要负有责任的安全理事会采取强制性的措施。……当安全理事会决定进行调查，或者断定已经到了要求各国解决它们的分歧的时候，或者向当事国提出建议的时候，这一连串事件就开始了。常任理事国的全体一致正是适用于这种决议和行动，但是，如上所述，争端当事国不得参加投票。⁽⁹⁰⁾

这项声明的结尾部分说，雅尔塔方案对一个有效的国际组织的工作是“必要的”，并且直截了当地告诉小国，关于一个问题是否是程序问题的决议，仍然受否决权的限制。至于所提的其他问题，“答复应是什么……那是很清楚的”，但是大国避免具体说明。

许多代表对这项声明感到不满。尽管大国作出了保证，但是他们的23个未获答复的问题中，某些问题的答案还是一点也不清楚。他们仍旧抗议说，否决权并没有像他们所希望的那样得到修改，⁽⁹¹⁾但是，鉴于大国之间的统一阵线，这些心怀不满的代表们都束手无策。6月12日，伊瓦特试图扩大“程序”问题的定义以限制否决权，但他的最后努力也告失败，这一冗长的辩论终于结束了。雅尔塔投票方案连同它的种种含糊不清的地方，原封未动地一起写进了宪章。

到讨论的最后阶段，否决权和修改宪章的问题有了连带关系。当大国的顽固态度变得明显时，希望限制大国特权的人就把希望寄托于将来对宪章的修改上。作为对这种意见的一个让步，会议规定，如果10年以后宪章没有通过正规手续——经大会和安全理事会2／3表决，包括安全理事会全体常任理事国在内——做过修改，就可以根据大会过半数及安全理事会任何7个理事国的表决召集一次会议以修改宪章。这样，10年以后，对修改宪章的否决权就暂停生效。6月18日达成的这一决议，结束了会议关于安全理事会程序这一复杂问题的工作。

最后一次警报发生于6月15日俄国人对大会讨论国际问题的权限提出异议的时候。这时人人都急于想结束这个已经超出规定闭幕日期两周以上的会议。同时，没有人希望看到整个宪章被这个最后的障碍绊倒而完全失败。因此他们在3天后便达成了一种妥协办法。大会被赋予讨论“本宪章范围内之任何问题或事项”的权利。6月21日这个方案被采纳后，会议剩下的一项任务就是通过整个文本了。⁽⁹²⁾

最后，6月26日，一切准备就绪。出席会议的代表在他们煞费苦心拟就的宪章上签了字。在签字仪式上，杜鲁门总统很隆重地发表了一篇讲话。他以适度的乐观主义精神说：

你们刚才签署的联合国宪章是一个坚固的结构。在这个结构上我们可以建立一个比较美好的世界。……

我们全体和我们的国家，现在都承担起把你们所写的这些文字化为行动的责任。那些已经牺牲的人、那些现在活着的人以及那些尚未诞生的人，他们的希望——全体自由国家的希望，都寄托在我们的果断的行动上。自由国家具有相当好的生活水平，将在一个友好的、文明的国家共同体中进行工作与合作。

这个新的和平结构正在坚实的基础上发展起来。

我们务必抓住这个大好时机，建立起全球范围的理性统治——在上帝的指引下创造持久的和平。⁽⁹³⁾

确实，适度的乐观主义精神是出席旧金山会议的代表和新闻工作者一般的反应。如果有人对宪章感到完全满意，那人数也是很少的，但是人人都感到这至少是走向世界秩序的一个起点。丘吉尔打来电报祝贺说：“你们为重建人与人之间未来的和平、谅解与亲善的富有希望的基础作出了无法估价的贡献。”⁽⁹⁴⁾然而，斯大林没有在公开的出版物上发表他的意见。

报纸评论的语调与此相仿。《纽约时报》在一篇社论（1945年6月27日）中说：“国内绝大多数人民都感到满意，因为朝着创造一个能使世界免于战祸的组织作出了良好的和正确的开端。”同一天的《曼彻斯特卫报》说：

这将是一个真正的世界性组织，国际联盟就始终不是这样。但是，像国联那样，联合国也只能是签字国之间进行合作的一种工具。如果这些国家有决心使用它，它们将发觉这是比国联较好的一种工具，比较有力而灵活，在权力和责任之间有较好的平衡。如果它们无意使用它，它们将发现可以同样容易地对它不闻不问或把它放在一边。

《消息报》发出类似的调子：

也许，有些人会觉得取得的解决办法并不理想，但这是当前可能得出的最好的办法。在各国人民之间建立永久和平以及即时消灭冲突和战争的根源，并不是这个新组织的目标。它的目标更为现实。问题是建立一个组织，它可以依靠爱好和平的人民的联合力量预防可能的侵略或制止侵略者。……人们可以满怀信心地说，联合国宪章的最后文本使以前有过的一切关于创设一个稳定的国际组织的计划显得远远落后。⁽⁹⁵⁾

总的说来，俄国报纸强调大国意见一致的重要性，英国的评论则倾向于谈论美国放弃孤立主义的意义和苏联在国际友谊中的新地位，而许多美国新闻工作者对于国家之间的法律、正义和道德原则的前途，比其他国家中他们的同行更抱有希望。但是，尽管强调的重点各不相同，三大国报纸上给予宪章的真挚的即使是谨慎的欢迎，却是一个好兆头。

当然，联合国组织的宪章在生效以前必须得到批准。为了在此期间处理问题，成立了一个每一签字国都有代表参加的筹备委员会。它负责召开第一次大会，准备这次大会的议事日程，并准备提出有关建议，以结束国际联盟的工作，以及把诸如粮食及农业组织、世界银行、货币基金等这类以前存在的国际团体以及国联的各个附属组织并入这个新机构。

批准的手续进行得很快。杜鲁门总统于1945年7月2日把宪章提交美国参议院，该院于7月28日几乎全体一致通过了它。只有两个参议员投反对票。这显示出了美国人的意见在1945年和1920年间有了很大的差别。这也反映了政府宣传运动的影响和它对参议院及党派情感的小心谨慎的处理。从一个未来国际组织的计划初具轮廓的时候起，这种情感一直是国务院和总统最为关心的问题。

英国于10月20日交来它的批准书，俄国于10月24日交来。随着俄国的这一行动，需要的多数批准（包括安理会全体常任理事国的批准）已经完成。因此，1945年10月24日，美国国务卿正式宣布宪章已经生效。⁽⁹⁶⁾

国际组织的一次新的实验业已开始，它后面曳着的灿烂云彩比26年前国际联盟诞生时带来的云彩要暗淡些。俄国与西方之间的明显的分歧几乎始终搅扰着旧金山会议的工作。人人都认识到，实际上都强调了：新组织的成败将取决于大国未来的外交路线。但是在旧金山会议上，意见已经取得了一致，就像大国之间在以前的会议上那样。看来希望现时已经拥有一个永久性机构的大同盟继续存在下去，发扬光大，直到世界各国能有效地、半自动地使国际争端听候法律程序来处理，这并不是不可能的。

为了取得这样的进展，大国之间日常的争端和分歧必须和平地予以调解。甚至在旧金山会议还未结束以前就可以清楚地看出，如果要使俄国和西方之间的裂痕不致成为鸿沟，被征服的德国和解放了的欧洲所呈现出的问题就需要及时地和权威性地加以解决。因此安排好7月中旬在波茨坦召开另一次三大国会议。旧金山会议上制定的宪章的命运，显然取决于这次——以及此后一连串——会议的结果。我们现在必须回过来谈谈这些会议。